Sentencia 25688 de febrero 17 de 2005 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Ref.: Expediente 25688

Rad. 52001233100020030069501

Consejero Ponente:

Dr. Ramiro Saavedra Becerra

Actor: Luis Alberto Obando Enríquez

Demandado: Corporación Autónoma Regional de Nariño “Corponariño”.

Naturaleza: Suspensión provisional.

Bogotá, D.C., diecisiete de febrero de dos mil cinco.

EXTRACTOS: «Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño el 18 de julio de 2003, en cuanto negó la suspensión provisional de los actos acusados.

(...).

Consideraciones de la Sala

La Sala revocará la decisión del tribunal por las razones que a continuación se exponen:

Desarrollo de los hechos

Por acuerdo 10 del 10 de julio de 1998, el consejo directivo de la Corporación Autónoma Regional de Nariño “Corponariño” autorizó la comisión de estudios al ingeniero agrónomo Luis Alberto Obando Enríquez, para que desarrollara el programa de maestría en gestión ambiental para el desarrollo sostenible, ofrecido por la Universidad Javeriana de Bogotá D.C., durante el período comprendido entre el 28 de julio de 1998 y el 28 de julio de 2000. La entidad para reconocer dicho beneficio fundamentó su decisión en el Decreto 1768 de agosto de 1994, artículo 19, inciso 6º y el artículo 85, numeral 2º del Decreto Reglamentario 1950 de 1973.

En desarrollo del convenio 9 del 8 de julio de 1998, se suscribió el acuerdo entre el director de Corponariño y el comisionado para adelantar los estudios de magister, cuyo objeto fue procurar la realización de los mismos en el centro de estudios de la Universidad Javeriana de Bogotá y su contraprestación de servicios una vez finalizados los estudios correspondientes, los que debían cumplirse entre el período comprendido del 28 de julio de 1998 y 28 de julio del 2000. En el convenio de comisión de estudios la entidad reintegraría al comisionado al cargo de profesional especializado y durante el término que durara la comisión se mantendría su situación legal y reglamentaria de vinculación. Así mismo el comisionado devengaría los salarios y prestaciones sociales durante el tiempo que durara la comisión y una vez reintegrado prestaría sus servicios en el cargo que ocupaba u otro de igual o superior categoría por un término equivalente al doble de duración de la comisión.

En la cláusula sexta del convenio se acordó que Corponariño declararía la caducidad administrativa en los siguientes casos a) Cuando el rendimiento del funcionario en el proyecto de estudios fuera insatisfactorio y b) Cuando se demostrara un alto índice de inasistencia. Igualmente se dispuso: “En firme la declaratoria de caducidad que conlleva implícitamente la terminación del convenio, se procedería hacer efectiva la garantía de que trata la cláusula octava del mismo. Igualmente en la cláusula octava se acordó: “El comisionado deberá constituir en favor de Corponariño una garantía expedida por una compañía de seguros legalmente establecida en el país, por un monto equivalente al 50% del valor total de este convenio, con una vigencia de dos años y medio contados a partir de la expedición de la misma. La garantía se hará exigible cuando medien las causales establecidas en la cláusula sexta de este convenio o cuando el comisionado se retire de Corponariño antes de contraprestar sus servicios” (fls. 39 y 40).

El 29 de marzo de 2000 las partes convinieron adicionar el plazo de la comisión en seis meses más contados a partir del 28 de julio de 2000.

El 31 de julio del 2001, Luis Alberto Obando Enríquez, solicitó a la corporación aceptar la terminación anticipada del convenio y la desvinculación del servicio. Para la prosperidad de dicha petición sostuvo que fue designado como profesor de tiempo completo de la Universidad de Nariño en el departamento de recursos naturales y sistemas agroforestales de dicha institución. Solicitud que reiteró en ejercicio del derecho de petición el 8 de agosto de 2001 y el 15 de agosto siguientes presentó renuncia irrevocable al cargo de profesional especializado de la oficina de planeación de Corponariño (fls. 51 a 65).

El 21 de agosto del 2001 el director de Corponariño negó la petición y la renuncia al cargo, por considerar que no era posible modificar el convenio existente y por lo tanto debía prestar sus servicios por el doble del tiempo que duró la comisión (fl. 66).

A continuación el 4 de septiembre del 2001, el interesado presentó acción de tutela para que se aceptara la renuncia al cargo. En sentencia de 21 de septiembre del 2001 el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto concedió la tutela y negó que se aceptara la renuncia al cargo. Para dar cumplimiento a la decisión la entidad aceptó la renuncia al cargo, pero impugnó la decisión y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto-Sala Laboral en providencia de 13 de noviembre del 2001 revocó la sentencia y negó la acción de tutela.

El director de Corponariño por Resolución 625 del 12 de diciembre del 2001, declaró que la Resolución 463 había perdido su fuerza ejecutoria, ordenó acatar el fallo proferido por el tribunal y dispuso el reintegro del señor Luis Alberto Obando Enríquez al cargo que venía desempeñando.

El 21 de septiembre del 2001, manifestó su intención de pagar el valor de la póliza de cumplimiento otorgada para garantizar las obligaciones de dicho convenio.

A continuación, mediante Resolución 199 del 27 de mayo del 2002, la dirección de Corponariño, declaró la vacancia por abandono del cargo, cuya decisión fue confirmada por Resolución 295 del 2 de agosto de 2002.

Mediante Resolución 11 del 14 de enero de 2003 el director general de la Corporación Autónoma Regional de Nariño Corponariño, con fundamento en los artículo 28 y 29 de la Ley 99 de 1993 y el “artículo 18, numeral 1º de la Ley 80 de 1993”, declaró la caducidad del convenio de 1998 y del adicional del 29 de marzo del 2000, suscrito entre dicha corporación y el señor Luis Alberto Obando Enríquez. Igualmente ordenó reintegrar a la entidad la suma de $ 96.976.604 (fls. 17 a 21).

“ART. 1º—Declarar la caducidad del Convenio 9 de 1998 y adicional del 29 de marzo de 2000, suscrito entre la Corporación Autónoma Regional de Nariño “Corponariño” y el señor Luis Alberto Obando Enríquez.

ART. 2º—Ordenar al señor Luis Alberto Obando Enríquez, reintegrar a la tesorería general de Corponariño, la suma de noventa y seis millones novecientos setenta y seis mil seiscientos cuatro pesos ($ 96.976.604)

ART. 3º—Dar traslado de la presente resolución a la tesorería general de la Corporación Autónoma Regional “Corponariño”, para los cobros a que haya lugar.

Mediante Resolución 146 del 28 de abril del 2003 confirmó la decisión que declaró la caducidad del convenio (fls. 30 a 35).

Naturaleza del convenio y medida cautelar

En primer lugar cabe destacar que el señor Luis Alberto Obando Enríquez en ejercicio de la acción contractual, solicitó declarar la nulidad de las resoluciones 11 de enero 14 y 146 de abril 28 de 2003, mediante las cuales la dirección general de “Corponariño”, declaró la caducidad del convenio de comisión de estudios 9 del 30 de julio de 1998 y su adicional del 29 de marzo de 2000.

Ahora, el demandante hizo uso de la acción contractual, por cuanto el convenio de estudios 9 de 30 de julio de 1998 fue “sometido” a algunas reglas de la Ley 80 de 1993.

La parte actora en relación con el régimen jurídico de este tipo de convenios celebrados con ocasión de las comisiones de estudios, señaló que nunca estuvieron regulados por el Decreto 222 de 1983 ni por la actual Ley 80 de 1993. Además, no pueden ser considerados contratos de prestación de servicios, ni constituyen contratos estatales, por lo tanto, están regulados exclusivamente por las normas expedidas con el Decreto 1950 de 1973, cuyo artículo 87 prevé la obligación de otorgar una caución por el 50% del monto total de los sueldos devengados durante el lapso de la comisión, más los gastos adicionales que ella ocasionara con el fin de respaldar el cumplimiento de las obligaciones estipuladas.

El artículo 32 de la Ley 80 de 1993, expresa que son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere dicho estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad. Sin embargo, cabe precisar que uno de los sujetos intervinientes dentro del contrato estatal siempre lo será la administración pública, pero, sus actos jurídicos serán generadores de obligaciones siempre que exista consentimiento o un acuerdo de voluntades con el contratista, elemento que en todo caso representa el querer de las partes y el alcance de las obligaciones sin perder de vista el cumplimiento de los fines estatales.

No obstante los elementos destacados del contrato estatal, se observa que las comisiones de estudio no gozan ni de la naturaleza ni de las características de los contratos estatales, puesto que, su título jurídico proviene esencialmente de una relación laboral con ocasión de una vinculación legal y reglamentaria, cuyo propósito es lograr la capacitación de los empleados o funcionarios que alcancen niveles de excelencia, quienes se hacen acreedores a esta situación siempre que reúnan las condiciones exigidas por la norma reglamentaria.

Esta situación laboral tampoco puede asimilarse a los contratos de prestación de servicios, como lo pretendió la entidad demandada, por cuanto, estos últimos se celebran con las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, los cuales solo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta, en cambio, en el caso de las comisiones de estudio, estas constituyen un beneficio al que se hacen acreedores los servidores públicos de planta de la respectiva entidad, beneficio que es de naturaleza fundamentalmente laboral, cuyo objeto es brindar capacitación a quienes estén cobijados por una situación laboral.

Ahora, para el estatuto de contratación le son extrañas las normas que regulan indistintamente cualquiera de las situaciones laborales, las que están gobernadas por principios constitucionales diferentes, cuya estructura legal y reglamentaria responde al ejercicio de la función pública aplicable a los servidores públicos o privados.

En ese sentido, con la expedición del Decreto 1950 de 1973, el Presidente de la República reglamentó los decretos-leyes 2400 y 3070 de 1968 y se expidieron otras normas sobre administración de personal civil. En esa oportunidad el ejecutivo reglamentó la situación laboral relacionada con las comisiones de estudio.

En efecto, el artículo 82 previó que la comisión para adelantar estudios sólo podía conferirse a los empleados que satisficieran las siguientes condiciones:

1. Que estén prestando servicios con antigüedad no menor de un (1) año, y

2. Que durante el año a que se refiere el numeral anterior, hayan obtenido calificación satisfactoria de servicios y no hubieren sido sancionados disciplinariamente con suspensión en el cargo.

Por su parte, el artículo 86 dispuso:

“Todo empleado a quien se confiera comisión de estudios en el exterior o en el interior del país que implique separación total o de medio tiempo en el ejercicio de sus funciones, por seis (6) o más meses calendario, suscribirá con el jefe del organismo respectivo un convenio, en virtud del cual se obligue a prestar sus servicios a la entidad en el cargo de que es titular, o en otro de igual o de superior categoría, por un tiempo correspondiente al doble del que dure la comisión, término este que en ningún caso podrá ser inferior a un (1) año.

Cuando la comisión de estudios se realice en el exterior por un término menor de seis (6) meses, el empleado estará obligado a prestar sus servicios a la entidad por un lapso no inferior a seis (6) meses.

Para garantizar el cumplimiento del convenio el artículo 87 señaló:

“Para respaldar el cumplimiento de las obligaciones adquiridas conforme al artículo anterior, el funcionario comisionado otorgará, a favor de la Nación, una caución en la cuantía que para cada caso se fije en el contrato, pero que en ninguno será inferior al cincuenta por ciento (50%) del monto total de los sueldos devengados durante el lapso de la comisión, más los gastos adicionales que ella ocasione.

La caución se hará efectiva en todo caso de incumplimiento del contrato, por causas imputables al funcionario, mediante resolución del respectivo organismo.

De modo que en este caso nos encontramos frente a regímenes jurídicos distintos, gobernados por principios diferentes, los cuales se someten de manera independiente a sus propias reglas de juego. En ese sentido los convenios celebrados con ocasión de las comisiones de estudio que para el efecto otorguen las entidades públicas no constituyen contratos estatales mediante los cuales se busca que el particular contratista colabore con los fines de la administración y con la continua y eficiente prestación de los servicios públicos.

En ese sentido resultan extrañas a los convenios celebrados entre la entidad y el servidor público, las cláusulas que contengan previsiones contenidas en la Ley 80 de 1993 aplicable únicamente a algunos contratos estatales. De modo que las cláusulas excepcionales previstas a favor de la administración, mediante las cuales no solo podía calificar la obligación incumplida y sancionar con la declaratoria de caducidad contractual al comisionado no corresponden a la naturaleza de la relación laboral.

Ahora, sin perjuicio de la consideración anterior, se observa que si bien en la cláusula sexta del convenio se acordó que Corponariño declararía la caducidad administrativa en los siguientes casos a) Cuando el rendimiento del funcionario en el proyecto de estudios fuera insatisfactorio y b) Cuando se demostrara un alto índice de inasistencia, lo cierto es que el demandante no incurrió siquiera en ninguna de estas dos circunstancias. Esto quiere decir que aún en el convenio celebrado tampoco se acordó que la entidad podía declarar la caducidad del contrato cuando el comisionado renunciara al cargo sin haber prestado los servicios por el término faltante del convenio.

En ese sentido, la dirección de Corponariño carecía de la competencia material para declarar la caducidad del contrato, y si bien le restaba expedir resoluciones de tipo laboral, mediante las cuales ordenara hacer efectiva la póliza de garantía, esto obedecía a las competencias señaladas por el decreto Reglamentario 1950 de 1973, en su artículo 87, norma que dispuso que la caución se haría efectiva en caso de incumplimiento del contrato, mediante resolución motivada del respectivo organismo. Resolución que no es posible confundir con la declaratoria de caducidad del contrato, puesto que constituyen decisiones que obedecen a causas diferentes y los efectos que producen en el mundo jurídico son de distinta índole.

Por sustracción de materia, la Sala no se ocupara de la falta de competencia temporal también alegada por el demandante, puesto que, si la entidad carecía de competencia en razón de la materia en nada modifica la falta de competencia temporal discutida por el actor (sic) corre La misma suerte.

En este orden de ideas, no hay duda de que la decisión de la administración contenida en las resoluciones 11 de enero 14 y 146 de abril 28 de 2003, mediante las cuales la dirección general de “Corponariño”, declaró la caducidad del convenio de comisión de estudios 9 del 30 de julio de 1998 y su adicional del 29 de marzo de 2000, desconocieron ostensiblemente las normas previstas en el Decreto Reglamentario 1950 de 1973, en especial el artículo 87, por el cual el funcionario comisionado otorgaría a favor de la entidad una caución que garantizara el cumplimiento del contrato y que se haría efectiva en caso de incumplimiento mediante resolución del respectivo organismo, la cual no equivale siquiera a la declaratoria de caducidad de que habla el artículo 18 de la Ley 80 de 1993.

El perjuicio

Para la procedencia de la medida cautelar resulta indispensable que exista contradicción manifiesta, entre el acto demandado y las disposiciones invocadas como infringidas y si la acción es distinta a la de nulidad, además deberá demostrarse sumariamente el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor. En el caso que ocupa la atención de la Sala cabe la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados, mediante la cual se declaró la caducidad administrativa del convenio suscrito con ocasión de la comisión de estudios, pues, se reúnen las dos condiciones exigidas por la norma para su procedencia.

Para el demandante, la prueba documental aportada a la actuación cumple con la exigencia señalada en la ley, en la medida que se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable, porque la sola ejecución de los actos administrativos acusados le ocasionarían perjuicios de carácter económico en la suma de $ 96.976.604, en vista de que el acto de declaratoria de caducidad del convenio 9/98, ordenó el reintegro de dicho monto a favor de la corporación, cuando la garantía fue constituida por el monto de $ 28.658.488.

Revisado el contenido del convenio 9 de 1998, se observa que de conformidad con la cláusula séptima del convenir, este ascendió a la suma total de $ 28.658.488 y a su vez el comisionado debía constituir una garantía por el 50 % del total del convenio.

Sin mayores elucubraciones el acto que declaró la caducidad del convenio y su confirmatorio, ordenaron el reintegro por la suma de $ 96.976.604.

Para la Sala, la decisión que antecede terminó por hacer una calificación y determinación anticipada de los perjuicios.

En efecto, del acto de caducidad se destaca:

“Que según informe de interventoría de fecha 18 de noviembre de 2002, suscrito por la titular de la subdirección administrativa y financiera de la entidad a quien se le encomendó la vigilancia del mencionado convenio, se ha incumplido un porcentaje equivalente al 91%, lo cual arroja a favor de Corponariño un saldo de noventa y seis millones novecientos setenta y seis mil seiscientos cuatro pesos ($ 96.976.604)”.

Y en el acto que resolvió el recurso de reposición se dijo:

“Así mismo a renglón seguido el recurrente mira con extrañesa que Corponariño haya liquidado en la suma de $ 96.976.604, de pesos, la suma a pagar por parte del comisionado; que corresponde a la suma que efectivamente Corponariño giró durante el tiempo que duró la comisión ($ 28.658.488, de pesos); más los perjuicios económicos que el incumplimiento a la obligación de contra prestar el servicio la representa a la entidad, hasta el 28 de enero del 2006”.

La prueba documental acompañada, muestra que las decisiones de la administración constituyen actos de contenido particular y concreto, que impusieron una carga económica para el demandante, lo que de suyo permite concluir la existencia de un perjuicio patrimonial que podría hacerse efectivo por la vía ejecutiva.

La Sala no abordará lo relacionado con las demás situaciones de carácter laboral a que hizo alusión el demandante, porque su pronunciamiento corresponde al juez laboral; además, dichas circunstancias no fueron motivo ni causa de la acción contractual.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,

RESUELVE:

REVÓCASE el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño el 18 de julio del 2003, y en su lugar se dispone:

DECRETASE la suspensión provisional de la Resolución 11 de enero 14 de 2003, mediante la cual la dirección general de “Corponariño”, dispuso “ART. 1º—Declarar la caducidad del convenio 9 de 1998 y adicional del 29 de marzo de 2000, suscrito entre la Corporación Autónoma Regional de Nariño “Corponariño” y el señor Luis Alberto Obando Enríquez y de la Resolución 146 de abril 28 del mismo año que confirmó esta decisión.

MANTÉNGASE la decisión del tribunal en lo demás.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase.

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