Sentencia 2652 de octubre 12 de 2001 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

AVAL A CANDIDATOS A ELECCIONES POPULARES

EFECTOS DE LA RENUNCIA DE QUIENES ENCABEZAN LA LISTA

Rad.: 2500023240002000078701

Ref. 2652

Actor: Ciro Alfonso Galvis y Gloria Inés Guzmán. Acumulados

Magistrado Ponente:

Dr. Reinaldo Chavarro Buriticá

Bogotá, D.C., doce de octubre de dos mil uno.

Electoral.

Procede la Sala a resolver la impugnación formulada por las partes demandantes contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 25 de mayo de 2001, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

Antecedentes

Proceso Nº 00787

La demanda

El señor Ciro Alfonso Galvis Muñoz, en nombre propio, en ejercicio de la acción de nulidad electoral, solicita la nulidad del acto de elección del señor Luis Eduardo Díaz Chaparro como Concejal de Bogotá para el período 2001 a 2003, contenida en la Resolución 13 del 8 de noviembre de 2000 de la Comisión Escrutadora Distrital.

Hechos y concepto de violación

Manifiesta que el señor Díaz Chaparro estaba inscrito por el Partido Popular Colombiano para las elecciones de Concejales de Bogotá; que ocupaba el tercer renglón en la lista encabezada por César Aurelio Rosas Rodríguez, que fue inscrita por César Aurelio Rosas Rodríguez, Marta Gutiérrez Sánchez y Elsa M. Gallo Villamizar; que el 17 de agosto de 2000, los señores César Aurelio Rosas Rodríguez y Luis Elbert Beltrán Fajardo, quienes ocupaban el primero y segundo renglón de la lista respectivamente, renunciaron y dejaron sin efectos su inscripción y solicitaron retirar la lista en forma definitiva. Que en la misma fecha la Registraduría Nacional en el Formulario E-8 presenta la lista definitiva para el concejo, número de radicación 405 y número en el tarjetón 426, integrada así:

Díaz Chaparro Luis Eduardo

León Fernández Marco Tulio

Guerrero Arias María del Carmen

Gómez Castro Nelcy Aydu

Gutiérrez Sánchez Martha

Gallo Villamizar Elsa María

Sostiene que el aval fue otorgado por el Partido Popular Colombiano al señor César Aurelio Rosas Rodríguez, primer renglón de la lista, el cual no puede ser cedido o usado por otro; que al momento de renunciar los señores Rosas Rodríguez y Beltrán Fajardo solicitaron dejar sin efectos legales la lista; esta solicitud la firmaron con la inscriptora de la lista señora Marta Gutiérrez Sánchez. Que no existe solicitud donde los candidatos inscritos u otros ciudadanos manifiesten la decisión de modificar la lista para reemplazar a los candidatos que renunciaron, previo cumplimiento de los requisitos del Código Electoral.

Afirma que de conformidad con la Ley 130 de 1994 o estatuto de los partidos, los candidatos deberán otorgar al momento de la inscripción bien el aval de un partido o una póliza de seriedad de la candidatura por la cuantía que fije el Consejo Nacional Electoral que, para estas elecciones, el valor se fijó en 200 salarios mínimos legales mensuales y ninguno de los candidatos de la lista citada cumplió con este requisito. Que no puede argumentarse que al no renunciar a la lista los demás candidatos pasarían a ocupar los renglones automáticamente, pues la lista había sido retirada por los candidatos y ninguno de los demás tenía aval del partido o movimiento político ni cumplieron los requisitos de la Ley 130 de 1994.

Para subsanar tal situación no puede aplicarse el artículo 94 del Código Electoral que ordena que en caso de renuncia de alguno de los candidatos, podrían modificarse las listas por la mayoría de los que la hayan inscrito, porque ello no sucedió en el presente caso. Que se hace evidente la violación del numeral 5º del artículo 223 del Código Contencioso Administrativo que señala que los actos de escrutinio de toda corporación electoral son nulos cuando se computen a favor de candidatos que no reúnen las calidades constitucionales o legales para ser electos.

Así las cosas, el demandante solicita que se declare nulo el acto de elección del señor Luis Eduardo Díaz Chaparro como concejal de Bogotá para el período 2001 a 2003, contenida en la Resolución 013 del 8 de noviembre de 2000 de la Comisión Escrutadora Distrital; que se declare no existente la lista número 405, que figuró en el tarjetón con el número 426; que se declaren nulos los votos emitidos a favor de esta lista y; que se declare elegido al candidato que en orden de lista sacó el siguiente mayor resultado en la lista encabezada por María Clara Ramírez Ferro.

Proceso Nº 00851

La demanda

La señora Gloria Inés Guzmán, mediante apoderado, manifiesta que el 1º de agosto de 2000, el Partido Popular Colombiano representado por el señor Hipólito Moreno Gutiérrez otorgó aval al señor César Aurelio Rosas Rodríguez para que inscribiera su candidatura como Concejal de Bogotá; que se inscribió con otros candidatos haciendo uso del aval que exclusivamente se le había otorgado; que el 17 de agosto de 2000 renunció a su candidatura y solicitó la exclusión de la lista que encabezaba y que, no obstante, por Resolución 13 del 8 de noviembre de 2000 la Comisión Escrutadora Distrital declaró electo Concejal al señor Díaz Chaparro, quien pasó a ser cabeza de dicha lista.

Normas violadas y concepto de la violación

Considera que con la expedición de la Resolución 13 del 8 de noviembre de 2000, la Comisión Escrutadora Distrital violó el artículo 108 de la Constitución Política porque el demandado fue declarado electo por el Partido Popular Colombiano sin tener su aval; igualmente, el artículo 9º de la Ley 130 de 1994 al no estar avalado ni cumplir con los requisitos que garanticen la seriedad de la inscripción de la candidatura.

Afirma que un partido político avala a un candidato atendiendo a sus condiciones personales, el aval debe entenderse otorgado intuitu personae, exclusivamente para un candidato y no para una lista de candidatos; que al renunciar a su candidatura el señor César Aurelio Rosas defraudó al partido que lo avaló al utilizar esa garantía en favor del señor Díaz Chaparro; que el señor Díaz Chaparro no debió ser inscrito porque no tuvo el aval que exigen la Constitución y la ley, por lo tanto su elección como concejal de Bogotá para el período 2001-2003, también es inválida.

Mediante auto del doce de diciembre de 2000, el magistrado ponente admitió la demanda (fl. 24) y, mediante auto del 2 de febrero de 2001, decretó la práctica de pruebas (fls. 47 y 48).

Contestación de la demanda

El apoderado del señor Díaz Chaparro contestó la demanda en escritos idénticos para ambos procesos y manifiesta que se opone a todas las pretensiones de los demandantes porque carecen de fundamentos fácticos, jurídicos y probatorios. Sostiene que las demandas carecen de técnica y son ineptas, las pretensiones son generales e indeterminadas y no señalan cuales normas en concreto se violaron; que el aval otorgado por el Partido Popular Colombiano no se otorga solamente a quien encabeza la lista sino a toda la lista, de tal manera que la ley no exige un número igual de avales a cuantos candidatos inscritos haya y en este caso el partido, ni antes ni después de las elecciones, revocó dicho aval.

Considera que no se presentó una modificación de listas, pues se mantuvo el orden de la lista que inicialmente fue presentada, lo que se presentaron fueron unas renuncias y no propiamente una modificación de listas y así lo aceptaron los delegados del registrador; que éstos decidieron mantener la lista porque el primero y segundo renglón no podían renunciar por los demás, de conformidad con el artículo 96 del Código Electoral, que dispone que la renuncia de un candidato debe presentarse por escrito y personalmente al funcionario electoral correspondiente y en este caso ni el demandado ni los demás inscritos en los subsiguientes renglones la presentaron.

Afirma que los demandantes omiten señalar la causal de nulidad que alegan para los procesos electorales que aparecen taxativamente señaladas en el artículo 223 del Código Contencioso Administrativo y que debe tenerse en cuenta el principio rector del Código Electoral de la eficacia del voto, que señala que cuando una disposición electoral admita varias interpretaciones se preferirá aquella que dé validez al voto, es decir, que hay que tener en cuenta la voluntad del elector por encima de cualquier interpretación o vicio de forma, que en este caso no lo hubo; la elección del señor Díaz Chaparro fue decisión del elector primario y debe respetarse.

Mediante Auto del 8 de marzo de 2001 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca al confirmar que se reunían los presupuestos legales para la acumulación de procesos electorales, decretó la acumulación de los procesos 000787 actor: Ciro Alfonso Galvis y 000851 actor: Gloria Inés Guzmán.

Alegatos de conclusión

a) Por la parte demandante

El apoderado de la señora Gloria Inés Guzmán manifiesta que el aval del Partido Popular Colombiano fue otorgado al señor César Aurelio Rosas Rodríguez en forma expresa, no a la lista que encabezó; que el aval político puede ser otorgado en favor de un candidato o de una lista de candidatos con implicaciones diferentes, en este caso la garantía fue otorgada únicamente en favor de una persona.

Sostiene que los requisitos para otorgar un aval son los siguientes: a) Un documento separado de la inscripción como candidato, pues el avalista da la garantía separadamente. b) Debe contener alguna expresión que haga referencia al aval (C. de Co., art. 634). c) Debe precisar con datos lo que está avalando. d) Debe individualizar la persona a cuyo favor se otorga pues quien lo otorga está comprometiendo su credibilidad, el buen nombre y la respetabilidad de un partido o movimiento político.

Afirma que este último requisito fue desconocido por la Comisión Escrutadora Distrital con la expedición de la Resolución 13 del 8 de noviembre de 2000 al declarar elegido al señor Díaz Chaparro como Concejal de Bogotá, no obstante que carecía del requisito legal de estar avalado por el Partido Popular Colombiano, que otorgó este aval únicamente al señor Rosas Rodríguez por sus altas calidades, por lo cual no se puede pretender que bajo esta garantía se respaldara una candidatura desconocida como fue la del demandado.

Por su parte, el señor Galvis Muñoz, reitera los argumentos de la demanda y manifiesta que los planteamientos del demandado resultan desacertados; que la demanda cumplió los requisitos de los artículos 223 y ss. del Código Contencioso Administrativo y por eso fue admitida; que el Partido Popular no autorizó al señor Díaz Chaparro para inscribir lista y éste jamás aportó el aval o autorización del partido; que al presentarse la renuncia de los dos primeros renglones los demás candidatos debieron solicitar la modificación de la lista y cumplir con los requisitos del formulario E-7; además, el demandado no anexó los documentos como cabeza de lista que le solicitó el jefe de candidaturas de la Registraduría Nacional del Estado Civil (fl 133); que la voluntad de los inscriptores era la de retirar la lista. Por último, sostiene que la jurisprudencia invocada por la parte demandada a propósito del aval no es aplicable al caso en estudio y anexa copias de algunas providencias del Honorable Consejo de Estado que considera que sí son aplicables.

b) Por la parte demandada

La parte demandada no presentó alegatos de conclusión.

Concepto del Ministerio Público

La Procuradora 10 Judicial solicita que se denieguen las súplicas de la demanda. Después de realizar un análisis de las pruebas que obran en el proceso, manifestó que el Honorable Consejo de Estado, al referirse al artículo 108 de la Constitución Política, en forma reiterada ha determinado que los movimientos políticos con personería jurídica reconocida pueden inscribir candidatos sin otro requisito que el aval, esta norma fue desarrollada por el artículo 9º de la Ley 130 de 1994 y reglamentada por resoluciones del Consejo Nacional Electoral.

Afirma que no se exige que el aval se otorgue individualmente para cada aspirante porque tratándose de lista de candidatos se entenderá que se garantiza a toda ella, cualquiera sea el número de sus integrantes. Que el artículo 9º de la Ley 130 de 1994 establece que los candidatos no inscritos por partidos o movimientos políticos deberán otorgar al momento de la inscripción una póliza de seriedad de la candidatura por la cuantía que fije el Consejo Nacional Electoral y que tal garantía se hará efectiva si el candidato o la lista de candidatos no obtiene al menos la votación requerida para tener derecho a la reposición de los gastos de la campaña (art. 13 ibídem). Que lo que se pretende con esta garantía es precisamente la seriedad de la candidatura y el resultado electoral mostró precisamente la existencia de dicha seriedad; además, afirma que en este caso debe tenerse en cuenta el principio de la eficacia del voto (fls. 145 a 155).

La sentencia recurrida

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 25 de mayo de 2001 denegó las pretensiones de la demanda con los siguientes fundamentos:

Del análisis del material probatorio consideró que la lista no fue retirada sino que, por voluntad propia, sus integrantes en los dos primeros renglones renunciaron a su postulación y el señor Díaz Chaparro pasó a encabezarla, situación ajustada a derecho ya que la lista no fue modificada de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 94 del Código Electoral. Que el retiro de la lista no podía producirse por la petición de dos de sus inscriptores y del segundo renglón, ya que en el mismo acto (formulario E-6), aparece la aceptación de los candidatos que sólo podían salir de ahí por renuncia, muerte o pérdida de derechos políticos y no por la voluntad de dos inscriptores, quienes no están facultados para disponer del derecho constitucional a ser elegidos (C.P., art. 40) que ejercitaban los restantes integrantes de la lista, incluido el señor Díaz Chaparro; que por esa lista definitiva fue que los ciudadanos sufragaron y por su voluntad legítima el demandado fue elegido como Concejal de Bogotá.

En lo que respecta a la discusión de los efectos del aval, el tribunal concluye que fue conferido a la lista y no sólo a la persona que la encabezaba cuando fue inscrita; esta consideración obedece a distintos factores lógico - políticos y jurídicos que examina. Dice que desde la primera perspectiva si la vocación de un partido es tener poder político, carece de sentido avalar exclusivamente a quien encabeza una lista; que no es razonable que se someta a consideración del electorado una lista de seis u ocho candidatos para que de ella sólo se elija al avalado que la encabezó y que, según el texto final del aval citado, el partido le entregó responsabilidades ante el Consejo Nacional Electoral estrictamente vinculadas a su lista al señor Rosas como cabeza de ella y no individualmente considerado. Agrega que la inscripción de una lista de candidatos respaldados con avales individuales sería un proceso complicado para el partido y la organización electoral en general.

Desde la perspectiva jurídica el a quo consideró que de conformidad con los artículos 108 de la Constitución Política, 9º, 13 y 47 de la Ley 130 de 1994 y 88, 90, 92, 94 y 155 del Código Electoral, puede concluirse que si por regla general se inscriben listas de candidatos también debe otorgarse el aval a la lista y no a ninguno de sus integrantes en particular; que el aval al que se refiere el presente caso es el aval político que no permite asimilarlo al aval mercantil regulado por el Código de Comercio. La regulación del aval político, dice, no establece que el partido político que auspicie la inscripción de una lista de candidatos a una corporación de elección popular, deba avalar individualmente a cada uno de los integrantes de la lista, “para lo cual no es óbice que en el texto del documento que la contenga se mencione únicamente a quien la encabeza mención que bajo ninguna circunstancia implica la exclusión del aval de aquellas personas que no figuren en el texto de este documento” (fl. 20).

Que en el caso sub lite el Partido Popular Colombiano avaló la inscripción de una lista para el Concejo de Bogotá, en la que desde el principio el señor Díaz Chaparro figuraba en el tercer renglón y fue cubierto por tal garantía colectiva, situación que no cambió por pasar del tercer al primer renglón, como consecuencia de la renuncia de quienes le antecedían. Para el tribunal no queda duda alguna de que la nota que aparece al final del aval, expresa la voluntad del Partido Popular de avalar la inscripción de una lista para el Concejo de Bogotá en la que siempre estuvo el señor Díaz Chaparro. Sostiene, sin embargo, que si se aceptara que en el aval no se expresó que se garantizaba la inscripción de una lista, esta omisión sería de forma y no podría prevalecer sobre el derecho sustancial a participar en el ejercicio del poder político y la salvaguarda del principio de la eficacia del voto.

Por último sostiene que la inscripción de la lista con el aval que tuvo y la renuncia de dos candidatos, no invalidó el acto de inscripción, ya que toda la actuación está amparada por la presunción de buena fe del artículo 83 de la Constitución Política, que en este caso no ha sido desvirtuada (fls. 200 a 222).

Recurso de apelación

El señor Ciro Alfonso Galvis Muñoz impugna la sentencia y reitera cada uno de los planteamientos de la demanda y de su escrito de alegatos de conclusión. Sostiene que el tribunal es incongruente cuando afirma que la renuncia de dos candidatos no modifica la lista, que esta interpretación conduciría a que los integrantes de una lista pueden entrar y salir de ella sin dificultad y sin afectar la conformación del equipo creado por la ley para la confrontación electoral.

Afirma que no existe formato E-7 ni solicitud de los suscriptores de modificar la lista para reemplazar a los inscritos en los renglones renunciados; que los registradores diligenciaron el formato E-8 modificando la lista, función que no les compete ni la ley les autoriza para ello y que aceptar la argumentación del tribunal de que todo se resume a una omisión formal sería atentar contra el debido proceso establecido para todas las actuaciones administrativas electorales.

Así mismo, inconforme con la providencia, la señora Gloria Inés Guzmán interpone recurso de apelación para que se revoque la sentencia y en su lugar se acceda a las pretensiones de la demanda. Considera que la razonabilidad planteada por el tribunal fue especulativa, pues cada partido político tiene la obligación de evaluar la posibilidad de sacar electos uno o varios de sus candidatos por eso cuando se avala se prevé la seriedad de estas candidaturas y la idoneidad para ocupar el cargo a proveer.

Que el tribunal interpretó erróneamente la nota contenida al final del aval porque precisamente su interés es avalar a una persona y así lo dice en sus apartes: “El ciudadano que reciba el presente aval”, “el candidato cabeza de lista”, es decir que no puede afirmarse que el Partido Popular hubiera avalado de forma tácita a otros candidatos, pues no existen hechos ni actos que sirvan de soporte a esa afirmación; que el aval garantiza una lista solo cuando en él expresamente se precisa esta situación. Por último, reitera todos sus planteamientos frente a la aplicabilidad de la legislación comercial como regulación supletoria para interpretar y aplicar al aval político y sus elementos.

Concepto de la parte demandada

En el término del traslado del recurso de apelación, el apoderado de la parte demandada, mediante escrito visible a folios 250 a 254 manifestó su total acuerdo con la sentencia impugnada y solicitó su confirmación; solicitó igualmente el rechazo del recurso interpuesto por la parte demandante, al considerar que no existen dos clases de avales, que la ley electoral no hace dicha distinción. Manifestó que por jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado se ha determinado que el aval no se exige individualmente para cada aspirante porque, tratándose de lista de candidatos, el aval que se otorgue lo será para la a lista completa, cualquiera sea el número de sus integrantes. Y que el aval político es muy distinto del aval comercial, su naturaleza es distinta y única y tiene desarrollo legal en el artículo 9º de la Ley 130 de 1994 y está reglamentado de alguna manera por las Resoluciones 237, 238 y 241 de 1994 del Consejo Nacional Electoral. Por último sostiene que no debe dejarse de lado el principio rector de la eficacia del voto que ampara la voluntad popular.

Concepto del Ministerio Público

El señor Procurador Séptimo Delegado ante el Consejo de Estado solicita, en su vista de fondo, que se confirme la sentencia de primera instancia, con fundamento en las siguientes razones:

Afirma que después de analizar el material probatorio que obra en el proceso, se infiere que las renuncias presentadas son plenamente válidas por cuanto al cargo de elección popular se aspira libremente y de igual manera se puede renunciar a esta aspiración; que esta renuncia sólo afecta a los dos candidatos que la presentaron y no puede considerarse que cobija a todos los integrantes de la lista, ya que la renuncia es personal y voluntaria y solo puede comprender a aquellos derechos que son susceptibles de disposición por quien es titular de los mismos, pero no los derechos ajenos como lo pretenden los demandantes; que la lista correspondiente sufrió modificación en cuanto a la ubicación de sus integrantes, tal y como consta en el formulario E-8 de la organización electoral.

En lo que respecta a la figura del aval, el señor procurador, de acuerdo con lo expresado por el tribunal, considera que éste se exige como requisito para la inscripción de candidatos a corporaciones o empleos de elección popular para todos los aspirantes en forma conjunta y no individualmente como lo sostienen los demandantes. La aspiración electoral de los partidos políticos está encaminada no a obtener una sola curul sino a conformar mayoritariamente una corporación, a acceder al poder e influir en las decisiones políticas y democráticas.

Consideraciones

En los procesos acumulados 00-787 y 00851 se pretende la declaración de nulidad de la elección del señor Luis Eduardo Díaz Chaparro como concejal de Bogotá para el período 2001-2003, contenida en la Resolución 13 del 8 de noviembre de 2000, expedida por la comisión escrutadora distrital.

1. En el proceso 00-787 el cargo que formula el demandante consiste en la violación de los artículos 9º de la Ley 130 de 1994 y 94 del Código Electoral, y lo fundamenta en los siguientes términos: El Partido Popular Colombiano otorgó el aval al ciudadano Cesar Aurelio Rosas Rodríguez y éste no fue autorizado para cederlo, de tal modo que al renunciar a su candidatura, la lista deja de existir porque ninguno de los demás inscritos en dicha lista podían beneficiarse del aval, de tal modo que, si querían continuar siendo candidatos, han debido presentar los requisitos supletorios que establece la Ley 130 de 1994 para ello.

a) La primera de las normas citadas, cuya violación se invoca es del siguiente tenor:

“ART. 9º—Designación y postulación de candidatos: Los partidos y movimientos políticos, con personería jurídica reconocida podrán postular candidatos a cualquier cargo de elección popular sin requisito adicional alguno.

La inscripción deberá ser avalada para los mismos efectos por el respectivo representante legal del partido o movimiento o por quien él delegue.

Las asociaciones de todo orden, que por decisión de su asamblea general resuelvan constituirse en movimientos u organismos sociales, y los grupos de ciudadanos equivalentes al menos al veinte por ciento del resultado de dividir el número de ciudadanos aptos para votar entre el número de puestos por proveer, también podrán postular candidatos. En ningún caso se exigirán más de cincuenta mil firmas para permitir la inscripción de un candidato.

Los candidatos no inscritos por partidos o movimientos políticos deberán otorgar al momento de la inscripción una póliza de seriedad de la candidatura por la cuantía que fije el Consejo Nacional Electoral, la cual no podrá exceder el equivalente al uno por ciento del fondo que se constituya para financiar a los partidos y movimientos en el año correspondiente.

Esta garantía se hará efectiva si el candidato o la lista de candidatos no obtiene al menos la votación requerida para tener derecho a la reposición de los gastos de la campaña de acuerdo con lo previsto en el artículo 13 de la presente ley. Estos candidatos deberán presentar para su inscripción el número de firmas a que se refiere el inciso anterior”.

El aval de candidatos a elecciones populares, es institución constitucional establecida en el artículo 108 de la Constitución de 1991 y consiste en la garantía que un partido o movimiento político expide a un candidato, para dar fe de su pertenencia al partido y que, en tal condición, goza del reconocimiento de buenas condiciones de moralidad, honestidad y decoro al punto que puede presentar su candidatura a consideración del electorado. Constituye, por tanto, para el partido, un mecanismo de consolidación de su autoridad y disciplina, en la medida en que tiene la potestad de autorizar y convalidar las aspiraciones de sus integrantes frente al electorado y, de otra, el compromiso de su responsabilidad ante sus miembros a quienes asegura la pertenencia del candidato a sus filas y la condición ética del mismo.

El ordenamiento jurídico nacional lo ha regulado en sus diferentes aspectos, así: La Ley 130 de 1994, en su artículo 9º lo establece como requisito necesario para la inscripción de candidatos a cargos de elección popular. El aval entonces se otorga por escrito, suscrito por el representante legal del partido o movimiento político, o por quien él delegue y debe ser presentado al momento de la inscripción de los candidatos ante la autoridad electoral respectiva quien dejará constancia del mismo en el acta de inscripción.

A su turno, en el artículo 44 de la Ley 130 de 1994 se establecieron las competencias de control ético de sus miembros o afiliados, por parte de los partidos y movimientos políticos, a través de los consejos de control ético, y en el 45 ibídem, se previeron como sanciones para los infractores del Código de Ética del partido o movimiento político, las de “cancelar su credencial de miembro del partido o abstenerse de avalar su candidatura a cargos de elección popular...” (resaltado no es del original).

Por su parte, en el artículo 47 ibídem, se dispuso:

“Los partidos y movimientos políticos, los movimientos y organizaciones sociales, son garantes de las calidades morales de sus candidatos elegidos a cargos de elección popular desde la inscripción hasta que termine su período”.

Por este aspecto el aval constituye un mecanismo de control ético de los partidos y movimientos políticos y su otorgamiento expresa reconocimiento de moralidad, corrección y decoro personal del avalado. A su vez constituye garantía frente a la organización electoral y los electores de esas precisas calidades del avalado.

Y, según el artículo 4º de la Resolución 237 de 1994 del Consejo Nacional Electoral, el aval constituye a su vez una garantía otorgada por el partido o movimiento político para asegurar la seriedad de la candidatura, en cuanto debe obtener el número mínimo de votos para acceder a la reposición de gastos electorales. Por este aspecto se equipara a la caución bancaria o de compañía de seguros exigida para quienes se inscriban como candidatos de instituciones o personas distintos de los partidos y movimientos políticos. Dice así la norma referida:

“ART. 4º—Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica que avalen candidatos que no obtengan la votación mínima requerida para tener derecho a los gastos de reposición, pagarán al fondo de financiación de partidos y campañas electorales sumas iguales a las señaladas en los artículos 1º, 2º y 3º de la presente resolución”.

En relación con esta función de garantía y sólo por este aspecto el aval electoral se asemeja al aval comercial, por lo que no resulta de recibo la pretensión del demandante de reclamar la aplicación de las regulaciones propias de este último al aval electoral.

En efecto, el aval establecido en el artículo 633 del Código de Comercio es aquel mediante el cual “se garantiza, en todo o en parte, el pago de un título valor”; a falta de mención expresa de cantidad el aval cubre el importe total del título y el avalista queda obligado en los mismos términos del avalado; el aval puede constar en el título mismo o en hoja adherida a él y debe llevar la firma de quien lo presta; en el aval debe indicarse el nombre de la persona avalada y, a falta de indicación, se entienden avaladas todas las partes en el título, dice el artículo 637 ibídem.

El aval en estudio no puede ser objeto de cuestionamiento alguno, precisamente por este aspecto, al haber obtenido la lista encabezada por el demandado una votación superior al mínimo exigido para tener derecho a los gastos de reposición.

1.1. Si se trata de elecciones uninominales, aquellas en que se elige a una sola persona como un gobernador o alcalde por ejemplo, el aval se otorga únicamente al candidato; pero, cuando se trata de proveer más de un cargo de elección popular y la votación se hace por una lista si ésta es presentada por un partido o movimiento político con personería jurídica, se exige el requisito del aval, que en este caso se entiende otorgado a toda la lista y no a los candidatos individualmente considerados. La anterior conclusión se desprende de las siguientes razones jurídico legales:

En primer lugar, así lo expresó la Sala en sentencia de 13 de octubre de 1995, en relación con el aval otorgado “...al señor Candelario Segundo Anaya Pérez... para inscribirse como aspirante al Concejo Municipal de Majagual por la circunscripción electoral del departamento de Sucre para el período 1995 a 1997...” Dijo así la Sala:

“El artículo 108 de la Constitución Política, desarrollado en la Ley 130 de 1994, artículo 90 y reglamentada en parte por las resoluciones 237, 238, 241, 272 de 1994 del Consejo Nacional Electoral no exige que el aval se otorgue individualmente para cada aspirante porque, tratándose de lista de candidatos es toda ella la que se garantiza cualquiera sea el número de sus integrantes....”.

Además, en el caso en estudio, se advierte que la lista de candidatos al Concejo Distrital de Bogotá encabezada por el señor Cesar Aurelio Rosas Rodríguez, fue inscrita por el Partido Popular Colombiano según consta en el formulario E-6, folio 11, con el aval expedido por el representante legal del partido señor Hipólito Moreno Gutiérrez, visible a folio 13. Al momento de la inscripción se elaboró el acta respectiva (formulario E-6), y los integrantes de la lista señores César Aurelio Rosas Rodríguez, Luis Elbert Beltrán Fajardo, Luis Eduardo Díaz Chaparro, Marco Tulio León Fernández, María del Carmen Guerrero Arias, Nelcy Aidú Gómez Castro, Martha Gutiérrez Sánchez y Elsa María Gallo Villamizar suscribieron la aceptación de sus respectivas candidaturas, con lo cual, a tenor de lo dispuesto en el artículo 93 del Código Electoral, declararon bajo juramento pertenecer al Partido Popular Colombiano. En efecto, dice la norma citada:

“En la solicitud de inscripción debe hacerse mención expresa del partido o movimiento político por el cual se inscribe una candidatura o lista de candidatos, y los inscriptores harán ante el respectivo funcionario electoral, bajo juramento, la declaración de que son afiliados a ese partido o movimiento político. Para los candidatos tal juramento se entiende prestado por su firma en el memorial de aceptación de la candidatura” (resaltado no es del original).

“(...)”.

En el aval expedido por el Partido Popular Colombiano consta:

“Aval para aspirar a: Concejal

Nombres y apellidos del candidato: César Aurelio Rosas Rodríguez

Cédula de ciudadanía Nº 19.447.913 de Bogotá.

Corporación a la que aspira: Concejo de Santa fe de Bogotá.

Período constitucional: 2001 a 2003

Lugar y fecha de expedición Santa fe de Bogotá, martes 1º de agosto de 2000.

NOTA. El ciudadano que recibe el presente aval, declara conocer el contenido de la Resolución 17 de 2000 expedida por el director nacional, y el representante legal, la cual acepta íntegramente, especialmente declara conocer los requisitos para la expedición del presente aval y las responsabilidades que asume.

El candidato cabeza de lista, responde personalmente por el origen de los recursos, los topes señalados por el Consejo Nacional Electoral y la rendición de cuentas ante el mismo”. Fdo. Hipólito Moreno Gutiérrez. Delegado”. (fl.13) (resaltado no es del original).

A falta de un señalamiento en otro sentido, debe entenderse con arreglo a la jurisprudencia de la Sala y a la norma jurídica transcrita, que el aval otorgado por el Partido Popular Colombiano al señor César Aurelio Rosas Rodríguez, cabeza de lista para el Concejo de Bogotá, cobija a todos los integrantes de la lista inscrita ante la Registraduría Nacional del Estado Civil por dicho partido porque al momento de formalizar la inscripción de la lista el referido aval fue presentado como tal y todos los inscritos declararon bajo juramento estar afiliados a dicho partido político. Resulta contrario a la evidencia de los hechos y a la lógica de la actividad política que si todos los candidatos pertenecen al mismo partido sólo se avale al cabeza de lista y no a los demás integrantes de la misma. En el mismo sentido, si por mandato legal la aceptación de la candidatura con la suscripción del acta respectiva implica la declaración bajo juramento de pertenecer al partido que otorga el aval, resulta innecesario a más de contradictorio que se pretenda exigir un aval adicional para ciudadanos que han inscrito su candidatura a nombre de ese partido y jurado su pertenencia al mismo. Es claro, además, que si bien el aval se otorga por decisión unilateral y potestativa del partido de conformidad con sus estatutos, para que el mismo exista en cuanto establezca y garantice los compromisos recíprocos que por mandato legal crea, será necesario que los avalados acepten el aval inscribiendo su candidatura y jurando pertenecer al partido, tal como ocurrió en el sub judice.

En este orden de ideas, si todos los miembros de la lista para Concejo Distrital de Bogotá fueron amparados con el aval otorgado a nombre del cabeza de lista para los efectos de su inscripción, los mismos no estaban obligados a cumplir requisitos subsidiarios vigentes para los casos en que no se disponga de aval, previstos en los incisos segundo y siguientes del artículo 9º de la Ley 130 de 1994, pretranscrito.

1.2. Por otra parte, advierte la Sala que la renuncia a la lista de candidatos y la solicitud de retiro de la lista presentada por los señores César Aurelio Rosas Rodríguez y Luis Elbert Beltrán Fajardo no puede tener el efecto de dejar insubsistente la lista o revocar el aval otorgado. En efecto, sólo se puede renunciar de los derechos de que se es titular a condición de que se pueda disponer de ellos y no esté prohibida la renuncia por la ley, según establece el Código Civil en el artículo 15. En el caso analizado, los candidatos bien podían renunciar a su candidatura, como en efecto lo hicieron, pero no retirar la lista porque evidentemente ello versaba sobre derechos de los cuales no eran titulares en cuanto implica los derechos fundamentales de los candidatos de elegir y ser elegidos, y tampoco podían revocar el aval, concedido por el Partido Popular porque el mismo, una vez otorgado y aceptado por la autoridad electoral con la formalización de la inscripción de la(s) candidatura(s), implica la asunción de las responsabilidades avaladas las cuales no pueden ser renunciadas libremente. El aval es otorgado por los partidos y movimientos políticos conforme a sus estatutos y en ellos se puede establecer la posibilidad de la revocatoria cuando se modifiquen las condiciones y requisitos tenidas en cuenta para su otorgamiento. No obstante, el aval deviene irrevocable en la medida en que su utilización haya determinado el surgimiento de obligaciones a cargo del otorgante las cuales, dada su naturaleza, no pueden ser renunciadas o revocadas unilateralmente.

Se aduce por el demandante que se omitió el requisito del aval de la candidatura al Concejo Distrital del demandado lo cual carece de fundamento jurídico legal a la luz de los anteriores razonamientos. No obstante, en gracia de discusión, se anota que para la Sala no es proporcionado, jurídico, ni legal, que se pretenda violar el derecho político fundamental de los electores y del elegido, de estirpe constitucional, por la presunta omisión de la autoridad administrativa electoral que admitió la inscripción de unas candidaturas sin el cumplimiento de un requisito en la forma como lo entiende el demandante. No se trata evidentemente de la pretermisión de la norma jurídica que obliga a la constitución del aval sino de una diferencia de interpretación sobre la naturaleza y alcance de aquél, en cuyo caso, podría llegar a admitirse que la autoridad administrativa electoral incurrió en una ligereza en cuanto no solicitó confirmación del aval cuestionado por la forma de su otorgamiento pero ello carece de incidencia sustancial en el acto acusado. Es cierto que se puede acceder a la declaratoria de nulidad de actos administrativos definitivos que declaran una elección cuando el motivo de la nulidad se encuentre en un acto preparatorio o de trámite: es el caso por ejemplo de actos de la autoridad electoral que anulan votos o un registro electoral porque alteran la realidad de las urnas y niegan el derecho político de los ciudadanos, pero ello no implica admitir como regla general que siempre que se incurra en violaciones en la expedición de actos preparatorios o de trámite, se determina la nulidad del acto definitivo. Será preciso examinar en cada caso concreto la naturaleza y alcance de la violación y fin de establecer sus efectos sobre la legalidad del acto acusado. En el caso en estudio, se reitera, si se admitiera la hipótesis de que se incurrió en la irregularidad invocada en la demanda respecto del otorgamiento del aval en la elección del demandado, la cual carece de todo fundamento jurídico legal tal como ha sido demostrado, la misma no acarrearía la nulidad del acto acusado porque ello sería contrario al derecho fundamental de elegir y ser elegido expresado en la decisión mayoritaria del electorado cuya salvaguarda debe prevalecer.

Por las razones expuestas no prospera el cargo.

b) El artículo 94 del Código Electoral dispone:

“En caso de muerte, pérdida de derechos políticos, renuncia o no aceptación de alguno o algunos de los candidatos, podrán modificarse las listas por la mayoría de los que las hayan inscrito a más tardar quince (15) días calendario antes de la fecha de las votaciones”.

En el expediente obran las siguientes pruebas:

Oficio de agosto 17 de 2000, dirigido a los registradores distritales de Bogotá, por medio del cual el señor César Rosas Rodríguez manifiesta que:

“...renuncio a la lista que inscribí al Concejo de Bogotá, cuyo número de radicación es el 405.

El aval fue otorgado al suscrito por el Partido Popular Colombiano y aparezco como cabeza de la lista inscrita.

Ruego en consecuencia retirar la lista y dejarla sin efectos legales” (fl. 15).

Oficio de agosto 17 de 2000, dirigido a los registradores distritales por el señor Luis Helbert Beltrán Fajardo segundo renglón en la lista, en los mismos términos del anteriormente transcrito (fl. 14).

De conformidad con la norma citada, la renuncia presentada por los inscritos en los dos primeros renglones de la lista sólo produce efectos para los renunciantes, toda vez que la renuncia “es una declaración jurídica de voluntad, dirigida al simple abandono o desprendimiento de un derecho subjetivo, facultad, beneficio, pretensión, expectativa o posición jurídica” (1) . La renuncia de los señores César Aurelio Rosas y Luis Helbert Beltrán, es la manifestación expresa que hacen de retirarse como candidatos al Concejo Distrital de Bogotá para que sus nombres no sean tomados en cuenta por los electores y sólo puede producir efectos respecto de sus propios derechos, no puede hacerse extensiva a los derechos de los demás integrantes de la lista, quienes no renunciaron y optaron por continuar perteneciendo a ella.

(1) BOHÓRQUEZ, Luis F. y otros. Diccionario Jurídico Colombiano. Editora Jurídica Nacional, pág. 678.

Tampoco se produjo solicitud de modificación de la lista, originada en la mayoría de los inscriptores (C.E., art. 94) y la renuncia de quienes figuraban en los dos primeros renglones no determinaba la necesidad inexcusable de la misma. Por razón de las renuncias referidas, en adelante la lista quedó integrada por seis candidatos en lugar de ocho, en el mismo orden de inscripción.

Las listas, una vez inscritas legalmente, no se pueden retirar a menos que medie la renuncia escrita y presentada personalmente por cada uno de los integrantes. La pretensión de los renunciantes de retirar la lista o revocar el aval no tiene sustento legal alguno y, por lo mismo, fue rechazada por la autoridad administrativa electoral.

2. En el proceso 00-851 el cargo consiste en la violación de los artículos 29 y 108 de la C.N. y 9º de la Ley 130 de 1994 por inaplicación del debido proceso en la declaración de la elección, y lo fundamenta así:

Dice que al expedir la Comisión Escrutadora Distrital una resolución de elección, debe hacerlo cumpliendo los requisitos establecidos en el artículo 108 de la C.N. y 9º de la Ley 130 de 1994, que establecen que el aval es requisito para que los partidos políticos puedan inscribir candidatos a elecciones populares. Sostiene que en el presente caso, el aval fue otorgado por el Partido Popular Colombiano al señor Cesar Aurelio Rosas, en atención a sus calidades y condiciones personales y que en el momento en que éste renuncia a su postulación, la garantía concedida por el partido pierde sus efectos.

El artículo 108 de la C N, establece:

“El Consejo Nacional Electoral reconocerá personería jurídica a todos los partidos o movimientos políticos que se organicen para participar en la vida democrática del país, cuando comprueben su existencia con no menos de cincuenta mil firmas, o cuando en la elección anterior hayan obtenido por lo menos la misma cifra de votos o alcanzado representación en el Congreso de la República.

En ningún caso podrá la ley establecer exigencias en relación con la organización interna de los partidos y movimientos políticos, ni obligar la afiliación a ellos para participar en las elecciones. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica reconocida podrán inscribir candidatos a elecciones sin requisito adicional alguno Dicha inscripción deberá ser avalada para los mismos efectos por el respectivo representante legal del partido o movimiento o por quien él delegue.

(...)”.

Según consta en la Resolución 3 de marzo 29 de 1997, El Consejo Nacional Electoral otorgó personería jurídica al Partido Popular Colombiano cuyo Director General es el señor Hipólito Moreno Gutiérrez (fl. 59 a 63), quien suscribió el aval a la lista para el Concejo Distrital de Bogotá que encabezaba el señor Cesar Aurelio Rosas Rodríguez (fl. 13) con el cual la Registraduría Nacional del Estado Civil inscribió la lista de candidatos al Concejo Distrital número 405. En consecuencia, la actuación tanto de los funcionarios electorales como de los candidatos inscritos y del partido que los avaló se ciñó a los requisitos establecidos en los artículos 108 de la C.N. y 9º de la Ley 130 de 1994 y, por esta razón, no se vulneró el derecho al debido proceso. En relación con la presunta violación del artículo 108 de la Constitución y artículo 9º de la Ley 130 de 1994, la Sala se remite a lo expresado en el numeral 1, literal a) de esta providencia. Por lo tanto, el cargo examinado no prospera

Por lo expuesto, El Consejo de Estado, Sala de lo Contenciosa Administrativo, Sección Quinta, oído el concepto del Procurador Delegado en lo Contencioso Administrativo y de acuerdo con él, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Confírmase la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el día 25 de mayo de 2001.

Cópiese, notifíquese y devuélvase al tribunal de origen.

Magistrados: Mario Alario Méndez, presidente—Darío Quiñones Pinilla—Reinaldo Chavarro Buriticá—Roberto Medina López.

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