Sentencia 2607 de noviembre 16 de 2000 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Ref.: Expediente 2607/98.

Consejera Ponente:

Dra. Ana Margarita Olaya Forero

Actor: Federación Nacional de Departamentos

Decretos de gobierno.

Bogotá, D.C., dieciséis de noviembre de dos mil.

Antecedentes

1. La parte actora, por conducto de apoderado, en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo y de la acción de nulidad por inconstitucionalidad prescrita en el artículo 237 de la Carta Política, solicita a esta corporación se declare la nulidad del Decreto 980 del 29 de mayo de 1998 “por medio del cual se actualizan las asignaciones básicas máximas mensuales establecidas para 1998 en el Decreto 439 de 1995 para los empleados públicos del orden territorial del sector salud”.

2. El texto de la disposición acusada aparece en copia auténtica a folios 49 a 52 vto. del expediente.

3. La parte actora invoca como infringidos los artículos 150, numeral 19 literal e); 189 numeral 11; 287; 300 numeral 7º y 313 numeral 6º de la Constitución Política; 1º y 2º literales h) e i) de la Ley 4ª de 1992.

EXTRACTOS: «Consideraciones

En esencia son dos cargos los que formula la demandante contra el Decreto 980 del 29 de mayo de 1998: Exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria, por vicios sustanciales y vulneración del núcleo esencial del principio de la autonomía territorial.

Para examinar la legalidad de la norma acusada frente a las censuras que le endilga la actora, es necesario que la Sala haga las siguientes precisiones.

A diferencia de la Carta Política anterior, la Constitución de 1991 en el artículo 150 numeral 19 le asignó al Congreso de la República la facultad para fijar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno, entre otros efectos, para señalar el régimen salarial y prestacional de los “empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública” y “regular el régimen de prestaciones mínimas de los trabajadores oficiales”.

Dentro de este nuevo reparto de competencias, el Congreso dictó la Ley 4ª de 1992, de carácter general, el cual dispuso en el artículo 12 lo siguiente:

“El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente ley.

En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad.

PAR.—El gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional“.

La norma procedente fue declarada exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-315 del 19 de julio de 1995, “siempre que se entienda que las facultades conferidas al gobierno se refieren, en forma exclusiva, a la fijación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales, al régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales territoriales y al límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales”.

Respecto de la facultad del gobierno para señalar el límite máximo salarial de los servidores del orden territorial, dijo la Corte en la citada sentencia, lo siguiente:

“La determinación de un límite máximo salarial, de suyo general, si bien incide en el ejercicio de las facultades de las autoridades territoriales, no las cercena ni las torna inocuas. Ni el Congreso ni el gobierno sustituyen a las autoridades territoriales en su tarea de establecer las correspondientes escalas salariales y concretar los emolumentos de sus empleados. Dentro del límite máximo, las autoridades locales ejercen libremente sus competencias. La idea de límite o de marco general puesto por la ley para el ejercicio de competencias confiadas a las autoridades territoriales, en principio, es compatible con el principio de autonomía. Lo contrario, llevaría a entronizar un esquema de autonomía absoluta, que el constituyente rechazó al señalar: “Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley”.

La economía, eficacia y eficiencia en el gasto público, en todos los ámbitos, es un principio que tiene pleno sustento constitucional y sobre su importancia en una sociedad democrática, soportada en la tributación equitativa y en el correlativo deber de las autoridades de hacer un uso adecuado de los recursos aportados por la comunidad, no es necesario abundar. La fijación a éste respecto de un límite máximo al gasto burocrático, constituye un medio idóneo para propugnar la eficiencia y economía del gasto público y, de otro lado, estimular que los recursos del erario nacional y de las entidades territoriales en mayor grado se destinen a la atención material de los servicios públicos.

La razonabilidad de la medida legislativa se descubre también si se tiene en cuenta que el patrón de referencia —los sueldos de los cargos semejantes del nivel nacional— garantiza que el anotado límite no sea en sí mismo irracional y desproporcionado...”.

Ahora bien, observa la Sala que el decreto acusado establece en el artículo 2º la remuneración máxima en el año de 1998, para los empleados públicos de la salud del orden territorial. Así mismo, en el artículo 3º, señala que de conformidad con los artículos 6º y 11 del Decreto 439 de 1995, las entidades de salud del orden territorial, atendiendo su disponibilidad presupuestal, podrán establecer las correspondientes asignaciones básicas mensuales hasta el límite máximo expresado en el presente decreto; por lo que ninguna censura puede hacerse a tales previsiones, pues del análisis que hizo otrora la Corte, las facultades del Gobierno Nacional para señalar el límite máximo de los servidores públicos del orden territorial, encuentran pleno respaldo constitucional, sin que por ello se estime que la potestad que le fue atribuida a las entidades territoriales para determinar el régimen salarial, a través de sus órganos competentes, se vean limitadas en su autonomía o se tornen inocuas, como lo censura la federación demandante.

Los planteamientos que hizo la Corte Constitucional en la Sentencia C-315 de 1995 son suficientes para que la Sala deseche la censura contra los artículos 1º, 2º y 3º, por exceso en las facultades del Gobierno, ya que el decreto demandado fue proferido por el Gobierno Nacional en claro ejercicio de facultades legales, las cuales, se repiten, están acordes con el orden constitucional.

De otra parte, no encuentra la Sala en las prescripciones de los artículos segundo y tercero, infracción al principio de autonomía de las entidades territoriales, como quiera que tales preceptos se limitan a establecer, de una parte, la remuneración máxima en 1998, para lo cual sí está facultado el Gobierno Nacional, y a prescribir que las entidades territoriales que presten servicios de salud, podrán establecer las correspondientes asignaciones básicas mensuales hasta el límite máximo expresado en el presente decreto, lo cual respeta el ámbito de competencia de las entidades territoriales, para señalar, por conducto de sus órganos competentes, las escalas salariales, sin exceder el máximo fijado por el Gobierno Nacional.

Pero además, tales prescripciones son un desarrollo obvio del artículo 193 de la Ley 100 de 1993 que dispone:

“ART. 193.—Incentivos a los trabajadores y profesionales de la salud.

Con el fin de estimular el eficiente desempeño de los trabajadores y profesionales de la salud y su localización en las regiones con mayores necesidades, el gobierno podrá establecer un régimen de estímulos salariales y no salariales, los cuales en ningún caso constituirán salario. También podrá establecer estímulos de educación continua, crédito para instalación, equipos, vivienda y transporte. Igualmente, las entidades promotoras de salud auspiciarán las prácticas de grupo y otras formas de asociación solidaria de profesionales de la salud. El Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud determinará las zonas en las cuales se aplicará lo dispuesto en el presente artículo.

Para los empleados públicos de la salud del orden territorial el Gobierno Nacional establecerá un régimen salarial especial y un programa gradual de nivelación de salarios entre las diferentes entidades.

El régimen salarial especial comprenderá la estructura y denominación de las categorías de empleo, los criterios de valoración de los empleos y los rangos salariales mínimos y máximos correspondientes a las diferentes categorías para los niveles administrativos, o grupos de empleados que considere el Gobierno Nacional.

El Gobierno Nacional establecerá un proceso gradual para nivelar los límites mínimos de cada rango salarial entre las diferentes entidades territoriales. Esta nivelación se realizará con arreglo al régimen gradual aquí previsto y por una sola vez, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 6º de la Ley 60 de 1993. Esta nivelación debe producirse en las vigencias fiscales de 1995 a 1998 de acuerdo con la disponibilidad de recursos del situado fiscal y de las demás rentas del sector en los diferentes departamentos y municipios con quienes deberá concertarse el plan específico de nivelación. Para la vigencia de 1994, puede adelantarse la nivelación con arreglo a las disponibilidades presupuestales y al reglamento.

Para la fijación del régimen salarial especial y la nivelación de que trata el presente artículo, se considerarán los criterios establecidos en el artículo 2º de la Ley 4ª de 1992, con excepción de las letras k) y l). Igualmente, deberá considerarse la equidad regional y el especial estímulo que requieran los empleados públicos que presten sus servicios en zonas marginadas y rurales, de conformidad con el reglamento”.

(Lo destacado fue declarado inexequible por la Corte Constitucional - Sent. C-54, mar. 4/98).

Este artículo 193 de la Ley 100 fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-54 de 1998, excepto en la frase destacada en la transcripción antecedente. Por ser pertinente para el examen del decreto acusado, es preciso transcribir el razonamiento que hizo la Corte en relación con la nivelación salarial de las entidades territoriales:

“En este orden de ideas, es claro, por lo tanto, que el gobierno puede crear, como en efecto lo permite la norma cuestionada, un régimen salarial, en el cual se determine, para el específico caso de los empleados de la salud que laboren en zonas apartadas de la Nación, el cual podrá comprender los rangos salariales mínimos y máximos correspondientes a las diferentes categorías para los niveles administrativos o grupos de empleados que considere el gobierno; pero no en cuanto a la estructura y denominación de las categorías de empleo, los criterios de valoración de los empleos y, expresiones que se declararán inexequibles.

En síntesis, considera la Corte que, la técnica empleada por el legislador, mediante la utilización de disposiciones cuyas características se subsumen en lo que la jurisprudencia de esta corporación califica de normas marco, es el instrumento que la Carta dispone para la fijación de los regímenes salariales ordinarios y especiales y para la estructuración de un plan gradual de nivelación entre las diferentes entidades, siempre y cuando no se desconozcan las competencias constitucionales que corresponden a las autoridades departamentales y municipales en el ámbito propio de su autonomía constitucional y administrativa.

Advierte, no obstante la Sala Plena de la Corte que el inciso 4º del artículo 193, es exequible, en el entendido de que la nivelación, se deberá realizar con arreglo al régimen gradual previsto en el artículo cuestionado y por una sola vez. Esta nivelación deberá producirse únicamente con disponibilidad de recursos del situado fiscal y no de los recursos de los diferentes departamentos y municipios. En efecto, el gobierno deberá concertar el plan específico de la nivelación, tomando en consideración que para efectos de la fijación del régimen salarial especial y de la nivelación aquí prevista se considerarán los criterios establecidos en el artículo 2º de la Ley 4ª de 1992, con excepción de las letras k) y l); así como los criterios técnicos de la equidad regional y el especial estímulo que requieren los empleados públicos que presten sus servicios en zonas marginales y rurales, de conformidad con lo reglamentado por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, que determinará las zonas en donde se aplicará lo dispuesto en el artículo 193 de la Ley 100 de 1993, el cual por este aspecto será declarado exequible, no sin antes advertir, que de acuerdo con el artículo 287 de la Constitución, las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, como lo afirma el demandante, pero “dentro de los límites de la Constitución y la ley”. Así lo disponen también los artículos 300, 305, 313 y 315 del estatuto superior, en cuanto al ejercicio de las competencias correspondientes a los distintos órganos de tales entidades” (destaca la Sala).

En cuanto al artículo 4º del decreto acusado que prescribe que el programa de nivelación será efectuado por cada entidad de salud del orden territorial, teniendo en cuenta la disponibilidad de recursos del situado fiscal, la venta de servicios y las demás rentas del sector en los diferentes departamentos y municipios, ha de decir la Sala que encuentra reparo en el hecho de que el precepto condicione la nivelación salarial a la disponibilidad de los recursos provenientes de la venta de servicios y las demás rentas del sector en las distintas entidades, ya que tal prescripción es una injerencia del Gobierno Nacional en los recursos de los diferentes departamentos y municipios, lo cual, sin lugar a dudas, limita la autonomía presupuestal y de administración de los recursos de las entidades territoriales, que garantiza y protege la Constitución Política, lo que impone a la Sala declarar la nulidad de tales frases.

Y no podría tomar la Sala una decisión distinta, pues los razonamientos que hizo la Corte Constitucional en el precitado fallo C-54 de 1998, sobre los alcances del artículo 193 de la Ley 100 de 1993, en el entendido que la nivelación salarial especial deberá producirse únicamente con la disponibilidad de recursos del situado fiscal y no de los recursos de los diferentes departamentos y municipios, llevan a la declaratoria de nulidad de las expresiones contenidas en el artículo 4º que se resaltaron anteriormente, ya que si bien fueron expuestos en la parte motiva de su providencia, obligan al juez al momento de fallar, porque tienen una relación inescindible con la parte resolutiva de dicha sentencia.

Dado entonces el enfoque que le dio la demandante a las censuras contra el acto demandado, encuentra la Sala, en conclusión, que el Decreto 980 de 1998 se aviene al ordenamiento constitucional y legal, salvo en las frases “la venta de servicios y las demás rentas del sector en los diferentes departamentos y municipios” contenidas en el artículo 4º, las cuales se declararán nulas en esta sentencia.

En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DECLÁRASE la nulidad de las expresiones “la venta de servicios y las demás rentas del sector en los diferentes departamentos y municipios” contenidas en el artículo 4º del Decreto Reglamentario 980 del 29 de mayo de 1998.

NIÉGANSE las demás súplicas de la demanda.

Reconócese personería a la doctora Teresa Rico de Morelli como apoderada del Ministerio de Salud, en los términos y para los efectos del poder que obra visible a folio 115.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y archívese el expediente.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

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