Sentencia 2651 de febrero 9 de 1995 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

ESTATUTO DE BOGOTÁ

SE DENIEGA LA NULIDAD DE VARIAS DISPOSICIONES

EXTRACTOS. “El ciudadano José Cipriano León C., obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción que consagra el artículo 84 del C.C.A., demanda de esta corporación la declaratoria de nulidad de los artículos 8º, 13 párrafo segundo, 18 ordinales 5º y 6º, 19 a 26, 54, 55 a 58, 118, 130, 135, 136, 143 párrafo segundo, 146, 147, 149, 150, 151, 154, 157, 161, 172, 176 y 177 del Decreto 1421 de 1993, expedido por el Gobierno Nacional “por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá”.

No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado se procede a resolver la controversia, previas las siguientes

Consideraciones

1. Respecto del cargo de violación que hace el actor al artículo 8º del Decreto 1421 de 1993, en el aparte que señala que en materia administrativa las atribuciones del concejo son de carácter normativo, la Sala no aprecia la infracción de los artículos 3º y 312 de la Carta Política, por cuanto dicha norma no le está quitando al concejo su condición de corporación administrativa sino que por el contrario le está reconociendo tal condición, la cual se manifiesta a través de la expedición de normas que participan de la misma naturaleza del ente que las expide, esto es, de naturaleza o carácter administrativo.

Por lo anterior, no está llamado a prosperar el cargo.

2. Prescribe el párrafo segundo del artículo 13 acusado:

“Sólo podrán ser dictados o reformados a iniciativa del alcalde los acuerdos a que se refieren los ordinales 2º, 3º, 4º, 5º, 8º, 9º, 14, 16, 17 y 21 del ar-tículo anterior. Igualmente, sólo podrán ser dictados o reformados a iniciativa del alcalde los acuerdos que decreten inversiones, ordenen servicios a cargo del distrito, autoricen enajenar sus bienes y dispongan exenciones tributarias o cedan sus rentas.

El concejo podrá introducir modificaciones a los proyectos presentados por el alcalde”.

En relación con esta norma el actor aduce la violación de los artículos 313 y 315 de la Constitución Política, que consagran las facultades del concejo y del alcalde municipal.

Sobre el particular cabe precisar lo siguiente:

Como lo reiteró la Sala en providencia de 10 de marzo de 1994, al revocar el auto que había accedido a decretar la suspensión provisional de los efectos de la norma en estudio, las facultades atribuidas a los concejos municipales por el artículo 313 de la Carta Política y las asignadas a los alcaldes en el artículo 315 ibídem, no pueden predicarse respecto del distrito capital, pues por mandato expreso del artículo 322 ibídem éste tiene un régimen especial y a través de leyes especiales, como el decreto acusado, se puede regular una normatividad diferente de la prevista en aquéllos. En efecto, la Constitución Política dedicó un capítulo especial al régimen del distrito capital (capítulo 4º título XI), y en el artículo 322 inciso 2º previó que “su régimen político, fiscal y administrativo será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios...”.

En materia de concejo y alcalde distrital la Carta Política sólo hizo alusión a la composición del concejo, a la prohibición de los concejales de hacer parte de las juntas directivas de las entidades descentralizadas, a la elección del alcalde, su período y a quién lo puede suspender o destituir. No señaló funciones ni facultades. Luego, en cuanto a este aspecto se refiere, las normas aplicables no son las contenidas en los artículos 313 y 315, que corresponden al régimen municipal, no especial del distrito capital, sino las especiales que regulen dicha materia, en este caso, las previstas en el Decreto 1421 de 1993, expedido con base en las atribuciones contenidas en el artículo transitorio 41.

Por las anteriores razones no está llamado a prosperar el cargo, como tampoco los cargos 5º a 7º, 9º, 10, 12 a 17 y 20 a 22, que se fundamentan en la violación de los preceptos constitucionales mencionados.

3. El artículo 18 del Decreto 1421 de 1993, prevé en sus ordinales 5º y 6º:

“Prohibiciones. Al concejo le está prohibido: (...)

5. Tomar parte en la tramitación o decisión de asuntos que no deba resolver el concejo mismo. Esta prohibición se extiende a los miembros de las corporaciones, y

6. Elegir representantes, voceros o delegados suyos o de sus comisiones en juntas y consejos o comités que deban tramitar o decidir asuntos de carácter general o individual que corresponda definir a las entidades y autoridades distritales”.

Según el actor estas disposiciones violan los artículos 3º de la Constitución Política, porque los representantes que elige el pueblo son una forma de representación ante las entidades; 293 ibídem, porque las disposiciones consagradas no están incluidas dentro de las facultades que la Constitución le dió a la ley especial; 312 y 313 ibídem, porque impiden la acción administrativa del concejo.

Sobre el particular cabe tener en cuenta que no le asiste razón al actor ya que la consagración de prohibiciones para intervenir o tomar parte en asuntos que no corresponde resolver al concejo o que son del resorte de otras autoridades, amén de que garantiza la autonomía de las entidades para decidir sus propios asuntos, en nada afecta el ejercicio de la soberanía que emana del pueblo y que se traduce en los mecanismos de participación que la Carta ha previsto tales como: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato, porque no guarda relación alguna con el tema, como tampoco afecta la eficiente prestación de los servicios públicos ya que para dicha prestación el artículo 12 del Decreto 1421 de 1993 faculta al concejo para dictar las normas necesarias y, en armonía con ello, corresponde al alcalde mayor asegurar el cumplimiento de las mismas.

Por lo demás, son valederas las consideraciones hechas respecto del segundo cargo en cuanto a que de acuerdo con la jerarquía de las normas que establece el inciso 2º del artículo 322 de la Carta Política, a falta de disposición constitucional para el régimen especial del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, son aplicables las normas especiales que para el mismo se dicten, como en este caso lo es el artículo 18 de Decreto 1421 de 1993, que es ley y bien puede establecer prohibiciones, inhabilidades e incompatibilidades en los casos en que la Constitución no se refiera a ellas.

De otra parte, el artículo 293 de la Constitución Política defirió a la ley la determinación de las calidades, incompatibilidades e inhabili-dades de los ciudadanos elegidos por voto popular y nada impide que una ley especial, como lo es el Decreto 1421 de 1993, pueda regular tales aspectos, máxime si el artículo 322 de la Carta permite que a través de leyes especiales se determine el régimen administrativo del distrito capital, dentro del cual no resultan ajenas las prohibiciones a que se contraen las normas acusadas.

4. Los artículos 19 a 26 del decreto acusado regulan lo relativo a las comisiones, sesiones, requisitos de los proyectos, número de debates, objeciones por inconveniencia y jurídica y sanciones de los proyectos.

A estas normas les endilga el actor la violación de los artículos 12 ordinal 24 del Decreto 1421 de 1993, 176 ibídem y 293 de la Constitución Política.

Para la Sala no está llamado a prosperar el cargo. En efecto, si bien es cierto que dentro de las funciones que los artículos 12 y 176 del Decreto 1421 de 1993 le señalaron al concejo distrital está la de “darse su propio reglamento” y que las materias a que se contraen las normas acusadas pueden ser reguladas por dicha vía, ello en manera alguna significa que no puedan ser objeto de regulación legal, es decir, que sean privativas del reglamento.

En cuanto a la violación del artículo 293 de la Constitución Política, tampoco le asiste razón al actor ya que en esta norma no se fija ningún criterio de elección popular que deben tener en cuenta los ciudadanos y que fuera desconocido por las normas en estudio.

5. En relación con la censura que se le en-dilga en el cargo 7º al artículo 56 en cuanto al inciso final que dice: “En ningún caso el concejo elegirá o designará miembros de las juntas directivas”, de ser violatorio del artículo 3º de la Constitución Política, en concordancia con el inciso final del artículo 323 ibídem, es preciso tener en cuenta que tampoco tienen vocación de prosperidad, ya que dentro de los mecanismos que señala la Constitución Política para el ejercicio de la soberanía no se encuentra el de designar representantes en las juntas directivas de las entidades descentralizadas, amén de que, como ya se dijo, a falta de regulación expresa en la Carta para el régimen especial del distrito capital, son aplicables las leyes especiales, conforme lo ordena el artículo 322 inciso 2º, carácter este que tiene el Decreto 1421 de 1993, como reiteradamente se ha precisado, las que bien pueden consagrar prohibiciones, inhabilidades e incompatibilidades no previstas expresamente en la Carta Política.

6. El artículo 57 del Decreto 1421 de 1993 estatuye en el aparte acusado:

“Los empleados públicos que tienen derecho a designar delegados suyos en las juntas directivas, sólo podrán hacerlo acreditando funcionarios de nivel directivo de la administración”.

No aprecia la Sala la transgresión del artículo 53 de la Carta Política a que se refiere el actor ya que la delegación que puede hacer un funcionario público no tiene que ver con los derechos de los trabajadores, sino con el derecho del delegante de intervenir directamente o no como representante ante la junta directiva de una entidad, además que del contenido de la norma constitucional no se infiere que dentro de los principios mínimos fundamentales que ella consagra, esté el de participar en las juntas directivas.

7. Preceptúa el ordinal 8º del artículo 130 acusado que

“Los procesos disciplinarios de los empleados públicos del distrito y sus entidades descentralizadas se adelantarán conforme a las siguientes reglas: (...).

8. Las sanciones serán de aplicación inmediata y los recursos se concederán en el efecto devolutivo”.

Sostiene el actor que esta disposición es violatoria del artículo 29 de la Constitución Política porque según el artículo 322 ibídem al distrito capital le son aplicables las normas vigentes para los municipios y en materia de recursos la Ley 27 de 1992, que por mandato del ar-tículo 126 del Decreto 1421 de 1993 está vigente, consagra el efecto suspensivo.

Al respecto precisa la Sala que del contenido del artículo 322 de la Carta Política se infiere que las disposiciones aplicables al distrito capital en su orden son: las constitucionales, luego las contenidas en leyes especiales y en defecto de éstas, las vigentes para los municipios.

De tal suerte que como la Constitución no se refirió a los efectos en que deben concederse los recursos en materia disciplinaria pero el Decreto 1421 de 1993, que es ley especial, sí lo hace, las disposiciones aplicables en este caso son las reguladas en él, pues sólo en defecto de éstas se aplican las vigentes para los municipios.

Por lo demás, el artículo 126 del Decreto 1421 de 1993 invocó la vigencia de la Ley 27 de 1992 pero no en materia de recursos sino del régimen de los empleados de carrera administrativa, que es la situación que dicha norma prevé.

Por tal razón no existe inconveniente jurídico alguno que impida que en materia de recursos en los procesos disciplinarios pueda apartarse el distrito capital de las normas vigentes para los municipios.

8. El artículo 154 del Decreto 1421 de 1993 regula el impuesto de industria y comercio y en su ordinal 6º prevé que “Sobre la base gra-vable definida en la ley, el concejo aplicará una tarifa del dos por mil (2‰) al treinta por mil (30‰)”.

Frente a esta disposición el actor invoca la violación del artículo 33 de la Ley 14 de 1983 que prevé porcentajes menores.

Estima la Sala que tampoco tiene vocación de prosperidad el cargo ya que el Decreto 1421 de 1993, del cual forma parte la norma acusada, tiene la misma fuerza normativa que la ley y por tal razón se encuentra en el mismo orden de jerarquía de la Ley 14 de 1983, esto es, no le debe subordinación, pudiendo por lo mismo consagrar disposiciones diferentes en materia del impuesto de industria y comercio.

9. Estatuye el artículo 157 en su inciso 1º:

“Valorización. Corresponde al concejo establecer la contribución de valorización por beneficio local o general; determinar los sistemas y métodos para definir los costos y beneficio de las obras y fijar el monto de las sumas que se pueden distribuir a título de valorización y como recuperación de tales costos o de parte de los mismos y la forma de hacer su reparto...” (subrayas de la Sala).

El actor señala que en el aparte subrayado el acto acusado transgrede el artículo 338 de la Carta, al ir más allá de lo que ordena esta norma sobre valorización, pues la fijación de tales montos se hace en forma subjetiva y sin definir el costo de las obras.

Confrontando la norma acusada con la disposición contenida en el artículo 338 que se cita como vulnerado, la Sala no aprecia su infracción, y sí por el contrario, la armonía de aquélla con éste. En efecto, el precepto constitucional consagrado en el artículo 338, en tratándose de la fijación de tarifas de las tasas y contribuciones que se cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen, señala que: “el sistema y el método para definir tales costos y beneficios y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos...”.

De lo anterior se infiere que la fijación de los montos de las sumas a distribuir a título de valorización debe ser una consecuencia de haber definido previamente los costos y beneficios de las obras, para lo cual el artículo 338 al igual que el artículo 157 acusado han facultado al concejo.

Las consideraciones precedentes conducen a la Sala a desestimar las súplicas de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

FALLA:

Deniéganse las súplicas de la demanda.

Devuélvase al actor la suma de dinero depositada para gastos del proceso en caso de no haberse utilizado.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publí-quese en los Anales del Consejo de Estado y cúmplase».

(Sentencia de febrero 9 de 1995. Expediente 2651. Consejero Ponente: Dr. Miguel González Rodríguez).

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