Sentencia S-266 de agosto 8 de 2000 

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Ref.: Expediente S-266

Actor: Javier García Londoño

Consejero Ponente:

Dr. Juan Alberto Polo Figueroa

SALVAMENTO DE VOTO

Con todo respeto por la decisión mayoritaria, manifiesto mi disentimiento con el fallo adoptado, toda vez que, en mi sentir el recurso extraordinario de súplica, en este caso debió prosperar, por las razones que, en seguida expongo:

El artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, dispone lo siguiente en sus dos primeros incisos:

"El recurso extraordinario de súplica procede contra sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado. Es causal del recurso extraordinario de súplica la violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas. Los miembros de la sección o subsección falladora estarán excluidos de la decisión, pero podrán ser oídos si la Sala así lo determina.

En el escrito que contenga el recurso se indicará en forma precisa la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción, y deberá interponerse dentro de los veinte (20) días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia impugnada, ante la sección o subsección falladora que lo concederá o rechazará".

Se establecen en esta disposición cuatro requisitos fundamentales para la procedencia del recurso extraordinario:

1. Que se interponga contra una sentencia ejecutoriada, proferida por cualquiera de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado.

2. Que la acusación contra la sentencia se formule por violación directa de una o varias normas sustanciales, por falta de aplicación, aplicación indebida o interpretación errónea.

3. Que se indiquen con precisión, al interponer el recurso, la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción.

4. Que se interponga dentro de los veinte días siguientes a la ejecutoria del fallo impugnado.

En el presente caso, no existe duda alguna sobre el cumplimiento de los requisitos contenidos en los numerales 1º y 4º antes mencionados. Con el fin de determinar si se han observado, igualmente, los requisitos a que se refieren los numerales 2º y 3º, es necesario tener en cuenta lo siguiente:

Si bien existe similitud entre los recursos extraordinarios de súplica y casación, en la medida en que ambos propenden por la realización de la justicia, la tutela del derecho objetivo y la protección de la seguridad jurídica, existen importantes diferencias entre ellos. En primer lugar, no se puede perder de vista que el segundo procede en el trámite de controversias que se presentan entre intereses privados, mientras que el primero implica la revisión de una decisión judicial originada en conflictos cuyos extremos son la administración y el administrado, situación que refleja la tensión existente entre el ejercicio del poder estatal y la libertad de los asociados. Esta característica del recurso de súplica exige al juzgador realizar un análisis hermenéutico cuidadoso, al adoptar la decisión que corresponda, con el fin de no hacer nugatorias sus finalidades axiológicas.

Por la misma razón y con el fin de garantizar el libre acceso a la administración de justicia y la prevalencia del derecho sustancial de los administrados, debe ser menos riguroso el examen realizado frente a la formulación del recurso de súplica que aquél que se efectúa respecto del recurso de casación. En efecto, para presentar debidamente el recurso extraordinario de súplica basta la indicación precisa de la norma o normas sustanciales infringidas y la explicación de los motivos de la infracción. Sólo puede, entonces, desestimarse el recurso por inobservancia de los requisitos legales, prescindiendo de consideraciones meramente formales, ajenas a los mismos, tales como las relativas a la falta de integración de la proposición jurídica completa o a la indebida formulación de los cargos, tantas veces aducidas en el trámite del recurso de casación ante la jurisdicción ordinaria.

En el caso que decidió la Sala, se advierte que el recurrente presenta, en el escrito correspondiente, cuatro cargos contra la sentencia impugnada, indicando, en cada uno de ellos, las normas que, en su opinión, fueron infringidas, así como los motivos en que sustenta la acusación. Por esta razón, es claro que también cumple el recurso formulado el tercer requisito a que hemos hecho referencia. Si los motivos expuestos resultan o no suficientes para determinar la prosperidad del recurso, es asunto que corresponderá estudiar posteriormente.

En relación con el segundo requisito, es necesario recalcar, en primer lugar, que el recurso de súplica sólo encuentra causa en la violación directa de normas sustanciales, y no en la infracción indirecta de las mismas. Ambos supuestos constituyen, en cambio, la causal primera del recurso de casación.

La Corte Suprema de Justicia se ha referido en varias oportunidades a la diferencia que existe entre estas dos modalidades de infracción de las normas jurídicas. En reciente pronunciamiento, ha manifestado lo siguiente:

“... a la violación de la ley sustancial, que constituye el supuesto básico de la causal primera de casación, se puede llegar por dos rumbos diferentes, directamente o por vía indirecta ... "Tiene lugar la primera modalidad cuando sin consideración a los medios de convicción que le hayan servido al sentenciador para formular su juicio, el fallo inaplica para la decisión del litigio un precepto que claramente lo rige, o le aplica el que no lo gobierna o le aplica el que si le es pertinente pero dándole un alcance que no le corresponde...", mientras que se da el quebranto indirecto "...cuando el fallador en la estimación de la prueba incurre en un error de hecho o en uno de derecho, y a consecuencia de tales desaciertos, deja de aplicar al caso litigioso la norma que verdaderamente lo regula o le aplica una que le es extraña..." (Cas. Civil de nov. 28/89 y feb. 13/92, sin publicar), lo que en el terreno de las consecuencias prácticas equivale a decir, como también lo tiene afirmado la doctrina jurisprudencial, que la violación directa de ley sustancial implica, por contraposición a la que a su vez es hipótesis propia de la violación indirecta, que por el juzgador no se haya caído en desacierto alguno, de hecho o de derecho, en el manejo de las pruebas y que, por lo tanto, "tampoco exista reparo que oponer contra los resultados que en el campo de la cuestión fáctica haya encontrado el fallador, como consecuencia del examen de la prueba (G.J., ts. CXVI, pág. 60 y CCXIX, pág. 260)" (1) .

(1) Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil. 19 de octubre de 1994. Expediente 3972 M.P. Esteban Jaramillo Schloss.

También la doctrina se ha ocupado de distinguir la infracción directa de la infracción indirecta de normas sustanciales. Al respecto, expresa el exmagistrado Humberto Murcia Ballén:

“...la violación directa de la norma sustancial se da cuando ésta se infringe derecha o rectamente, vale decir, sin consideración a la prueba de los hechos. Emana, por tanto, de los errores sobre la existencia, validez y alcance del precepto legal que trascienden a la parte resolutiva del fallo; de ahí que la doctrina hable en tales supuestos de error juris in judicando, o error puramente jurídico, por oposición al error facti in judicando, que es el que nace de la falsa apreciación de los hechos..." (2) .

(2) Murcia Ballén, Humberto. Recurso de Casación Civil, Ediciones jurídicas Gustavo Ibáñez, 4ª ed. actualizada, Santafé de Bogotá, 1996.

El recurso extraordinario de súplica sólo procede, entonces, por los llamados errores juris in judicando, esto es, por violación directa de normas jurídicas, sin que se admita al impugnante la presentación de argumentos dirigidos a cuestionar, ni siquiera en forma limitada, el análisis probatorio efectuado por el juzgador.

En el presente caso, es claro que el recurrente no ha fundado su impugnación en argumentos destinados a rebatir las pruebas o circunstancias fácticas analizadas en el trámite de las instancias. En efecto, los cargos formulados contra el fallo impugnado se refieren, exclusivamente, a la violación de las normas que en cada uno de ellos se mencionan, sin consideración a las pruebas obrantes en el proceso.

Finalmente, es necesario establecer si las disposiciones citadas como violadas en el recurso de súplica tienen el carácter de normas sustanciales.

En orden a fijar los limites de la causal primera de casación, la Corte Suprema de Justicia ha manifestado al respecto, en forma reiterada, lo siguiente:

"...pertenecen a la estirpe de las normas sustanciales aquellos preceptos que "en razón de una situación fáctica concreta, crean, modifican o extinguen relaciones jurídicas también concretas entre las personas implicadas en tal actuación..."; de modo que resultan excluidos aquellos preceptos que "se limitan a definir fenómenos jurídicos, o a describir los elementos de éstos, o a hacer enumeraciones o enunciaciones, como tampoco las tienen (sic) las disposiciones ordinativas o reguladoras de la actividad in procedendo". (G.J. t. CLI, pág. 241, entre otros)" (3) .

(3) Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil y Agraria. 24 de junio de 1997. Expediente 6612. M.P. Antonio Castillo Rugeles.

"... la causal primera de casación requiere para su cabal estructuración, entre otros requisitos, el de que la sentencia recurrida sea violatoria de "... una norma de derecho sustancial", entendiendo por tal ... la regla jurídica de carácter nacional, cuyo contenido sea la declaración, creación, modificación o extinción de relaciones jurídicas concretas, siendo por tanto el contenido del precepto legal y no su ubicación en uno u otro código, lo que permite calificarlo como sustancial: de consiguiente, ha concluido esta corporación que "... no tienen categoría sustancial, y, por ende, no pueden fundar por si solas un cargo en casación con apoyo en la causal dicha, los preceptos legales que, sin embargo de encontrarse en los códigos sustantivos, se limitan a definir fenómenos jurídicos, o a describir los elementos de éstos, o a hacer enumeraciones o enunciaciones; como tampoco la tienen las disposiciones ordinativas o reguladoras de la actividad in procedendo" (G.J. t. CLI. Pág. 254)" (4) .

(4) Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil. 20 de enero de 1995, Expediente 4305. M.P. Rafael Romero Sierra.

Resulta pertinente también la opinión del doctor Rodrigo Noguera Laborde, quien, refiriéndose a los tipos de normas jurídicas, expresa:

"... De acuerdo con el contenido, dividense en sustantivas y adjetivas o técnicas. Las primeras son las que confieren derechos e imponen obligaciones; las segundas indican cómo pueden ejercerse los derechos, qué formalidades deben cumplirse para su adquisición, etc. Tienen también ese carácter las normas definitorias. En síntesis, son tales las que contribuyen a hacer eficaces —formalmente hablando— las normas sustantivas" (5) .

(5) Noguera Laborde, Rodrigo. Introducción General al Derecho. Vol. 1. Institución Universitaria “Sergio Arboleda”. 2ª edic. Santafé de Bogotá. 1996. pág. 79.

Por último, esta corporación tuvo oportunidad de pronunciarse, en forma reiterada, sobre el alcance del concepto de normas sustanciales, con ocasión de la decisión del antiguo recurso de anulación. Se cita, a continuación, unos de dichos pronunciamientos, que coincide, en términos generales, con los planteamientos de la Corte Suprema de Justicia:

"Ha de recordarse que se entiende por norma sustantiva aquella que define o demarca los derechos subjetivos y sus alcances y que puede hallarse, indistintamente, como las normas adjetivas, en cualesquiera códigos o estatutos o recopilaciones de disposiciones legales. Y, en contraste, ha de entenderse por norma adjetiva aquella que señala los ritos, las formas, las maneras de actuar en determinados asuntos o circunstancias" (6) .

(6) Consejo de Estado. Sección Cuarta, sentencia del 29 de noviembre de 1988. Expediente 1874. M.P. Álvaro Lecompte Luna.

Estima el recurrente violados, en el presente caso, los artículos 4º, 29 y 241, numeral 5º, de la Constitución Política, 223 del Decreto 01 de 1984, y el Acuerdo 39 de 1990 del Consejo de Estado.

Respecto de los preceptos constitucionales, la Corte Suprema de Justicia ha manifestado, en varias ocasiones, que, muy a pesar de su "sabor" sustancial, su violación no da base, en principio, para formular un cargo en casación con fundamento en la causal primera, teniendo en cuenta lo siguiente:

"...tales normas, en su carácter de moldes jurídicos superestructurales, de ley de leyes... carecen de aplicabilidad inmediata y directa en las decisiones judiciales ... De esto resulta que, por regla general, a la violación de los preceptos y principios de la Carta no puede llegarse sino a través de la violación de disposiciones de la ley, que no pueden entenderse sino como desarrollo de las normas constitucionales" (7) .

(7) G.J., t. LlV, pág. 111.

Esta tesis, sin embargo, no es absoluta, en la medida en que, en algunos eventos, la violación directa de disposiciones constitucionales puede dar lugar a la formulación de recursos extraordinarios de casación o de súplica, sobre todo cuando se trata de disposiciones atributivas de derechos subjetivos o impositivas de obligaciones, que no requieren de desarrollo legal.

En el presente caso, no cabe duda de que los artículos 4º y 29 de la Carta Política tienen carácter sustancial.

La primera de estas disposiciones, en cuanto dispone que "En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales", consagra el principio general de prevalencia de la Constitución e impone una obligación clara a todas las autoridades de la República. Se trata de una norma que no requiere de desarrollo legislativo para su aplicación, con fundamento en la cual, precisamente, se ha dado aplicación a la llamada excepción de constitucionalidad, de la cual, en opinión del recurrente, hizo uso indebido la Sección Quinta del Consejo de Estado, en el fallo recurrido.

Al alcance de esta disposición se ha referido la Corte Constitucional en varias oportunidades. En sentencia C-069 del 23 de febrero de 1995 expresó lo siguiente:

“...el texto constitucional ha de hacerse valer y prevalece sobre la preservación de normas de rango inferior. La función de la Constitución como determinante del contenido de las leyes o de cualquier otra norma jurídica, impone la consecuencia lógica de que la legislación ordinaria u otra norma jurídica de carácter general no puede de manera alguna modificar los preceptos constitucionales, pues la defensa de la Constitución resulta más importante que aquellas que no tienen la misma categoría.

Dentro de la supremacía que tiene y debe tener la Constitución, ésta se impone como el grado más alto dentro de la jerarquía de las normas, de manera que el contenido de las leyes y de las normas jurídicas generales está limitado por el de la Constitución. Así pues, debe existir siempre armonía entre los preceptos constitucionales y las normas jurídicas de inferior rango, y si no la hay la Constitución Política de 1991 ordena de manera categórica que se apliquen las disposiciones constitucionales en aquellos casos en que sea manifiesta y no caprichosa, la incompatibilidad entre las mismas. por parte de las autoridades con plena competencia para ello.

Desde luego que la norma inaplicable por ser contraria a la Constitución en forma manifiesta, no queda anulada o declarada inexequible, pues esta función corresponde a los organismos judiciales competentes, en virtud del control constitucional asignado por la Carta Fundamental en defensa de la guarda de la integridad y supremacía de la norma de normas (C.P., arts. 237 y 241)...". (Se subraya).

Y en sentencia C-600 del 21 de octubre de 1998, manifestó:

"...cabe recordar que el artículo 4º de la Carta contempla el principio de constitucionalidad, según el cual en caso de incompatibilidad entre el estatuto fundamental y otra norma jurídica de rango inferior, deberá prevalecer aquél. En consecuencia, la autoridad pública que detecte una contradicción entre tales normas está en la obligación de inaplicar la de menor jerarquía y preferir la aplicación de la Carta Política...".

El artículo 29, por su parte, regula los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa. Demarca el alcance y el contenido de tales derechos, constituyendo, por si misma, una norma sustancial.

Y el hecho de que esta disposición encuentre desarrollo en múltiples disposiciones legales, no obsta para reconocer su naturaleza sustantiva. Por el contrario, mientras que en ella se consagran y definen los derechos mencionados, en éstas se establecen, generalmente, los ritos y las formas que permiten su garantía, por lo cual su naturaleza resulta ser, en la mayor parte de los casos, simplemente adjetiva.

De otro lado, también el artículo 241, numeral 5º, de la Carta Política es una norma de naturaleza sustancial. En efecto, establece la competencia general de la Corte Constitucional, como guardiana suprema de la integridad y supremacía de la Constitución, y determina una de las funciones que, en tal condición, debe cumplir, cual es la de decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra los decretos con fuerza de ley dictados por el gobierno con fundamento en los artículos 150 numeral 10 y 341 de la Constitución, por su contenido material o por vicios de procedimiento en su formación. Impone esta norma, entonces, una obligación especifica a la citada corporación judicial, que debe cumplir respecto de algunas normas concretas, que allí mismo se determinan.

El artículo 223 del Decreto 01 de 1984, en cambio, se limita a enumerar las causales de nulidad de las actas de escrutinio de los jurados de votación y de toda corporación electoral. No consagra esta norma un derecho subjetivo ni impone obligaciones. Tampoco hace referencia a situaciones fácticas concretas para crear, modificar o extinguir relaciones jurídicas. No tiene, entonces, carácter sustancial.

Finalmente, se refiere el recurrente al Acuerdo 39 de 1990, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado. Este acuerdo tiene por objeto repartir, entre las distintas secciones, los negocios que, conforme a la Constitución y la ley, son de competencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo. Sus disposiciones no tienen carácter sustantivo; por el contrario, se ocupan de establecer una reglamentación interna, en desarrollo de lo dispuesto en normas superiores, por lo cual su naturaleza es claramente adjetiva.

Se advierte que el recurso se plantea en forma un poco desordenada, en la medida en que se hace referencia, en los acápites destinados a la sustentación de un cargo, a argumentos dirigidos a la fundamentación de otros. De igual manera, salvo en lo que respecta al citado artículo 4º de la Constitución Política —el cual, en opinión del recurrente, fue violado por aplicación indebida—, no se expresa claramente la modalidad de infracción de las normas invocadas. No obstante lo anterior y teniendo en cuenta lo expresado anteriormente en relación con las particularidades del recurso de súplica y la necesidad de efectuar controles no muy rigurosos a la técnica con que el mismo se formula, de la argumentación presentada, puede deducirse que el fallo impugnado es acusado de violación de los artículos 29 y 241, numeral 5º, de la Constitución Política, por falta de aplicación.

Se afirma, por una parte, que la sentencia recurrida, al hacer uso de la excepción de inconstitucionalidad, aplica retroactivamente el fallo proferido por la Corte Constitucional, mediante el cual se declaró la inexequibilidad del artículo 177 de la Ley 201 de 1995, desconociendo que los efectos del mismo son hacia el futuro y vulnerando derechos adquiridos de buena fe por el señor Gómez Torres, en vigencia de la norma posteriormente retirada del ordenamiento.

Por otra parte, se expresa que la excepción de inconstitucionalidad sólo puede aplicarse cuando se encuentran vigentes, simultáneamente, las normas constitucionales y legales que se confrontan. Cuando la norma que se pretende inaplicar ha sido declarada inexequible, la excepción citada no procede, porque dicha norma no existe.

Adicionalmente, se afirma que la excepción de inconstitucionalidad no puede aplicarse en procesos de simple nulidad, instaurados con fundamento en una acción pública, ya que las decisiones que en ellos se adoptan tienen efectos erga omnes y la excepción sólo puede aplicarse con efectos inter partes.

Se estudiará, en seguida, el primer argumento mencionado.

Establece la norma, en su inciso primero, al cual se refiere, concretamente, el recurso presentado, lo siguiente:

"ART. 4º—La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales".

Conforme a lo expresado por la Corte Constitucional, en la sentencia C-069 de 1995, citada anteriormente, esta norma consagra, más que una facultad, una obligación perentoria para todas las autoridades de la República que, teniendo competencia para adoptar una decisión en relación con una situación determinada, advierten la existencia de una contradicción manifiesta entre la norma aplicable y la Carta Política. En efecto, en tal caso, deben inaplicar la primera, haciendo prevalecer la segunda. Su decisión no tendrá efectos erga omnes; sólo tendrá consecuencias para el caso concreto.

Esta obligación, sin embargo, debe ser ejercida con algunas limitaciones. Así, por ejemplo, es claro que la aplicación de la excepción se hace imposible cuando ha habido un pronunciamiento anterior de la Corte Constitucional mediante el cual se declara la exequibilidad de la norma respectiva. Lo anterior encuentra sustento claro en la condición de guardiana suprema de la Carta Política, asignada a la corporación citada. Su pronunciamiento zanja definitivamente cualquier discusión sobre la constitucionalidad de la norma.

Interesa especialmente, en este caso, establecer qué sucede cuando la Corte Constitucional declara inexequible una disposición determinada, para lo cual debe determinarse, cuáles son los efectos del fallo respectivo.

Conforme a lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, estatutaria de la administración de justicia, "Las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario".

Con anterioridad a la expedición de la citada ley, la misma Corte había tenido oportunidad de pronunciarse sobre su competencia exclusiva para determinar los efectos de sus pronunciamientos de constitucionalidad. Así, en fallo C-113 del 25 de marzo de 1993, expresó:

"...fuera del poder constituyente, ¿a quién corresponde declarar los efectos de los fallos de la Corte Constitucional, efectos que no hacen parte del proceso, sino que se generan por la terminación de éste? Únicamente la propia Corte Constitucional, ciñéndose, como es lógico, al texto y al espíritu de la Constitución. Sujeción que implica tener en cuenta los fines del derecho objetivo, y de la Constitución que es parte de él, que son la justicia y la seguridad jurídica.

En conclusión, sólo la Corte Constitucional, de conformidad con la Constitución puede, en la propia sentencia, señalar los efectos de ésta. Este principio, válido en general, es rigurosamente exacto en tratándose de las sentencias dictadas en asuntos de constitucionalidad.

(...).

...la facultad de señalar los efectos de sus propios fallos, de conformidad con la Constitución, nace para la Corte Constitucional de la misión que le confía el inciso primero del artículo 241, de guardar la "integridad y supremacía de la Constitución", porque para cumplirla, el paso previo e indispensable es la interpretación que se hace en la sentencia que debe señalar sus propios efectos. En síntesis, entre la Constitución y la Corte Constitucional, cuando ésta interpreta aquélla, no puede interponerse ni una hoja de papel.

No hay que olvidar que, según el artículo 5º de la Constitución, el Estado reconoce la primacía de los derechos inalienables de la persona, reconocimiento obligatorio para la Corte Constitucional, como para todas las autoridades, pero con mayor fuerza. Por ello, recortar, mediante una norma de inferior jerarquía, la facultad que la Corte tiene de fijar el contenido de sus sentencias, podría impedirle defender los derechos de los súbditos frente a las autoridades...". (Se subraya).

Este pronunciamiento fue reiterado por la misma corporación, en sentencia C-037 del 5 de febrero de 1996, con ponencia del magistrado Vladimiro Naranjo, mediante la cual se controló la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria de la administración de justicia, al referirse, precisamente, al artículo 45 del mismo proyecto, antes mencionado.

Así las cosas, resulta claro que sólo la Corte Constitucional puede fijar los efectos de sus fallos de constitucionalidad. Si se trata de la solución de un caso relativo a una situación ocurrida con posterioridad al fallo de la Corte Constitucional, o de uno referido a una situación ocurrida con anterioridad al mismo, pero dicha corporación le ha dado a su decisión efectos retroactivos, es claro que la autoridad respectiva deberá, simplemente, acatar lo resuelto por aquélla, absteniéndose de aplicar la norma que ha sido retirada del ordenamiento, sin necesidad de acudir al artículo 4º de la Carta Política, ya que el máximo órgano guardián de la supremacía de la Constitución se ha pronunciado al respecto y su decisión tiene efectos de cosa juzgada erga omnes, conforme a lo dispuesto en el artículo 243 de la Carta.

Sin embargo, debe abordarse el tema de la procedencia de la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad de una norma, respecto de situaciones ocurridas con anterioridad al fallo de la citada Corte, mediante el cual se declara la inexiquibilidad de la norma respectiva, cuando éste tiene efectos hacia el futuro.

Podría pensarse, en principio, que la decisión de la Corte constituye un argumento suficiente para tornar indiscutible el planteamiento de la autoridad que, respecto de situaciones anteriores, advierte la incompatibilidad entre la norma aplicable y una disposición constitucional, por lo cual resultaría perfectamente viable la aplicación de la excepción.

En él se apoya el fallo suplicado y la decisión de la Sala Plena de la cual me separo, porque no puede perderse de vista lo expresado por la misma Corte, en la sentencia C-113 de 1993, antes mencionada. En efecto, si los fallos de constitucionalidad expedidos por esa corporación tienen efectos de cosa juzgada erga omnes y ella misma es la única instancia competente para establecer los efectos de los mismos, debe concluirse que su pronunciamiento debe ser acatado por todas las autoridades públicas. En ese sentido, la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad encuentra límites en el pronunciamiento de la Corte Constitucional, guardiana suprema de la integridad y la supremacía de la Carta fundamental.

Esta conclusión tiene sustento, por lo demás, en la Constitución misma. Como bien se advierte en la sentencia aludida, para efectos de adoptar su decisión, la Corte interpreta la Carta Fundamental, teniendo en cuenta los fines de ésta y los del derecho objetivo en general, que son la justicia y la seguridad jurídica. Se trata de fines que, generalmente, pueden garantizarse simultáneamente con la decisión adoptada. En otros casos, sin embargo, pueden resultar en conflicto y, de acuerdo con las circunstancias, es posible que se haga prevalecer el uno sobre el otro, según la valoración que, para el efecto, realice la Corte en cada caso. Por lo tanto, una vez se produce el pronunciamiento respectivo, esta valoración está vedada a las demás autoridades públicas, pues ella corresponde, exclusivamente, a la Corte Constitucional.

La decisión sobre los efectos de un fallo de constitucionalidad, en consecuencia, también tiene efectos de cosa juzgada erga omnes, de manera que no están facultadas las autoridades de la República para aplicar la excepción de inconstitucionalidad respecto de una norma determinada, cuando la misma ha sido declarada inexequible por la Corte y el fallo respectivo tiene efectos hacia el futuro. Si, como se dijo anteriormente, se trata de actos proferidos o situaciones consolidadas con posterioridad al fallo, éste simplemente debe acatarse, porque la norma en cuestión ha desaparecido del ordenamiento jurídico. Si, en cambio, se trata de actos proferidos y que adquieren firmeza con anterioridad al mismo o de situaciones consolidadas antes de su pronunciamiento, aquellos y éstas conservan su eficacia jurídica. Una conclusión diferente nos llevaría a concluir, necesariamente, que el fallo de constitucionalidad puede ser desconocido, en situaciones concretas, por las autoridades competentes para resolverlas.

En el caso planteado, se advierte que el actor solicitó que se declarara la nulidad del Decreto 903 del 18 de septiembre de 1998, por el cual el Procurador General de la Nación nombró, en propiedad, en el cargo de asesor grado 24, al doctor Juan Carlos Cadavid de la Pava, y de la Resolución 3699 del 16 de octubre del mismo año, por la cual el secretario general de la procuraduría confirmó dicho nombramiento.

Estos actos fueron expedidos con fundamento en el Decreto 1234 de 1998, por medio del cual el Presidente de la República, en ejercicio de la facultad que le concedía el artículo 177 de la Ley 201 de 1995, modificó la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación.

La demanda fue presentada el 17 de noviembre de 1998. Antes de que se produjera el fallo respectivo, la Corte Constitucional expidió la sentencia C-078 del 17 de febrero de 1999, mediante la cual se declaró la inexequibilidad del artículo 177 de la Ley 201 de 1995. No se pronunció la Corte sobre los efectos de su decisión, razón por la cual y conforme a lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, los mismos son hacia el futuro.

El 5 de agosto de 1999, la Sección Quinta del Consejo de Estado expidió el fallo recurrido, declarando la nulidad de los actos acusados, en cuanto por ellos se nombró al señor Juan Carlos Cadavid de la Pava en el cargo de asesor grado 24, código 1AS, SCC 31, adscrito al despacho del Procurador General, y se confirmó dicho nombramiento.

Consideró la Sección Quinta que, con la expedición del artículo 177 de la Ley 201 de 1995, "comenzó a configurarse un estado de cosas inconstitucional, pues no haciendo parte la procuraduría... de la administración central..., mal podía el Congreso... investir al Presidente de la República de facultades para cumplir en esa entidad con la "creación de empleos, señalamiento de funciones y fijación de emolumentos”, máxime si esas facultades se otorgaron sin precisar su alcance material, ni su límite temporal". Y expresó a continuación:

"Por otra parte, nada impide al juez la aplicación directa y preferente de la Constitución a situaciones que tuvieron ocurrencia con anterioridad al fallo definitivo de inexequibilidad...

(...).

De manera que el criterio según el cual la declaratoria de inexequibilidad sólo tiene efectos hacia el futuro, no se puede seguir mecánicamente porque no sería licito aplicar. en rebeldía del ordenamiento jurídico, una disposición legal que la Corte Constitucional ha sustraído del mismo. Pero cuando se trata de decir el derecho sobre situaciones jurídicas anteriores al pronunciamiento general de ese alto tribunal, bien puede el juez ordinario anticiparse, e inaplicar al caso concreto que examina, la disposición que considere inconstitucional.

(...).

...es nulo el acto administrativo concreto o individual cuando se deriva o es ejecución de otro objetivo general o abstracto nulo y en tal evento, frente a la imposibilidad de impugnar simultáneamente uno y otro, porque, como en este caso, habría acumulación indebida de pretensiones, es lo conducente impugnar el acto subjetivo en ejercicio de la acción de nulidad electoral, alegando la inconstitucionalidad del acto general que le sirve de sustento y reclamando sea inaplicado al caso, como excepción...".

Consideró, en consecuencia, que el Decreto 1234 de 1998, expedido por el Presidente de la República con fundamento en el citado artículo 177 de la Ley 201 de 1995, es inconstitucional, y también lo son, por lo tanto, los actos demandados, expedidos con base en dicho decreto.

Estos planteamientos de la Sección Quinta no se conforman con los planteamientos que se acaban de hacer. En efecto, como se explicó anteriormente, cuando la Corte Constitucional declara inexequible una norma determinada, con efectos hacia el futuro, ninguna autoridad está facultada para aplicar la excepción de inconstitucionalidad de la misma norma, con fundamento en el artículo 4º de la Constitución Política, respecto de situaciones consolidadas con anterioridad a la decisión de aquella corporación. Es ésta la única competente para definir los efectos de sus decisiones, sopesando razones de justicia y de seguridad jurídica, de manera que, si aquéllas sólo rigen hacia el futuro, las situaciones consolidadas con anterioridad no pueden ser modificadas.

De otra parte, aun si se aceptara que el juez administrativo está autorizado para realizar una valoración que, en un caso concreto, le permitiera hacer prevalecer la justicia sobre la seguridad jurídica, inaplicando, por razones de inconstitucionalidad, una norma declarada inexequible por la Corte, con efectos hacia el futuro, cuando se trata de situaciones ocurridas con anterior a dicha declaración, es claro que este razonamiento tampoco serviría de sustento al fallo recurrido.

En efecto, sin lugar a dudas, los actos acusados, en el presente caso, confirieron un derecho al señor Juan Carlos Cadavid de la Pava, el cual fue adquirido de buena fe, conforme a la ley vigente. Así las cosas, la protección de la seguridad jurídica, que sugiere el mantenimiento de las situaciones consolidadas con anterioridad a la decisión de inexequibilidad, no se opone, en este evento, a la adopción de una decisión justa. Sin embargo, el fallo impugnado desatiende los dos valores mencionados, fines del derecho objetivo en palabras de la Corte Constitucional, en la medida en que vulnera un derecho adquirido de buena fe, con anterioridad a la decisión de la Corte Constitucional, dándole a ésta efectos retroactivos, en un caso concreto, a pesar de que, por mandato de ella misma, sólo debe tener efectos hacia el futuro.

Al respecto, comparto lo expresado por la Sala de Consulta y Servicio Civil de la misma corporación, en concepto de 23 de septiembre de 1998, radicado bajo el Nº 1.132, en los siguientes términos:

"...Los actos administrativos dictados con base en la ley que ha sido declarada inexequible pierden su eficacia por regla general, al carecer de fundamento de derecho: por vía de excepción, cuando existan situaciones jurídicas concretas, si ellas nacieron o tuvieron origen en el amparo de la ley posteriormente retirada del orden jurídico, sus consecuencias no pueden afectar las situaciones consolidadas durante su vigencia". (Se subraya).

Vale la pena anotar, adicionalmente, que atendiendo los efectos hacia el futuro de un fallo de la Corte Constitucional, la Sección Segunda, Subsección B, de esta corporación, en sentencia del 25 de marzo de 1999 (exp. 9744202/2443/98), con ponencia del magistrado Carlos Orjuela Góngora, aplicó en un caso concreto una norma declarada inexequible, teniendo en cuenta que se trataba de un derecho pensional radicado en cabeza del recurrente con anterioridad a la expedición de la decisión de inconstitucionalidad.

En el mismo sentido, la Sección Cuarta expresó lo siguiente, en providencia del 13 de diciembre de 1996, con ponencia del doctor Delio Gómez Leyva:

"En primer lugar precisa la Sala que a pesar de la declaratoria de inexequibilidad del artículo 246 de la Ley 223 de 1995, plasmada en la sentencia de la Corte Constitucional C-511 del 8 de octubre de 1996, debe la Sala decidir de fondo el recurso interpuesto habida cuenta que los efectos de la declaratoria de inexequibilidad se producen hacia el futuro, y por tanto no desconocen la realidad de la vigencia anterior de la norma inexequible".

Así las cosas, estimo que le asiste razón al recurrente, en cuanto afirma que la Sección Quinta del Consejo de Estado aplicó indebidamente, en el caso debatido, el artículo 4º de la Constitución Política. Y dado que en la aplicación de este artículo se encuentra el fundamento central de la decisión adoptada, el fallo recurrido debió infirmarse, y en su lugar, haber denegado las peticiones de la demanda.

Alier Hernández Enríquez 

___________________________________