Sentencia 26238 de noviembre 11 de 2004 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Radicación.: 110010326000200300075 01

Ref. 26238 - Recurso de anulación de laudo arbitral

Consejero Ponente:

Dr. Germán Rodríguez Villamizar

Actor: Previsión Médica Integral S.A. Previmedic S.A.

Demandada: Caja Nacional de Previsión Social EPS

Recurrente: Caja Nacional de Previsión Social EPS

Bogotá D.C., noviembre once de dos mil cuatro.

EXTRACTOS: «VIII. Consideraciones de la Sala

En atención a la causal aducida por la parte recurrente, los argumentos esgrimidos por las partes y la normatividad aplicable al caso, el examen del asunto objeto del recurso será abordado por la Sala a partir de los siguientes aspectos: 1) El régimen jurídico contractual de Cajanal EPS y la competencia del Consejo de Estado para conocer del recurso interpuesto; 2) la causal de anulación invocada por Cajanal EPS, y 3) la condena en costas.

1. El régimen jurídico contractual de Cajanal EPS y la competencia del Consejo de Estado para conocer del recurso interpuesto.

Si bien la parte contratista, esto es, Previmedic S.A., es una persona de derecho privado (fI. 35 cdno. 1), por razón de la naturaleza y régimen jurídicos de Cajanal EPS, entidad que en los contratos 20 y 28 de 1996 y 154 de 1997 es parte contratante, lo mismo que por la fecha de celebración y el objeto de uno y otro negocios jurídicos, es perfectamente claro que se trata, en los dos casos, de contratos estatales, sujetos a la normatividad de la Ley 80 de 1993, como quiera que a términos de lo dispuesto en el literal a) del numeral 1º del artículo 2º de ese estatuto, la mencionada entidad posee la calidad de entidad estatal, elemento orgánico este que, según lo preceptuado en el artículo 1º ibídem, hace que sus contratos tengan la naturaleza de contratos estatales, dado que los tres negocios contractuales en referencia fueron celebrados bajo la vigencia de esa normatividad de contratación, sin que exista disposición legal alguna, ni general ni especial, que sustraiga a las EPS o a Cajanal EPS en particular de ese preciso régimen jurídico.

En efecto, para arribar a la anterior conclusión es pertinente poner de presente los siguientes aspectos relativos a la naturaleza y régimen jurídicos aplicables a Cajanal EPS:

1. El llamado “sistema de seguridad social integral” creado y organizado por la Ley 100 de 1993, cuyo objeto es garantizar los derechos irrenunciables de la persona y la comunidad para obtener la calidad de vida acorde con la dignidad humana, mediante la protección de las contingencias que la afecten (art. 1º), está conformado por el conjunto armónico de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos, y regímenes generales establecidos en materia de pensiones, salud, riesgos profesionales y servicios sociales complementarios definidos en dicha ley (art. 8º).

2. Para ese propósito, la Ley 100 de 1993 creó un conjunto de tres grandes sistemas, a saber: a) sistema general de pensiones (libro primero, arts. 10 a 151); b) sistema general de seguridad social en salud (libro segundo, arts. 152 a 248); c) sistema general de riesgos profesionales (libro tercero, arts. 249 a 256), más un conjunto de planes y programas de servicios sociales complementarios (libro cuarto, arts. 257 a 263).

3. En ese contexto, los objetivos centrales del denominado “sistema general de seguridad social en salud” son, de una parte, regular el servicio público esencial de salud y, al propio tiempo, crear condiciones de acceso de toda la población a ese servicio en todos los niveles de atención (art. 152), para cuya realización la Ley 100 de 1993 creó y dispuso una serio de organismos y entidades (1) , entre otros, algunos para fines de administración y financiación del sistema, de los cuales hacen parte las denominadas “empresas promotoras de salud” (EPS), que, según expresa previsión del artículo 180 de la misma Ley 100 de 1993, bien pueden ser de naturaleza pública —como es precisamente el caso de Cajanal EPS—, privada o mixta.

En ese sentido, el artículo 177 de la Ley 100 de 1993 define a este tipo de entidades en los siguientes términos:

“Definición. Las entidades promotoras de salud son las entidades responsables de la afiliación y el registro de los afiliados y del recaudo de sus cotizaciones, por delegación del Fondo de Solidaridad y Garantía. Su función básica será organizar y garantizar, directa o indirectamente, la prestación del plan de salud obligatorio (2) a los afiliados y girar, dentro de los términos previstos en la presente ley, la diferencia entre los ingresos por cotizaciones de sus afiliados y el valor de las correspondientes unidades de pago por capitación al Fondo de Solidaridad y Garantía, de que trata el título III de la presente ley”.

4. En cuanto al régimen legal aplicable a las EPS de naturaleza pública o mixta con capital superior al 50%, ni la Ley 100 de 1993 como tampoco ninguna otra norma posterior, las exceptúa del régimen general de contratación establecido en la Ley 80 de 1993 para todas las entidades estatales, de las cuales, por supuesto, son parte aquellas, en cuanto que independientemente de su denominación y objeto social, lo mismo que del orden y nivel de la administración al que pertenezcan, se trata de personas jurídicas que, a términos de lo expresamente consagrado en el numeral 1º, literal a) del artículo 2º del estatuto general de contratación de la administración pública contenido en la Ley 80 de 1993, son entidades estatales y, por ende, sus contratos están sujetos a las normas de dicho estatuto legal, según lo dispone el artículo 1º de este mismo.

5. Situación muy distinta acontece con las llamadas empresas sociales del estado (ESE) previstas en el artículo 194 de la Ley 100 de 1993 que, por explícita definición de dicha norma, constituyen una nueva y especial categoría de entidades descentralizadas por servicios (3) , a través de las cuales la Nación o las entidades territoriales prestan los servicios de salud en forma directa, dotadas de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, cuya creación corresponde a la ley, o a las asambleas y concejos municipales, según el caso.

El régimen jurídico de tales empresas es el consagrado en el artículo 195 de la propia Ley 100 de 1993, el que en el numeral 6º señala, expresa e inequívocamente, que en materia contractual aquellas se rigen por el derecho privado, aunque, discrecionalmente pueden utilizar las cláusulas exorbitantes contempladas en el estatuto general de contratación de la administración pública; no obstante, se advierte que desde el punto de vista procesal, en cuanto tiene que ver con la jurisdicción competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos que celebren ese tipo de entidades, la jurisprudencia de la Sala ha determinado que es la jurisdicción contencioso administrativa y no la jurisdicción ordinaria (4) .

6. De otra parte, si bien, las empresas promotoras de salud, como lo es Cajanal EPS, y las instituciones prestadoras de servicios de salud, calidad que presenta la sociedad Previmedic S.A., pueden constituirse como personas jurídicas de naturaleza oficial, mixta, privada, comunitaria y solidaria (L. 100/1993, arts. 156 y 177, lit. 1º), no por ello puede predicarse que constituyen una misma categoría jurídica dentro del sistema general de seguridad social en salud, por cuanto, las primeras, se reitera, son organismos de administración del sistema general de seguridad social en salud, responsables de la afiliación, y el registro de los afiliados y del recaudo de sus cotizaciones, por delegación del fondo de solidaridad y garantía y su función básica es organizar y garantizar, directa o indirectamente, la prestación del plan de salud obligatorio a los afiliados y girar, dentro de los términos previstos en la ley, la diferencia entre los ingresos por cotizaciones de sus afiliados y el valor de las correspondientes unidades de pago por capitación al Fondo de Solidaridad y Garantía, en tanto que, las instituciones prestadoras de servicios de salud, fueron contempladas como una clase independiente dentro del mencionado sistema, organizadas para la prestación de los servicios de salud a los afiliados del sistema general de seguridad social en salud, dentro del respectivo nivel de atención, de conformidad con los parámetros y principios señalados por la Ley 100 de 1993.

En consecuencia, acreditado como está suficientemente la naturaleza de empresa industrial y comercial del Estado de orden nacional que comporta Cajanal EPS, vinculada al Ministerio del Trabajo y Seguridad Social (hoy “Ministerio de Protección Social”), creada por ley y reestructurada últimamente por medio de la Ley 490 de 1998, que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2º de dicha ley y las normas de la Ley 100 de 1993, opera en el campo de la salud como empresa promotora de salud (EPS), con facultad también para desarrollar y administrar otras prestaciones económicas y de salud, lo mismo que servicios complementarios, debe concluirse, sin hesitación alguna, que en razón de esa específica calidad es una entidad estatal y, que por lo tanto, en materia contractual se halla sometida —a diferencia de las ESE— a las normas de la Ley 80 de 1993, pues, como ya se anotó, no existe disposición legal, ni general ni particular, que disponga algo diferente, máxime si se tiene en cuenta que las excepciones es asunto que se rige por los principios de taxatividad e interpretación restrictiva, lo que de suyo excluye cualquier posibilidad de interpretación y aplicación extensiva o analógica y, además, en los contratos de capitación por actividad 20 y 28 de 1996 y 154 de 30 de septiembre de 1997 estableció por las partes que aquellos se regirían por las normas de la Ley 80 de 1993 .

Por consiguiente, dada la naturaleza jurídica de contratos estatales que revisten los contratos 20 y 28 de 1996 y 154 de 1997, celebrados por las partes, en aplicación de lo reglado en el numeral 5º del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 36 de la Ley 446 de 1998, en concordancia con lo previsto en los artículos 72 y 75 de la Ley 80 de 1993, es clara la competencia de esta corporación para conocer del recurso de anulación propuesto en contra del laudo de que tratan los antecedentes de esta providencia.

2. La causal de anulación invocada por Cajanal EPS.

Como ya se indicó, la entidad convocada del proceso arbitral, es decir, Cajanal EPS sustentó el recurso de anulación, con fundamento en la causal contemplada en el numeral 5º del artículo 72 de la Ley 80 de 1993, compilado en el artículo 230 del Decreto 1818 de 1998, numeral 5º, esto es, “no haberse decidido sobre cuestiones sujetas al arbitramento”.

Interpretando el texto del recurso de anulación interpuesto por la convocada, se concluye que la parle recurrente funda su inconformidad en la siguiente consideración: que el tribunal de arbitramento no examinó el fundamento de las glosas que en su momento Cajanal EPS formuló respecto de las facturas y cuentas de cobro presentadas por Previmedic S.A. para su cancelación, con cargo al contrato 154 de 1997, pese a ser este un asunto objeto de la controversia, ya que fue esgrimido por aquella en la contestación de la demanda como soporte de la defensa en el proceso arbitral.

En ese sentido entonces, en relación con el contrato referido, la recurrente argumenta que las mencionadas glosas tienen suficiente respaldo probatorio y que, por consiguiente, Previmedic S.A. no está legalmente habilitada para reclamar el pago de los servicios médicos que dice haber prestado en ejecución de dicho contrato, valoración probatoria que, a juicio de la recurrente, fue omitida por el juez arbitral.

Al respecto, la Sala observa lo siguiente:

1. En la forma y términos en que está concebido y redactado el cargo elevado por Cajanal EPS, es evidente su interposición indebida y por ende su improcedencia, por cuanto a través de aquel la parte recurrente pretende provocar un nuevo análisis de la parte sustancial de la litis que, en su momento, fue sometida a la decisión de los árbitros y, concretamente, suscitar un nuevo examen de los medios de prueba incorporados al proceso, como quiera que parte de la premisa de censurar como deficiente e incompleta la valoración probatoria hecha por el juez arbitral en el laudo.

En efecto, a pesar de no discutir la competencia del tribunal para liquidar el contrato 154 de 1997, aspecto que forzosa e ineludiblemente condujo al tribunal a analizar las prestaciones insolutas a cargo de las partes y, concretamente las predicadas por la entidad convocante en contra de Cajanal EPS, esta afirma que el juzgador dejó de resolver acerca de las glosas por ella formuladas respecto de las cuentas cuyo pago reclama en la demanda Previsión Médica Integral S.A., circunstancia por la que solicita al juez del recurso de anulación del laudo, examinar el asidero de tales glosas, sobre la base de que se haga una nueva ponderación del acervo probatorio allegado al proceso, pues, sobre ese punto, dice no compartir lo expuesto en la decisión arbitral, en la medida en que, como sustento del recurso, insinuó la indebida valoración de las facturas y de los dictámenes periciales.

En otros términos, el fundamento del recurso interpuesto no es otro que la inconforrnidad de la entidad recurrente acerca del análisis probatorio realizado por el tribunal arbitral, al punto que, precisamente por esa razón, luego de cuestionar la existencia de las obligaciones económicas que en el laudo se establecen y declaran a su cargo, su pretensión está dirigida a que se efectúe una nueva valoración de las pruebas, aspectos estos que en el escrito de sustentación del recurso corresponden a la conclusión de la impugnación.

2. En tales condiciones, en el presente asunto es manifiesta la inexistencia del presupuesto fáctico que configura la causal quinta de anulación del laudo prevista en el artículo 72 de la Ley 80 de 1993, por cuanto el motivo aducido con tal propósito por el recurrente en realidad no corresponde al contenido y exigencias de dicha causal, máxime si se tiene en cuenta que, como clara y reiteradamente lo ha expuesto la corporación, el recurso de anulación contra este tipo de decisiones no tiene por finalidad la revisión de la parte sustancial del asunto objeto de litigio sometido a consideración de los árbitros, por cuanto dicho medio de impugnación —tanto el que se surte en la jurisdicción ordinaria, como el de competencia de jurisdicción contencioso administrativa—, no constituye ni desata el trámite de una segunda instancia (5) .

Lo anterior es así, en razón de que las causales que legalmente sirven de fundamento para la interposición del recurso versan, incluida por supuesto la del numeral 5º del artículo 72 de la Ley 80 de 1993, sobre hechos relativos a defectos o irregularidades en la tramitación del proceso; es decir, que su contenido y propósito están dirigidos únicamente a la revisión de posibles errores in procedendo y en modo alguno de yerros in judicando; de allí que entonces no sea posible provocar con este recurso, como equivocadamente pretende la parte recurrente, una nueva valoración probatoria, aspecto este propio de la segunda instancia que tiene por origen el recurso ordinario de apelación, por cuanto, como ya se anotó, el proceso arbitral es de única instancia, debido a que el laudo que pone fin al proceso no es susceptible de recurso distinto al de anulación consagrado, por vía general, en los artículos 37 y 38 del Decreto 2279 de 1989, y en tratándose de contratos estatales, sujetos a la jurisdicción contencioso administrativa, en el artículo 72 de la Ley 80 de 1993 —compilados en los artículos 161, 163 y 230 del Decreto 1818 de 1998—, por las precisas y taxativas causales allí mismo previstas.

Sobre el particular, en cuanto al alcance del recurso de anulación de laudos arbitrales, y las diferencias existentes entre este y otros medios de impugnación de las decisiones judiciales, la jurisprudencia del Consejo de Estado insistentemente ha sostenido lo siguiente:

“Dicho de otro modo, el juez del recurso de anulación no es el superior jerárquico del tribunal de arbitramento que profirió el laudo y por regla general no puede revisar el fondo del litigio, tal como lo ha sostenido la Sala en varias de sus providencias. Adicionalmente también ha reiterado que el recurso de anulación de un laudo ataca la decisión arbitral por errores in procedendo en que haya podido incurrir el tribunal de arbitramento y no por errores in judicando, lo cual significa, en principio, que no puede impugnarse el laudo en sus aspectos de mérito o de fondo. Lo anterior porque el recurso de anulación procede contra laudos arbitrales ejecutoriados, lo cual implica una excepción legal al principio de la intangibilidad de la decisión cobijada con la fuerza de cosa juzgada (6) .

Para precisar este aspecto e insistir en la diferencia que existe entre lo que es materia de impugnación por la vía del recurso de apelación y lo que es por la vía del recurso de anulación, único recurso posible para revisar el laudo arbitral (con la salvedad hecha del recurso extraordinario de revisión), tradicionalmente se han llamado errores in procedendo aquellos que comprometen la forma de los actos, su estructura externa, su modo natural de realizarse, los cuales se dan cuando el juez, ya sea por error propio o de las partes, se desvía o aparta de los medios señalados por el derecho procesal para la dirección del juicio, al punto de que con ese apartamiento se disminuyen las garantías del contradictorio o se priva a las partes de una defensa plena de su derecho.

Y por error in judicando, aquel que toca con el contenido intrínseco del fallo, o sea con su fondo, por aplicación de una ley inaplicable, aplicar mal la ley aplicable, o no aplicar la ley aplicable. También puede consistir “en una impropia utilización de los principios lógicos o empíricos del fallo”, cuya consecuencia no afecta la validez formal de la sentencia, sino su propia justicia (7) .

Esta diferencia resulta importante por la trascendencia que la Sala le ha dado al límite de sus funciones frente a la revisión jurisdiccional del laudo arbitral, en virtud del cual los agravios que haya podido causar al recurrente la decisión de los árbitros, escapan al examen del juez si no encuadran estrictamente en alguna de las causales que el legislador ha estructurado para hacer viable su impugnación.

Estas mismas consideraciones son válidas para el estudio del recurso de anulación contra los laudos arbitrales que dirimen conflictos relacionados con los contratos estatales, cuya competencia está adscrita privativamente al Consejo de Estado, órgano superior de la justicia contencioso administrativa y con base en las normas especiales que regulan la materia, concretamente la Ley 80 de 1993, cuyas previsiones fueron recogidas en los artículos 226 y siguientes del Decreto 1818 de 1998” (subrayado del texto - se adicionan negrillas (8) .

Por lo demás, debe tenerse en cuenta que aspectos tales como la caducidad de la acción y la inconformidad de la parte actora respecto de la facturación correspondiente a los grupos etáreos, sí fueron objeto de pronunciamiento toda vez que con relación a la primera glosa, el tribunal encontró probada la caducidad de la acción respecto de los contratos 20 y 28 de 1996 y si bien, la declaró no probada respecto del contrato 154 de 1997, sí expuso los argumentos que lo llevaron a adoptar tal determinación; en cuanto a la segunda, como antes se indicó también se efectuó el estudio correspondiente por parte del tribunal, toda vez que expuso los argumentos que estimó suficientes para definir las diferencias que se presentaban entre las partes respecto de los grupos etáreos reportados por Cajanal EPS, y solo se presenta ahora, una inconformidad de la apoderada de esta entidad, en cuanto a la forma en que se efectuó la valoración probatoria.

Las anteriores razones, por sí solas, son suficientes para que se desestime el recurso interpuesto por Cajanal EPS contra el laudo impugnado; por consiguiente, dada la ausencia de mérito del cargo en que se apoya el recurso la Sala lo declarará infundado.

3. La condena en costas.

En aplicación de lo dispuesto en el artículo 129 de la Ley 446 de 1998, que modificó el artículo 40 del Decreto 2279 de 1989, ante el fracaso del recurso interpuesto se condenará en costas a la entidad recurrente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Declárase infundado el recurso de anulación interpuesto por la Caja Nacional de Previsión Social EPS (Cajanal EPS) en contra del laudo arbitral proferido el 12 de noviembre de 2003, por el tribunal de arbitramento constituido para dirimir las controversias presentadas en relación con los contratos estatales 20 y 28 de 1996 y 154 de 1997, celebrados por la citada entidad estatal y Previsión Médica Integral S.A., Previmedic S.A.

2. Condénase en costas a la Caja Nacional de Previsión Social EPS (Cajanal EPS). Tásense.

Cópiese y notifíquese, cúmplase».

(1) De conformidad con lo dispuesto en el artículo 155 de la Ley 100 de 1993, el sistema general de seguridad social en salud está integrado por los siguientes organismos y personas: 1) Organismos de dirección, vigilancia y control: a) los ministerios de Salud y Trabajo (hoy “Ministerio de Protección Social”), b) el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud y, c) la Superintendencia Nacional de Salud; 2) Organismos de administración y financiación: a) las entidades promoras de salud (EPS), b) las direcciones seccionales, distritales y locales de salud y, c) el Fondo de Solidaridad y Garantía; 3) las Instituciones prestadoras de servicios de salud (IPS), públicas, mixtas o privadas; 4) las demás entidades de salud que, al entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, estuvieren adscritas a los ministerios de Salud y Trabajo; 5) los empleadores, los trabajadores y sus organizaciones y los trabajadores independientes que cotizan al sistema contributivo y los pensionados; 6) los beneficiarios del sistema general de seguridad social en salud, en todas sus modalidades, y 7) los comités de participación comunitaria (Copacos) creados por la Ley 10 de 1990 y las organizaciones comunales que participen en los subsidios de salud.

(2) El artículo 162 de la Ley 100 de 1993 establece que el plan de salud obligatorio (POS), tiene por finalidad permitir la protección integral de las familias a la maternidad y enfermedad general, en las fases de promoción y fomento de la salud y la prevención, diagnóstico, tratamiento y rehabilitación para todas las patologías, según la intensidad de uso y los niveles de atención y complejidad que se definan.

(3) Esa naturaleza jurídica igualmente es reiterada en el artículo 68 de la Ley 439 de 1998, por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional y se expiden otras disposiciones.

(4) Véase: Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 5 de abril de 2001, expediente 17.784.

(5) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias de 1º de agosto de 2002, expediente 1100103250002001004601, número interno 21.041, y 4 de diciembre de 2003, expediente 1001032600020030001501, número interno 24.717.

(6) Providencias de mayo 15 de 1992, expediente 5326; noviembre 12 de 1993, expediente 7809 y octubre 24 de 1996, expediente 11.632.

(7) En tal sentido puede verse a: Eduardo J. Couture en su obra Fundamentos del Derecho Procesal Civil. Buenos Aires, ed. Depalma, 1981, pág. 344-345.

(8) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 17 de agosto de 2000, expediente 17.704. En igual dirección pueden consultarse también, entre muchas otras, las siguientes sentencias: 15 de mayo de 1992, expediente 5329; 11 de noviembre de 1993, expediente 7809; 24 de agosto de 1994, expediente 6550; 24 de octubre de 1996, expediente 11632; 4 de julio de 2002, expediente 22195, y 1º de agosto de 2002, expediente 21.041.

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