Sentencia 2589 de junio 12 de 2003 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

DEMANDA CONTRA ACTOS QUE RECONOCEN PRESTACIONES PERIÓDICAS

EXTRACTOS: «Se demanda la nulidad del Oficio DCD 0399 de 22 de agosto de 2000 expedido por el Contralor Departamental del Tolima por el cual se negó el pago del derecho de prima técnica que había sido reconocido por la Contraloría del Tolima. La entidad niega el pago en aplicación de la Ordenanza 19 de 1997, que suprimió el derecho de prima técnica y adicionó su valor a la remuneración básica de los funcionarios de la Contraloría del Tolima.

(...).

Sobre la caducidad de la acción.

Antes de abordar el caso sometido a juicio, la Sala estima necesario hacer las siguientes precisiones sobre la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando se trata de actos de la administración que contienen un pronunciamiento sobre prestaciones periódicas.

La caducidad de la acción, es un fenómeno de creación legal por virtud del cual el simple paso del tiempo impide el debate judicial sobre la legalidad de los actos de la administración. Tradicionalmente se ha entendido como una manera de darle firmeza a las decisiones administrativas y de otorgar seguridad a los ciudadanos.

Por ser la caducidad de la acción, una institución que restringe el acceso a la justicia, la interpretación de las normas que la regulan debe hacerse igualmente de forma restrictiva para no extender sus efectos a situaciones diferentes a aquellas que el legislador expresamente haya contemplado.

El numeral 2º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo establece lo siguiente:

“... La —acción— de restablecimiento del derecho caducará en el término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”.

Una lectura simple de la norma en cita, permite interpretaciones posibles frente a las frases resaltadas de la proposición normativa: “... sin embargo los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados...”.

Corresponde entonces asumir la interpretación que sea adecuada a la institución que se regula con un sano criterio de hermenéutica, desentrañando el verdadero sentido de la palabra “prestaciones” que define la excepción al régimen de caducidad de la acción.

Estima la Sala que una sana intelección de la norma en cita, debe considerar el sentido gramatical de la palabra “prestaciones”, que para el caso presente coincide con su sentido técnico: Una prestación según el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española es una “cosa o servicio exigido por una autoridad o convenido en un pacto; una cosa o servicio que un contratante da o promete a otro”; en sentido técnico jurídico, la prestación puede entenderse como el objeto de toda obligación que se traduce en dar, hacer o no hacer.

De acuerdo con lo anterior, el término “prestación” estipulado en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo. tiene un concepto genérico aplicable a todas las obligaciones, por constituir el objeto de ellas. En este sentido, cualquier calificación adicional que el interprete pretenda asignar al concepto genérico, se traduce en una discriminación que el legislador no ha hecho y que es odiosa al verdadero sentido de la norma en cuanto amplía erróneamente el efecto de la caducidad a acciones para el reclamo de obligaciones de la administración no contempladas en la ley.

Por ello, cuando el legislador trata de las “prestaciones periódicas” regula todas las obligaciones de naturaleza laboral que tienen el carácter de periódicas y que además pueden ser “prestación social” como la pensión de jubilación; o no ser “prestación social” como el pago del salario o de una prima que tenga carácter salarial como la prima técnica.

De acuerdo con la interpretación que la Sala acoge en esta sentencia, se entiende que la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, no opera frente a los actos administrativos que contienen la decisión de la administración sobre el reconocimiento de la prestación contenida en cualquier obligación de orden laboral que tenga el carácter de periódica.

Para el caso bajo estudio, la Ordenanza 19 de 1997 es un acto administrativo que contiene la negativa al reconocimiento de una prestación periódica de orden laboral, por lo que estaría sujeta al término de caducidad; no obstante es un acto administrativo de carácter general, en cuanto no está asignando o desconociendo derechos a personas determinadas y de su declaratoria de nulidad no podría derivarse un restablecimiento del derecho individual automático. En consecuencia, el oficio demandado, por ser el acto particular que contiene la decisión susceptible de un restablecimiento del derecho es objeto de la acción interpuesta, que no está afectada por el término de caducidad».

(Sentencia de junio 12 de 2003. Expediente 2589-02. Consejera Ponente: Dra. Ana Margarita Olaya Forero).

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