Sentencia 10045 de junio 23 de 2000 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO

APLICACIÓN EN MATERIA TRIBUTARIA

EXTRACTOS: «En primer lugar, la Sala recuerda que el silencio administrativo positivo es una especie de sanción para la administración, en cuanto que si esta no resuelve el recurso dentro del término consagrado en la ley, se debe entender fallado a favor del recurrente, de donde se deduce que se produce una decisión ficta a favor del impugnante.

Ahora bien, en los impuestos que administra la DIAN, el silencio administrativo positivo se encuentra establecido en el artículo 734 del estatuto tributario, norma que es del siguiente tenor:

ART. 734.—Silencio administrativo. Si transcurrido el término señalado en el artículo 732, (...), el recurso no se ha resuelto, se entenderá fallado a favor del recurrente, en cuyo caso la administración, de oficio o a petición de parte, así lo declarará”.

A su vez el artículo 732 ibídem prescribe lo siguiente:

“ART. 732.—Término para resolver los recursos. La administración de impuestos tendrá un (1) año para resolver los recursos de reconsideración o reposición, contado a partir de su interposición en debida forma”.

Conforme a lo anterior, es claro para la Sala que el término para resolver el recurso se cuenta a partir de su interposición en debida forma, vale decir, desde el día en que se interpone el recurso, pues así lo señala el legislador de manera expresa; por ello, no es de recibo la regla que con fundamento en el artículo 120 del Código de Procedimiento Civil invoca la parte demandada con ocasión de la contestación a la demanda.

Adicionalmente, el alcance de la expresión “resolver” y “resuelto” que utilizan las normas transcritas, ha sido interpretado en abundante jurisprudencia de la corporación.

En efecto, al respecto la Sala ha precisado que la decisión a la que se refiere la ley, es “la notificada legalmente”, dentro de la oportunidad legal, ya que de otra manera no puede considerarse resuelto el recurso, como quiera que si el contribuyente no ha tenido conocimiento del acto administrativo, éste no produce los efectos jurídicos correspondientes y, por lo tanto, no puede tenerse como fallado el recurso presentado (Sents., abr. 30/93, Exp. 3969, actor, Soc. Atila de Colombia S.A; jun. 23/95, Exp. 6044, actor: Alejandro Mena Ocampo; ambas con ponencia del doctor Delio Gómez Leyva; y sentencias de jul. 21/95. Exp. 7143, actor, Servicampo Colombia Ltda, M.P. Julio E. Correa; y Sent., feb. 26/96, Exp. 7467, actor, Emma del Socorro Posada Gómez, M.P. Consuelo Sarria).

De este modo, no es de recibo la afirmación de la apelante apoderada judicial de la DIAN, en el sentido de que como la Resolución 000223 se expidió con fecha 30 de junio de 1998, el recurso se resolvió dentro del término legal, ya que se repite, la decisión a que hace referencia las normas transcritas incluye la notificación, como quiera que es a partir de esta actuación que el acto administrativo produce efectos jurídicos, vale decir, es eficaz.

Advierte la Sala, que la apelante no obstante que admite que “la notificación de un acto administrativo no influye en su existencia ni en su validez, sino en su eficacia”, confunde la validez de los actos administrativos con su eficacia cuando insiste que no se configuró el silencio administrativo positivo por cuanto el acto administrativo fue oportunamente expedido, pues una cosa es que el acto administrativo cumpla los requisitos esenciales para su validez, y otra distinta, es que sino ha sido oportunamente notificado, no produce consecuencias jurídicas; por tanto, se configura el silencio administrativo positivo, que es una figura jurídica estatuida a favor del contribuyente con el objeto de que sus reclamaciones tributarias sean falladas oportunamente, ya que en caso contrario, deben entenderse falladas a favor del recurrente, como una sanción para la administración morosa en la decisión.

Precisado que la decisión a que se refieren las normas citadas es la “legalmente notificada” la Sala estima que, evidentemente, en el presente caso, la Resolución 223 del 30 de junio de 1998, no fue notificada dentro del término de un (1) año consagrado en el artículo 732 del estatuto tributario, ya que el edicto se desfijó un día después de haber precluido el término, esto es, el día 29 de julio de 1998, ya que el recurso se interpuso en debida forma el día 28 de julio de 1997.

Así, pues, si la notificación se realiza por edicto, como ocurrió en el presente caso, se entiende surtida al vencimiento del término de fijación del edicto (CPC, art. 323), no es válido afirmar que como el edicto se fijó dentro del término establecido en el artículo 732 del estatuto tributario, el contribuyente tuvo oportunidad de conocer la resolución acusada antes del vencimiento del término, pues conforme a lo indicado, se repite, se entiende que el contribuyente quedó notificado el 29 de julio y no antes.

Por último, si bien de conformidad con el artículo 734 del estatuto tributario el silencio administrativo positivo debe ser declarado de oficio o a solicitud de parte por la administración, estima la Sala, que si la administración no lo hace de oficio y tampoco lo solicita el contribuyente ante la administración, ello no impide que tal pretensión pueda materializarse ante la jurisdicción, mucho menos, cuando no obstante haberse vencido el término legal, la administración notifica la decisión como ocurrió en el presente caso.

En tal evento, es evidente que el contribuyente queda habilitado para solicitar a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que el juez administrativo concrete la ficción de favorabilidad que consagra la norma tributaria tal y como lo ha estimado la doctrina que la misma apoderada de la DIAN invoca, al señalar:

“En los casos en que el silencio de la administración se traduzca en una ficción legal de favorabilidad, como sucedía con los asuntos de renta y complementarios (L. 63/67 y 8ª/70) y hoy con los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, la administración, de oficio o a petición de parte, lo declarará. Aunque el artículo 734 del Decreto 624 de 1989 no sea muy explícito, esa declaración implicará la traducción en cifras concretas de esa favorabilidad, tal como lo ordenaba el artículo 100 de la Ley 9ª de 1983.

Aunque en teoría el asunto es claro, en la práctica todo quedará en manos de la administración morosa y descuidada que no va a preocuparse por darle forma a esa ficción de favorabilidad; y por lo tanto, los contribuyentes van a terminar haciendo lo que durante mucho tiempo tuvieron que hacer: pidiéndole al juez administrativo, mediante una acción atípica de impuestos (hoy de restablecimiento), que concrete dicha ficción.

De allí que no sea extraño que en el futuro el contribuyente se vea impelido a demandar y la jurisdicción administrativa tenga que volver a las soluciones acordadas con anterioridad en esta materia: 1. Si el plazo para decidir los recursos ya venció y la administración sigue sin pronunciarse, el contribuyente, en cualquier tiempo, podrá acudir a la jurisdicción para que ésta, mediante una acción atípica de restablecimiento le dé forma a esa favorabilidad con sujeción a lo que fue objeto del debate gubernativo; y 2. Si la administración decidió pero por fuera del plazo que tenía para hacerlo, la caducidad operará en la forma general y a partir de la notificación de dicho acto que, aunque extemporáneo y afectado por tanto de incompetencia ratione temporis, no puede tenerse entonces como inexistente sino sólo como anulable” (Derecho Procesal Administrativo, Carlos Betancur Jaramillo, pág. 113, Ed. 3ª).

Así las cosas, no son de recibo las apreciaciones de la recurrente al respecto».

(Sentencia de junio 23 de 2000. Radicación 10.045. Consejero Ponente: Dr. Delio Gómez Leyva).

_____________________________