Sentencia 25860 de febrero 17 de 2005 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Expediente 25860 de 2005

Rad. 730012331000200300489 01

Consejero Ponente:

Dr. Ramiro Saavedra Becerra

Actor: Sociedad American Pipe and Construction International.

Demandado: Municipio de El Espinal.

Naturaleza: Apelación auto ejecutivo.

Bogotá, D.C., diecisiete de febrero de dos mil cinco.

EXTRACTOS: «Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la Sociedad American Pipe and Construction International, en contra del auto proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima el 1º de septiembre de 2003, mediante el cual negó el mandamiento de pago pedido en la demanda.

(...).

Consideraciones de la Sala

La Sala confirmará la decisión del tribunal, por las razones que a continuación se exponen:

I. Competencia

En primer lugar, se observa que el Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, toda vez que el recurso de apelación fue interpuesto en contra el auto que negó el mandamiento de pago, providencia que a la luz de lo estipulado en el artículo 505 del Código de Procedimiento Civil es apelable.

II. Inexistencia de título ejecutivo

Como ya se dijo, la apelante sostiene que sí se aportó un título ejecutivo en contra de la entidad demandada, contenido en los documentos allegados al proceso por el municipio de El Espinal.

La Sala considera que no le asiste razón al impugnante por cuanto el título ejecutivo por él aducido adolece de defectos tanto de forma como de fondo, como pasa a explicar:

El artículo 488 del Código de Procedimiento Civil, se refiere a los requisitos que debe reunir el título ejecutivo, estableciendo que, de un lado, debe estar contenido en documentos provenientes del deudor o de su causante y que constituyan plena prueba contra él, y de otro, que los mismos contengan una obligación clara, expresa y exigible; la norma, estipula:

“Títulos ejecutivos. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por el juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley, o de las providencias que en procesos contencioso-administrativos o de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia.

La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 294”.

A su vez, el numeral 4º del artículo 68 del Código Contencioso Administrativo, establece que constituyen título ejecutivo siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y actualmente exigible, “Los contratos, las pólizas de seguro y las demás garantías que otorguen los contratistas a favor de entidades públicas, que integrarán título ejecutivo con el acto administrativo de liquidación final del contrato, o con la resolución ejecutoriada que decrete la caducidad, o la terminación según el caso”.

Lo anterior significa que cuando se trata de cobrar obligaciones provenientes de contratos estatales, se configuran títulos ejecutivos complejos, puesto que la obligación clara, expresa y exigible no se desprende de un solo documento, sino de varios, teniendo en cuenta que, como lo ha precisado la Sala, la obligación es expresa cuando aparece manifiesta de la redacción misma del título; es clara cuando además de expresa aparece determinada en el título, es fácilmente inteligible y se entiende en un solo sentido; y es exigible cuando puede demandarse el cumplimiento de la misma por no estar pendiente de un plazo o condición (1) .

En el presente caso, el demandante aportó con su demanda:

1. Certificado de existencia y representación de la Sociedad American Pipe and Construction International (fl. 4).

2. Copia simple del contrato 049 de 1993 como constitutivo del título ejecutivo (fl. 6).

3. Copia simple de un certificado de disponibilidad presupuestal expedido el 4 de agosto de 1993 por el jefe de contabilidad y presupuesto de la secretaría de hacienda del municipio, para el pago de la cuenta a nombre de Luis Carlos Forero Muñoz por concepto de la adquisición de tubería p/construcción colector sur del contrato 049 de julio de 1993, por valor de $ 18.421.315 (fl. 10).

4. Copia simple de oficio dirigido por el representante legal de la Sociedad American Pipe and Construction International al municipio de El Espinal el 15 de julio de 1998, en el que relaciona antiguas comunicaciones contentivas de reclamos a la entidad estatal para obtener el pago del saldo del contrato 049 de 1993 y los reajustes del 3% mensual pactados (fl. 11).

5. Copia simple de Resolución 461 del 5 de agosto de 1998 del alcalde de El Espinal, por la cual se resolvió un derecho de petición y se decidió abstenerse de cancelar suma alguna a favor de Luis Carlos Forero Muñoz y/o American Pipe and Construction International por concepto del contrato 049 de julio 30 de 1993 suscrito con el municipio de El Espinal, por considerar que la acción contractual en este caso se hallaba caducada y por consiguiente, no se podía conciliar ni cancelar suma alguna por el concepto reclamado (fl. 13); en los considerandos de este acto, se dijo:

“El valor de lo reclamado asciende a $ 20.374.490.18 discriminados así: a) $ 11.052.789 (saldo por cancelar) d)(sic) Reajuste según cláusula 4 del contrato: $ 9.321.701.

De conformidad con lo afirmado por el peticionario, la entrega de los elementos contratados se efectuó el 27 de diciembre de 1993” (negrillas fuera de texto).

A solicitud del tribunal, el municipio de El Espinal hizo llegar al expediente una serie de documentos: contrato 049; póliza de seguro de cumplimiento 0148920 de Seguros Confianza y constancia de pago de la prima; recibo de pago de la publicación del contrato en la imprenta departamental; 9 reportes de entrega de tubos por parte de American Pipe and Construction International; un acta de entrega final de tubería del 27 de diciembre de 1993, suscrita por el representante legal del contratista mas no por el municipio contratante; cuentas de cobro presentadas por este, por un saldo de $ 11.052.789; pero todos estos documentos, fueron presentados en copia simple.

Con su recurso de apelación, el recurrente adjuntó la Resolución 533 del 17 de septiembre de 1998 mediante la cual el alcalde del municipio de El Espinal confirmó la Resolución 461 del 5 de agosto de 1998, en el sentido de que la administración se abstenía de cancelar suma alguna a favor de Luis Carlos Forero Muñoz y/o American Pipe and Construction International por concepto del contrato 049 del 30 de julio de 1993, reiterando que “En el presente caso el motivo que alega el peticionario es la entrega a satisfacción de los bienes objeto del contrato, la cual expresa que se hizo en 1993, por lo que a la fecha ha operado el fenómeno de la caducidad frente a tales obligaciones” (negrillas fuera de texto) (fl. 302); es decir que ni en esta ni en la primera resolución, se está reconociendo la existencia de obligación alguna a cargo de la entidad contratante, toda vez que se limitan a exponer las reclamaciones del contratista, para calcular a partir de ellas el tiempo transcurrido entre el supuesto incumplimiento de la administración y la presentación de la reclamación, deduciendo a partir de tales datos, la existencia de la caducidad de la acción contractual, que, a su juicio, cierra toda posibilidad de discusión sobre la pretendida obligación a su cargo.

2.1. Copias de documentos públicos y privados.

Toda vez que los documentos aportados —salvo el certificado de existencia y representación de la sociedad demandante y la Resolución 533 de 1998— fueron allegados en copias simples, resulta necesario analizar lo dispuesto en la ley al respecto; así, se observa que el Código de Procedimiento Civil, aplicable en el presente caso por expresa remisión del artículo 168 del Código Contencioso Administrativo, estipula en el artículo 253 que los documentos se aportarán al proceso originales o en copia; y según el artículo 254, estas tendrán el mismo valor probatorio del original, en los siguientes casos:

1. Cuando hayan sido autorizadas por notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial, previa orden del juez, donde se encuentre el original o una copia autenticada.

2. Cuando sean autenticadas por notario, previo cotejo con el original o la copia autenticada que se le presente.

3. Cuando sean compulsadas del original o de copia autenticada en el curso de inspección judicial, salvo que la ley disponga otra cosa.

Por su parte, el artículo 252 del mismo código establece que un documento, aportado en original o en copia, es auténtico.

“Cuando existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado, manuscrito o firmado. El documento público se presume auténtico, mientras no se compruebe lo contrario mediante tacha de falsedad.

El documento privado es auténtico en los siguientes casos:

1. Si ha sido reconocido ante el juez o notario, o si judicialmente se ordenó tenerlo por reconocido.

2. Si fue inscrito en un registro público a petición de quien lo firmó.

3. Si habiéndose aportado a un proceso y afirmado estar suscrito, o haber sido manuscrito por la parte contra quien se opone, esta no lo tachó de falso oportunamente, o los sucesores del causante a quien se atribuye dejaren de hacer la manifestación contemplada en el inciso segundo del artículo 289.

Esta norma se aplicará también a las reproducciones mecánicas de la voz o de la imagen de la parte contra quien se aducen, afirmándose que corresponde a ella.

4. Si fuere reconocido implícitamente de conformidad con el artículo 276.

5. Si se declaró auténtico en providencia judicial dictada en proceso anterior, con audiencia de la parte contra quien se opone en el nuevo proceso, o en la diligencia de reconocimiento de que trata el artículo 274.

Se presumen auténticos los libros de comercio debidamente registrados y llevados en legal forma, el contenido y las firmas de pólizas de seguros y recibos de pago de sus primas, certificados, recibos, bonos y títulos de inversión en establecimientos de crédito y contratos de prenda con estos, cartas de crédito, contratos de cuentas corrientes bancarias, extractos del movimiento de estas y de cuentas con aquellos establecimientos, recibos de consignación y comprobantes de créditos, de débitos y de entrega de chequeras, emitidos por los mismos establecimientos, y los títulos de acciones en sociedades comerciales y bonos emitidos por estas, títulos valores, certificados y títulos de almacenes generales de depósito, y demás documentos privados a los cuales la ley le otorgue tal presunción”.

La Corte Constitucional, en Sentencia C-023 del 11 de febrero de 1998, se pronunció sobre este tema al declarar exequibles los numerales 2º del artículo 254 y 3º del artículo 268 (2) del Código de Procedimiento Civil, señalando que para que la copia tenga el mismo valor del original, debe cumplir con alguna de las formas previstas en el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil para ello; al respecto, manifestó:

“El numeral 2º del artículo 254 establece que las copias tendrán el mismo valor probatorio del original ‘cuando sean autenticadas por notario, previo cotejo con el original o la copia autenticada que se le presente’. La razón de ser de esta exigencia es elemental, ya se trate de transcripción del documento o de reproducción mecánica del original (fotocopia): resultaría imposible saber con certeza que la una o la otra corresponde al original, de no existir la autenticación. Esa nota de autenticación debe ser original en cada copia. Así lo definió expresamente el Consejo de Estado, en sentencia de abril 4 de 1980:

“Es claro que la ley le da a las copias un valor probatorio similar al del documento original, pero, como es obvio, la diligencia que da fe de que la copia que se sella corresponde al documento original o a una copia debidamente autenticada, debe ser cumplida directamente por el funcionario autenticante, sin que pueda suplirse con la adjunción de una simple copia con la atestación original referida. En otros términos, toda copia debe tener un sello de autenticación propia para poder ser valorada como el documento original” (C.E., Sent., abr. 4/80, M.P. Carlos Betancourt Jaramillo).

(...).

En este caso, la autenticación de la copia para reconocerle “el mismo valor probatorio del original” es un precepto que rige para todas las partes en el proceso, y que no tiene otra finalidad que rodear de garantías de certeza la demostración de los hechos, fundamento del reconocimiento de los derechos.

Sostener que el exigir una copia autenticada en el caso del numeral 2º del artículo 254 es presumir la mala fe de quien pretende hacerla valer como prueba, sería tanto como afirmar que también desconoce la presunción de buena fe la exigencia de solemnidades ad substantiam actus en algunos contratos (como en la compraventa de inmuebles), porque con el argumento de la buena fe deberían eliminarse las escrituras públicas, el registro de la propiedad inmobiliaria, el registro del estado civil, etc. Nada más absurdo y más contrario a las relaciones jurídicas y, en especial, a la seguridad, a la certeza, que debe haber en ellas (...).

Finalmente, es claro que ninguna de las dos normas acusadas quebranta el artículo 228 de la Constitución. Una cosa es la primacía del derecho sustancial, como ya se explicó, y otra, la prueba en el proceso de los hechos y actos jurídicos que causan el nacimiento, la modificación o la extinción de los derechos subjetivos, vale decir, de los derechos reconocidos por la ley sustancial. Pretender que el artículo 228 de la Constitución torna inexequibles las normas relativas a la prueba, o la exigencia misma de esta, es desconocer la finalidad de las pruebas y del proceso en sí.

(...).

Quinta. Comentario sobre una afirmación. Tanto el demandante como el Procurador General de la Nación, afirman que las dos normas demandadas se encuentran suspendidas por el artículo 25 del Decreto 2651 de 1991, cuya vigencia ha sido prorrogada hasta el 10 de julio de 1998. La Corte no comparte este criterio, por las siguientes razones.

El artículo 25 citado se refiere a los “documentos” y hay que entender que se trata de documentos originales. En cambio, las normas acusadas versan sobre las copias, como ya se ha explicado. Sería absurdo, por ejemplo, que alguien pretendiera que se dictara mandamiento de pago con la copia simple, es decir, sin autenticar, de una sentencia, o con la fotocopia de una escritura pública, también carente de autenticidad.

Un principio elemental que siempre ha regido en los ordenamientos procesales es el de que las copias, para que tengan valor probatorio, tienen que ser auténticas. Ese es el principio consagrado en las normas del Código de Procedimiento Civil que regulan lo relativo a la aportación de copias de documentos.

De otra parte, la certeza de los hechos que se trata de demostrar con prueba documental, y en particular, con copias de documentos, está en relación directa con la autenticidad de tales copias. Tal certeza es el fundamento de la eficacia de la administración de justicia, y en últimas, constituye una garantía de la realización de los derechos reconocidos en la ley sustancial.

Entratándose de documentos originales puede el artículo 25 ser explicable, porque su adulteración es más difícil, o puede dejar rastros fácilmente. No así en lo que tiene que ver con las copias, cuyo mérito probatorio está ligado a la autenticación.

Si el artículo 25 hubiera querido referirse a las copias así lo habría expresado, porque en el derecho probatorio es elemental la diferencia entre documentos originales y copias. Pero, no lo hizo, como se comprueba con su lectura:

“ART. 25.—Los documentos presentados por las partes para ser incorporados a un expediente judicial, tuvieren o no como destino servir de prueba se reputarán auténticos sin necesidad de presentación personal ni autenticación, salvo los poderes otorgados a los representantes judiciales. Todo ello sin perjuicio de lo dispuesto en relación con documentos emanados de terceros”.

Por lo anterior, la Corte Constitucional, sostiene que estas normas, las demandadas, en ningún momento han estado suspendidas por el artículo 25 transcrito (...)” (negrillas fuera de texto).

De acuerdo con lo expuesto, es claro entonces que las copias simples de documentos públicos y privados que fueron aportadas al proceso, resultan insuficientes para configurar el título ejecutivo; y si bien el artículo 12 de la Ley 446 establece que se presumirán auténticos los documentos que reúnan los requisitos del artículo 488 del Código de Procedimiento Civil, cuando de ellos se pretenda derivar un título ejecutivo, ello es así pero solo en la medida en que los mismos sean aportados en original o copia autenticada, caso en el cual, conforme a dicha norma, se entenderá que los mismos fueron producidos o suscritos por quien ellos dicen, sin necesidad de que esta persona autentique o reconozca su firma.

2.2. Requisitos de fondo del título ejecutivo.

Como ya se dijo, para la conformación del título ejecutivo los documentos que lo constituyen deben contener una obligación clara, expresa y exigible, es decir que debe ser nítida, concreta, inteligible de su sola lectura, sin necesidad de recurrir a interpretaciones y además, que ya se esté debiendo por el demandado, por cuanto no pende de plazo o condición o estos ya se han dado.

En el presente caso, aun en el evento de que se les otorgara valor probatorio a los documentos aportados, se observa que de acuerdo con lo estipulado en la cláusula tercera del contrato que se aduce como título ejecutivo, el pago de la suma acordada se haría mediante la entrega de un anticipo del 40% y el valor restante, se pagaría “... una vez se halla(sic) recibido la totalidad de la tubería, previa presentación del acta de entrega, dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha de presentación de la respectiva cuenta de cobro debidamente diligenciada”; así mismo, la cláusula sexta estableció que el municipio consideraría definitivamente recibidos los tubos materia del contrato cuando se hubiera cumplido la entrega total en el sitio indicado por la secretaría de obras públicas “... y se haga referencia expresa de su recibo a satisfacción por parte de la misma y de la contraloría municipal, dentro del plazo establecido en el contrato”, estipulando la cláusula decimosegunda que el contrato se entendería liquidado con el acta final de recibo, que debería ser suscrita por el contratista, la secretaría de obras públicas y la contraloría municipal (fls. 6 a 9).

Quiere decir lo anterior, que el contratista debía cumplir con una serie de requisitos tendientes a acreditar la ejecución de las prestaciones a su cargo, con miras a obtener el pago del saldo del valor del contrato que se encontraba pendiente; sin embargo, dentro de los documentos aportados, no consta el original o la copia autenticada —ni siquiera copia simple— del acta de recibo final del contrato debidamente suscrita por las partes, que acredite que el demandante efectivamente cumplió con sus obligaciones, haciendo surgir a su vez, la obligación de pago a cargo de la entidad contratante.

Respecto al cumplimiento del demandante de sus obligaciones frente a la contratante, como lo ha dicho la Sala (3) :

“Cualquiera que sea la fuente del título ejecutivo, el documento correspondiente debe contener una obligación clara, expresa y exigible, de tal manera que no exista equívoco en cuanto a la prestación debida; su alcance emerge de la misma lectura del título, así debe estar especificado y se hace exigible por no estar sometida a plazo o condición.

En el presente caso, al estar sometido el pago al cumplimiento de unas condiciones por parte del ejecutante, además de la presentación de la certificación que debía expedir el ISS, sobre la tenencia del inmueble, hacen que el título presentado por la parte demandante no resulte exigible, porque se desconoce la forma en que cada una de las partes del contrato observaron las obligaciones derivadas del mismo”.

Las anteriores consideraciones, llevan a concluir que en realidad, en el presente caso, no existe certeza sobre la existencia de la obligación a cargo del municipio de El Espinal cuyo pago reclama la sociedad demandante, es decir que no se configuró el título ejecutivo necesario para proferir el mandamiento de pago deprecado, por lo que resulta procedente confirmar la providencia impugnada.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,

RESUELVE:

CONFÍRMASE el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima el primero (1º) de septiembre de 2003, mediante el cual negó el mandamiento de pago pedido en la demanda.

Cópiese, notifíquese y devuélvase».

(1) Auto proferido el 18 de octubre de 1999, expediente 16868; actor: Unión Temporal H y M.

(2) “ART. 268.—Aportación de documentos privados. Las partes deberán aportar el original de los documentos privados, cuando estuviere en su poder. Podrán aportarse en copia:

1. Los que hayan sido protocolizados.

2. Los que formen parte de otro proceso del que no puedan ser desglosados, siempre que la copia se expida por orden del juez.

3. Aquellos cuyo original no se encuentre en poder de quien los aporta. En este caso, para que la copia preste mérito probatorio será necesario que su autenticidad haya sido certificada por notario o secretario de oficina judicial, o que haya sido reconocida expresamente por la parte contraria o demostrada mediante cotejo”.

(3) Sentencia del 12 de agosto de 2004. Expediente 21177 (Rad. 200123310001999072701).

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