Sentencia 25000232700020050142401 de noviembre 3 de 2005 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad. 2500023270002005-01424-01

Consejera Ponente:

Dra. Ligia López Díaz

Actor: Ana Cecilia Bogotá de Caballero.

Acción de tutela —impugnación—.

Fallo

Bogotá, D.C., tres de noviembre de dos mil cinco.

Se decide la impugnación del departamento de Cundinamarca contra la sentencia del 30 de agosto de 2005 proferida por la Subsección “A” de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que TUTELÓ los derechos invocados.

Antecedentes

a) La solicitud.

La señora Ana Cecilia Bogotá de Caballero, en nombre propio, mediante escrito del 16 de agosto de 2005 (fls. 1 a 6) instauró acción de tutela para que se disponga el amparo de sus derechos fundamentales a la vida, salud, seguridad social, protección a la tercera edad, trabajo, dignidad humana y remuneración mínima vital y móvil, presuntamente vulnerados por el departamento de Cundinamarca, la Beneficencia de Cundinamarca y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con base en los siguientes hechos:

La Fundación San Juan de Dios reconoció pensión de jubilación a la señora Ana Cecilia Bogotá de Caballero, en cuantía de $ 389.500.

La pensión venía siendo cancelada desde el mes de diciembre de 2002 por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en cumplimiento del contrato de concurrencia suscrito con el Distrito Capital, el fondo financiero distrital de salud y la Fundación San Juan de Dios.

El 12 de mayo de 2005 el Ministerio de Hacienda y Crédito Público celebró contrato adicional 7 mediante el cual se comprometía a concurrir al pago de las mesadas pensionales de los trabajadores de la Fundación San Juan de Dios.

Debido a la falta de disponibilidad presupuestal, a la accionante dejaron de pagarle las mesadas pensionales, situación que desconoce los derechos fundamentales invocados, máxime si la mesada es la única fuente de sus ingresos y debido a ello, no ha podido acceder al servicio de salud, pues se le niega la atención debido a que no se han cancelado los aportes correspondientes a la salud.

b) La oposición.

El apoderado del departamento de Cundinamarca, en escrito del 22 de agosto de 2005 (fls. 27 a 40), solicitó su exclusión de la tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva, pues no es quien está vulnerando los derechos fundamentales invocados, ya que la entidad responsable del pago de las mesadas pensionales de la Fundación San Juan de Dios es el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Aclaró que al suprimirse el fondo prestacional del sector salud mediante el artículo 61 de la Ley 715 de 2001, se definió la responsabilidad financiera a cargo de la Nación para el pago de cesantías y pensiones de las personas beneficiarias del mencionado fondo, de acuerdo con los convenios de concurrencia suscritos.

El Ministro de Hacienda y Crédito Público, en escrito del 23 de agosto de 2005 (fls. 104 y 105) solicitó que no se ordene el giro de los recursos para el pago de las mesadas pensionales de los jubilados de la Fundación San Juan de Dios, hasta no disponer de un soporte jurídico para efectuarlo, en consecuencia, se ordene a la Beneficencia de Cundinamarca suscribir de manera inmediata contrato adicional al contrato de concurrencia 799 de 1998, que permita girar los recursos para el pago de mesadas.

Precisó que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público suscribió los contratos adicionales 5, 6 y 7 al contrato de concurrencia 799 de 1998, lo que permitió a la Nación girar nuevos recursos, con los cuales se cancelaron las mesadas hasta el mes de abril de 2005.

La gerente de la Beneficencia de Cundinamarca, en escrito del 23 de agosto de 2005 (fls. 110 a 117) adujo que no le asistía responsabilidad alguna, teniendo en cuenta que ya saneó el pasivo laboral y pensional que tenía a su cargo y porque por mandato expreso de la ley, el pago de las mesadas pensionales de los beneficiarios del fondo prestacional del sector salud, está a cargo de la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

El ex director de la Fundación San Juan de Dios, en escrito del 25 de agosto de 2005 (fls. 152 y 153) alegó la inexistencia jurídica de esa entidad a partir del fallo del 8 de marzo de 2005 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, a través del cual se ordenó la entrega del centro hospitalario al departamento de Cundinamarca.

Indicó que ha cumplido el deber surgido de los contratos de concurrencia celebrados tendientes a solucionar el problema de sus pensionados y que ahora le corresponde a la gobernación de Cundinamarca a través de la beneficencia, suscribir un contrato adicional de concurrencia para seguir pagando las pensiones.

c) La providencia impugnada.

La Subsección “A” de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante sentencia del 30 de agosto de 2005 (fls. 188 a 213), tuteló los derechos invocados, con base en las sentencias T-307 de 2001 y T-471 de 2002 proferidas por la Corte Constitucional. Señaló que conforme a la Ley 715 de 2001 y al Decreto 1338 de 2002, corresponde al Ministerio de Hacienda y Crédito Público administrar y recaudar los recursos que iban al fondo prestacional del sector salud; por ello, consideró que ese ministerio tiene responsabilidad con la entidad pagadora, es decir, con la Beneficencia de Cundinamarca, entidades a las que ordenó que en el término de 2 meses inicien los trámites y gestiones para obtener los recursos necesarios para pagar las mesadas adeudadas y garanticen las mesadas futuras.

d) La impugnación.

El departamento de Cundinamarca impugnó la anterior decisión (fls. 218 a 219). Reiteró los argumentos expuestos con ocasión de la contestación a la tutela y señaló que en el sub lite “no se demuestra la existencia del perjuicio irremediable como requisito sine qua non para que prospere la acción” y “que el departamento de Cundinamarca no es el llamado a responder por las mesadas dejadas de pagar, máxime cuando ya existen pronunciamientos reiterados en los que se define la responsabilidad en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público”.

Consideraciones de la sección

La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que así se autoriza. Dada su subsidiariedad, la tutela solo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial, o cuando ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección.

La señora Ana Cecilia Bogotá de Caballero considera vulnerados sus derechos a la vida, salud, seguridad social, protección a la tercera edad, trabajo, dignidad humana y remuneración mínima vital y móvil, por parte del departamento de Cundinamarca, la Beneficencia de Cundinamarca y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por no cancelar las mesadas pensionales.

La Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia (1) ha considerado que por vía de tutela se puede exigir el pago de aquellas mesadas pensionales dejadas de cancelar, cuando con el no pago de las mismas se pone en peligro o atenta contra los derechos fundamentales a la vida digna y el mínimo vital; particularmente cuando las mesadas dejadas de cancelar se constituyen en la única fuente de recursos económicos para sufragar las necesidades básicas, tanto personales como familiares o se haya demostrado la afectación del mínimo vital del pensionado y de su familia, pues con esta omisión, se les está poniendo en una situación de indefensión respecto de la entidad encargada de pagarles la correspondiente mesada.

Consecuente con lo anterior, cuando se están afectando derechos fundamentales como la vida, la dignidad, la integridad física y moral, la tutela como instrumento residual y subsidiario permite ordenar que al pensionado se le paguen oportuna y cumplidamente sus mesadas, para asegurar el derecho a vivir dignamente, pues ser pensionado no es un privilegio, sino un derecho adquirido con el esfuerzo de muchos años de servicios y el aporte mensual de un porcentaje de sus salarios. Es un derecho de todos los trabajadores que han cumplido con los requisitos establecidos legalmente y que por haber agotado su capacidad laboral, merecen una especial protección del Estado.

Esta sección (2) ha considerado como “mínimo vital”, los ingresos esenciales, necesarios e insustituibles que requiere una persona para suplir sus necesidades básicas y poder mantener una subsistencia en condiciones de dignidad y justicia, para ella y su familia el cual no puede equipararse con la expresión “salario mínimo”, contenida en las normas laborales, pues este tan solo es el margen de la proporción mínima que debe pagarse atendiendo las condiciones allí establecidas.

Por lo anterior, no existe razón para negar el pago de las mesadas pensionales adeudadas, toda vez que la pensión es, por regla general, el único ingreso del pensionado para su congrua subsistencia y la de su familia.

Partiendo de los anteriores presupuestos, la Sala decidirá exclusivamente sobre la vulneración de los derechos fundamentales que se invocan en esta acción, sin perjuicio de las decisiones que se tomen en los procesos que hayan surgido y que puedan surgir.

Esta corporación mediante sentencia del 8 de marzo de 2005 declaró la nulidad de los decretos 290 de 1979 “Por el cual se suple la voluntad del fundador y se adoptan disposiciones en relación con la Fundación San Juan de Dios”; 1374 de 1979 “Por el cual se adoptan los estatutos de la Fundación San Juan de Dios”; y 371 de 1998 “Por el cual se suple la voluntad del fundador y se reforman los estatutos de la Fundación San Juan de Dios”, expedidos por el Gobierno Nacional.

La decisión se fundamentó en que el Presidente de la República no tenía potestad para otorgarles el carácter de Fundación al Hospital San Juan de Dios y al Instituto Materno Infantil, porque son bienes de propiedad de la Beneficencia de Cundinamarca y por tanto no podían ser objeto de la regulación contenida en el artículo 650 del Código Civil que permite al Presidente de la República suplir la voluntad de quien constituye fundaciones de beneficencia.

Al dar prosperidad a las súplicas de la acción de nulidad, señaló el Consejo de Estado que no se derivaba el restablecimiento del derecho para los demandantes o para persona diferente. Sobre la procedencia de la acción incoada contra los actos acusados, explicó:

“No cabe duda de que procede ejercitar el contencioso objetivo o popular contra actos particulares en aras de salvaguardar el imperio de la legalidad tal y como sucede en el caso examinado, en el que ni los demandantes ni los intervinientes solicitan restablecimiento alguno ni ello se barrunta de manera implícita o “automática” a partir de la sola decisión anulatoria, la cual habrá de circunscribirse al ámbito de confrontación de la norma o normas violadas y los actos que según los demandantes las conculcan, sin involucrar ninguna referencia a eventuales derechos subjetivos que pudieran afectarse, proceder este último que acata las reglas señaladas por la jurisprudencia y la doctrina como aquellas que gobiernan la acción (que) de aquí se trata.

Así pues, como la controversia planteada se reduce a la sola determinación de si los actos acusados respetan o no el supremo principio de legalidad dentro del ámbito de los cargos formulados, nada obsta para que la acción de simple nulidad ejercitada, atendiendo el interés general que subyace en el asunto, se estime procedente” (resalta la Sala).

Los fallos que decretan la nulidad de los actos administrativos tienen efectos ex tunc, es decir, desde el momento en que se expidió el acto anulado, por lo que las cosas se deben retrotraer al estado en que se encontraban antes de su expedición.

Los derechos adquiridos de los pensionados del San Juan de Dios, reconocidos legalmente en el pasivo prestacional por concepto de cesantías y pensiones causado al 31 de diciembre de 1993 (3) , esto es, con anterioridad al fallo de nulidad de los decretos 290 de 1979, 1374 de 1979 y 371 de 1998, son situaciones jurídicas consolidadas.

Así mismo, la sentencia tampoco afecta aquellas obligaciones correlativas a los derechos consolidados al amparo de las normas anuladas, pues si los derechos adquiridos no se modifican por el fallo, tampoco los deberes de quienes deben cumplir las prestaciones ya consolidadas.

Con la declaratoria de nulidad de los decretos que otorgaron personería jurídica a la Fundación San Juan de Dios las obligaciones con los pensionados se mantienen a cargo de las entidades que venían cubriéndolas y en especial, como lo ha señalado esta Sala:

“Con la expedición de la Ley 715 de 2001, se suprimió el fondo del pasivo prestacional del sector salud y los recursos existentes de dicho fondo fueron trasladados al Ministerio de Hacienda y Crédito Público “de manera que con cargo a dichos recursos se efectúen los pagos correspondientes”. Así mismo, los demás recursos que por ley se encontraban destinados al fondo, fueron entregados al Ministerio de Hacienda para financiar el pago de los pasivos prestacionales de los servidores del sector salud” (art. 63).

Mediante el Decreto 1338 del 26 de junio de 2002, se otorgó un plazo de cinco meses como período de transición para que el Ministerio de Salud entregara y el de Hacienda recibiera la documentación que contiene la información referente a las actuaciones y trámites desarrollados por el fondo del pasivo prestacional.

Los valores destinados a financiar la reserva pensional de activos fueron girados en su totalidad al encargo fiduciario que manejaba la Fundación San Juan de Dios.

El 20 de diciembre de 2004, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público firmó con el fondo del pasivo social de ferrocarriles nacionales un convenio interadministrativo para administrar y pagar a los pensionados de la fundación con los recursos que fueran girados para tal fin por parte del ministerio, este se obliga mensualmente a situar los recursos correspondientes al valor de la nómina de pensionados enviada por el director interventor de la fundación.

Existen además los convenios de concurrencia 191 de 1995 y 799 de 1998 con siete adicionales suscritos por la Nación - Ministerio de Hacienda, el Distrito Capital y la Fundación San Juan de Dios, el último firmado el 6 de mayo de 2005 (4) , entidades que se han obligado para el pago del pasivo pensional de la Fundación San Juan de Dios, en cumplimiento de la Ley 715 de 2001 (arts. 62 y ss.) y el Decreto 1338 de 2002” (5) .

Tanto la Nación como los entes territoriales deben darle prioridad a la salvaguarda de los derechos fundamentales, máxime si se tiene en cuenta que por mandato constitucional (arts. 356 y 357), a través de las participaciones de rentas nacionales y del situado fiscal que transfiere la Nación a los entes territoriales se financian las necesidades y obligaciones del sector salud.

En consecuencia, advierte la Sala que ante la desaparición de la fundación, el responsable de los contratos de concurrencia ya suscritos y en ejecución, es el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, tal como lo consagró el artículo 3º del Decreto 1338 de 2002.

Por todo lo expuesto, esta Sala revocará el fallo impugnado y en su lugar, amparará los derechos fundamentales a la vida, salud, seguridad social, protección a la tercera edad, trabajo, dignidad humana y remuneración mínima vital y móvil de la señora Ana Cecilia Bogotá de Caballero. Se ordenará al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que en el término de cinco (5) días contados a partir de la notificación de esta providencia sitúe los dineros que cubran las mesadas pensionales insolutas de la actora. Vencido el término anterior, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes deberá pagar las mesadas pensionales adeudadas a la señora Ana Cecilia Bogotá de Caballero. Se conminará al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que en lo sucesivo no incurra en la conducta que dio origen a la interposición de esta acción y garantice el pago de las mesadas pensionales que en el futuro tengan derecho, la accionante y las demás personas que se encuentren en la misma situación.

En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la providencia impugnada. En su lugar se dispone:

2. AMPÁRANSE los derechos fundamentales a la vida, salud, seguridad social, protección a la tercera edad, trabajo, dignidad humana y remuneración mínima vital y móvil de la señora Ana Cecilia Bogotá de Caballero. En consecuencia:

3. ORDÉNASE al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que en el término de cinco (5) días contados a partir de la notificación de esta providencia sitúe los dineros que cubran las mesadas pensionales insolutas de la actora. Vencido el término anterior, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes, a través del fondo del pasivo social de ferrocarriles nacionales de Colombia deberá pagar las mesadas pensionales adeudadas a la señora Ana Cecilia Bogotá de Caballero.

4. CONMÍNASE al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que en lo sucesivo no incurra en la conducta que dio origen a la interposición de esta acción y garantice el pago de las mesadas pensionales que en el futuro tengan derecho, la accionante y las demás personas que se encuentren en la misma situación.

5. ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.

Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

Magistrados: Juan Ángel Palacio Hincapié, Presidente de la Sección—Ligia López Díaz—María Inés Ortiz Barbosa—Héctor J. Romero Díaz.

Mercedes Tovar de Herrán, Secretaria General.

(1) Ver sentencias T-183 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-303 de 2004, M.P. Jaime Araújo Rentería; T-234 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-139 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T-958 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil; T-027 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño y T-524 de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, entre otras.

(2) AC-11454, AC-11455, AC-11481, AC-11596, AC-11599, AC-11646, AC-11660, AC-11665, AC-12397, AC-12415, AC-12436, AC-12438, AC-1901 (Nº interno 1.606).

(3) Ley 60 de 1993, artículo 33.

(4) Cfr. Sentencia AC-00618 del 14 de julio de 2005, M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié.

(5) Auto AC-00265 del 25 de agosto de 2005, M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié.

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