Sentencia 2665 de noviembre 30 de 2001 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

PERSONEROS MUNICIPALES

PROHIBICIÓN DE REELECCIÓN

EXTRACTOS: «En este proceso se pretende la nulidad de la elección del señor Delfín Octavio Ramírez como personero municipal de Guasca (Cundinamarca) para el período 2001-2003, efectuada por el Concejo de dicho municipio el 8 de enero de 2001, según consta en el acta respectiva (fl. 10-21).

Sostiene el demandante que el señor Ramírez Vargas incurrió en las causales de nulidad establecidas en el artículo 37 numerales 2º y 5º de la Ley 617 de 2000, aplicable de conformidad con lo establecido en el artículo 174 a de la Ley 136 de 1994, toda vez que al momento de ser elegido desempeñaba el cargo de personero del mismo municipio, para el cual fue elegido en el año 1998; por consiguiente, dentro de los doce meses anteriores a la elección ejerció como empleado público jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo municipio e intervino como ordenador del gasto en la ejecución de recursos de inversión, o celebración de contratos que debían ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio.

Reiteradamente ha expresado la Sala que la aplicación de las inhabilidades del alcalde al personero no es total y que a éstos sólo le son aplicables aquellas causales de inhabilidad contenidas en el artículo 95 de la Ley 136 de 1994, que no contengan circunstancias o situaciones reguladas específicamente para los personeros mediante las causales establecidas en el artículo 174 ibídem (1) .

(1) Sentencia de Abril 15 de 1999. Expediente 2202. Consejero Ponente Doctor Óscar Aníbal Giraldo Castaño.

Sentencia de junio 24 de 1999. Expediente 2331, Consejero Ponente Doctor Darío Quiñones Pinilla.

Sentencia de marzo 23 de 2000. Expediente 2361. Consejero Ponente Doctor Roberto Medina López.

Ahora bien, como el artículo 95 de la Ley 136 de 1994 fue sustituido por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000 la Sala, ratificando el criterio expresado, examinará si las causales establecidas en los numerales 2º y 5º del artículo citado le son aplicables a los personeros o, si por el contrario, las circunstancias inhabilitantes descritas en los numerales citados están comprendidas en el artículo 174 de la Ley 136 de 1994.

"ART. 37.—El artículo 95 de la Ley 136 de 1994, quedará así: Inhabilidades para ser alcalde: No podrá ser inscrito como candidato ni elegido, ni designado alcalde municipal o distrital: (...).

2) Quien dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo municipio, o quien como empleado público del orden nacional, departamental o municipal, haya intervenido como ordenador del gasto en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio (...).

5) Haber desempeñado el cargo de contralor o personero del respectivo municipio en un período de doce (12) meses antes de la fecha de la elección".

Observa la Sala que el numeral 2º del artículo citado se refiere a dos situaciones que deben haber ocurrido dentro del año anterior a la elección, en el respectivo municipio: el desempeño de cargos públicos que impliquen ejercicio de jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar y, haber intervenido como ordenador del gasto en la ejecución de recursos de inversión o en la celebración de contratos que deban ejecutarse en el respectivo municipio.

En el artículo 174 literal b de la Ley 136 de 1994 que establece la prohibición de ser elegido personero a quien "Haya ocupado durante el año anterior, cargo o empleo público en la administración central o descentralizada del distrito o municipio", si bien se sustenta en el ejercicio de un cargo público está circunscrito a su desempeño en la administración central o descentralizada del municipio y la causal del numeral 2º del artículo 37 de la Ley 617 de 2000 es más comprensiva en la medida en que incluye a quienes dentro de los doce meses anteriores hayan ejercido como empleados públicos en el municipio, incluidos todos los empleos públicos distintos de los de la administración central o descentralizada (los cargos de personero y contralor que pertenecen a los organismos de control, artículos 267 y 277 de la C.N. y 154 y 169 de la L. 136/94), jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, y a quienes como empleados públicos de cualquier orden, ejerzan funciones de ordenador de gastos de inversión o celebrado contratos que deban cumplirse en el municipio. Es claro entonces que se trata de una causal nueva y distinta de la prevista en el artículo 174 literal b de la Ley 136 de 1994, citado y, por tanto, es aplicable a los personeros.

En efecto, el personero, por mandato del artículo 178 de la Ley 136 de 1994, ejerce en el municipio las funciones de Ministerio Público y según el artículo 181 ibídem, tiene asignada competencia como nominador del personal de su oficina, a cuyo respecto ejerce también la función disciplinaria y la de señalarles funciones especiales y asignarles emolumentos; tiene igualmente la competencia de ordenación del gasto en relación con el presupuesto asignado a la personería y la de iniciativa en la creación, supresión y fusión de empleos de su dependencia. Estas facultades se enmarcan dentro de las definidas en el artículo 188 ibídem como constitutivas del ejercicio de autoridad civil, para los efectos de dicha ley.

Por lo tanto, el demandado, en el momento de su nueva elección, se encontraba incurso en la causal examinada, en cuanto ejerció autoridad civil al haberse desempeñado como personero del mismo municipio dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección.

2. En relación con el numeral 5º del artículo 37 de la Ley 617 de 2000, que establece que no podrá ser elegido alcalde "quien haya desempeñado el cargo de contralor o personero del respectivo municipio en un período de doce meses antes de la elección" aplicable a los personeros por disposición del artículo 174 de la Ley 136 de 1994, la Sala advierte, en primer lugar, que en el presente caso no se trata de la elección del señor Delfín Octavio Ramírez como personero del municipio de Guasca, sino propiamente de su reelección en la medida en que venía ejerciendo el mismo cargo desde 1998 y lo hizo durante los últimos doce meses, tal como aparece probado en el expediente (fls. 2, 9 y 15). Y respecto de la reelección la Corte Constitucional, mediante sentencia número 267 del 22 de junio de 1995, magistrado ponente doctor Eduardo Cifuentes Muñoz, declaró inexequible la frase final del artículo 172 de la Ley 136 de 1994 que prohibía la reelección del personero, por constituir una prohibición absoluta y como tal violatoria del derecho a la igualdad y de los derechos políticos, artículos 13 y 40 de la Constitución Nacional. Dijo en dicha oportunidad la Corte:

"7. La Corte Constitucional ha dictado fallos de exequibilidad condicionada, cuando al menos una de las interpretaciones de la ley sometida a su control, se ajusta a la Constitución Política. La disposición legal examinada consagra una prohibición absoluta para la reelección de personeros. La proposición prohibitiva que contiene el precepto es inequívoca y no admite más de una interpretación. No es posible ante tan perentorio y absoluto mandato inferir que en él se incluye, entre otras, la hipótesis de la no reelección del personero para el período siguiente, de suerte que la Corte pueda en su fallo declarar la exequibilidad de la norma bajo este entendido. A juicio de esta corporación, la ley establece una prohibición absoluta para la reelección de personero y como tal será declarada inexequible. Corresponderá al legislador, con arreglo a la Constitución Política, regular la materia e introducir la indicada restricción si así lo considera procedente".

La causal de inhabilidad para ser alcalde del numeral 5º del artículo 37 de la Ley 617 de 2000 de "haber desempeñado el cargo de contralor o personero del respectivo municipio en un período de doce meses antes de la elección", aplicable por remisión a los personeros, no constituye una prohibición absoluta, que como tal fue declarada inexequible, sino el establecimiento de un límite en el tiempo para prohibir la reelección, que a juicio de la Sala es un término razonable que garantiza la transparencia y moralidad tanto en el proceso de designación del personero como en el desempeño de la delicada función pública que le corresponde asumir. El legislador dispuso, con plena competencia para ello, que la persona que haya ejercido el cargo de personero durante los últimos doce meses anteriores a la elección, que implica el ejercicio de autoridad civil y la competencia para vigilar la conducta de los servidores públicos, no pueda ser elegido a fin de evitar la utilización del cargo y la autoridad que confiere para obtener ventajas frente a otros ciudadanos que con igual derecho aspiren a ocuparlo. Significa lo anterior que la prohibición de ser elegido al cargo de personero a quien haya desempeñado el mismo cargo durante los últimos doce meses no implica reproducir el precepto declarado inexequible.

Además, las inhabilidades han sido instituidas para salvaguardar la transparencia de la función pública y en el presente caso tanto el alcalde como el personero ejercen funciones administrativas y de autoridad civil cuya pulcritud y moralidad es necesario proteger.

La Sala concluye (*) que el concejo municipal de Guasca (Cundinamarca), al haber reelegido como personero al señor Delfín Octavio Ramírez, quien durante los doce meses anteriores a su elección desempeñaba dicho cargo, incurrió igualmente en violación del artículo 37-5 de la Ley 617 de 2000 y en consecuencia prospera la causal de nulidad invocada.»

(*) Esta decisión fue adoptada, con el voto favorable de un conjuez, pues se presentó empate en la sección Quinta (N. del D.).

(Sentencia de noviembre 30 de 2001. Expediente 2665. Consejero Ponente: Dr. Reinaldo Chavarro Buriticá).

SALVAMENTO DE VOTO

Para mí está vigente el fallo de inconstitucionalidad de la norma que prohibía la reelección de los personeros municipales.

Por consiguiente, apelar a otros preceptos porque ejerció cargo público —el de personero— o dotado de autoridad civil —el de personero— o con la facultad de decretar gastos —el de personero— o de celebrar contratos —el de personero— no es una genial lectura de la ley, sino una manera de revivir la prohibición absoluta de reelección de esos servidores municipales, que proscribió del ordenamiento jurídico la Corte Constitucional y que puede ser reimplantada por el legislador pero de manera expresa y por tiempo determinado, según las indicaciones que hizo la misma corporación.

Considero que las razones que he venido exponiendo en diversos salvamentos de voto, sobre el tema, no han sufrido modificación alguna con la expedición de la Ley 617 de 2000.

Refresco, pues, a continuación esos puntos de vista, porque en todo lo concerniente a cualquier reelección, la Constitución y las leyes han sentado el principio de su excepcionalidad y por tanto, de su reglamentación explícita.

"En sentencia C-267 del 22 de junio de 1995, la Corte Constitucional declaró inexequible la frase "En ningún caso habrá reelección de personeros" que traía el artículo 172, inciso 1º, de la Ley 136 de 1994 que es el código de modernización y organización de los municipios. Como se lee en su fallo, la opinión unánime de los impugnadores descansaba en la inconstitucionalidad parcial, pues el legislador quería que la prohibición abarcara tan sólo el período siguiente.

La H. Corte Constitucional, también de acuerdo con ese criterio, encontró que no le era posible, sin invadir competencias del legislador, dictar un fallo con mediano alcance jurídico y optó por declarar la inexequibilidad total del precepto demandado. Y dijo que para repetir la prohibición parcial, es decir para "el período siguiente" era menester una nueva ley. Dijo así:

"La Corte Constitucional ha dictado fallos de exequibilidad condicionada, cuando al menos una de las interpretaciones de la ley sometida a su control, se ajusta a la Constitución Política. La disposición legal examinada consagra una prohibición absoluta para la reelección de personeros. La proposición prohibitiva que contiene el precepto es inequívoca y no admite más de una interpretación. No es posible ante tan perentorio y absoluto mandato inferir que en él se incluye, entre otras, la hipótesis de la no reelección del personero para el período siguiente, de suerte que la Corte pueda en su fallo declarar la exequibilidad de la norma bajo este entendido. A juicio de esta corporación, la ley establece una prohibición absoluta para la reelección de personero y como tal será declarada inexequible. Corresponderá al legislador, con arreglo a la Constitución Política, regular la materia e introducir la indicada restricción, si así lo considera pertinente".

Por consiguiente, se desprende de la parte resolutiva de la sentencia de la Corte Constitucional, que la expresión "en ningún caso habrá reelección de los personeros" desapareció del mundo jurídico por ser totalmente contraria a la Constitución Política de Colombia. Eso quiere decir, como indica el fallo, que, mientras el legislador no expida una ley que prohíba la reelección de los personeros, por el tiempo que considere necesario, la restricción no existe. En otros términos, en la actualidad la reelección de los personeros puede ser ilimitada en el tiempo.

A estas reflexiones se oponen otras, también respetables, como la que es motivo de este salvamento, que replican que, a pesar de ser inconstitucional la reelección, subsumida está en las disposiciones que consagran las inhabilidades del año y los seis y tres meses precedentes a la elección de los personeros, en desempeño de cargos públicos.

Sin embargo, entendido que la reelección, tanto en la Constitución, como en la ley, es tema especialísimo regulado en forma separada de las demás prohibiciones, así los casos de los gobernadores, de los alcaldes, y de los contralores departamentales, municipales y distritales (arts. 272, 303 y 314 de la Carta), para no citar el del Presidente de la República y otros altos dignatarios de las tres ramas del poder, y lo era el de los personeros, según la frase declarada inexequible del artículo 172 de la Ley 136 de 1994 sobre faltas absolutas de los mismos, y, habida cuenta, también, de los efectos erga omnes de la parte resolutiva del fallo de la Corte Constitucional (L. 270/95, art. 48), no tengo la más mínima duda acerca de dos situaciones. La primera hace referencia al carácter reservado de las restricciones a la reelección y la segunda a que desapareció esa inhabilidad para el personero, sin condición alguna, del ordenamiento jurídico.

Por consiguiente, sostener el criterio de que la erradicación total e incondicional de la prohibición de reelegir personeros, no constituye un vacío, pues lo llenan de inmediato las disposiciones generales aplicables por el ejercicio de cualquier clase de empleo público, conduce a olvidar que de tales casos está excluido el del personero, por ser de rango muy especial la reelección, según se vió; y, por otra parte, tal criterio entrañaría en el fondo, desconocimiento del artículo 243 de la Carta que no admite revivir el contenido material de una disposición declarada inexequible”.

Atentamente,

Roberto Medina López 

SALVAMENTO DE VOTO

Con toda consideración para con la mayoría de la Sala, atentamente me permito exponer las razones de mi salvamento de voto a la sentencia que accedió a las pretensiones de nulidad de la elección del Señor Delfín Octavio Ramírez como personero municipal de Guasca para el período 2001-2003, pues considero que en su lugar se han debido negar las pretensiones, por lo siguiente:

1. Es cierto que en materia de inhabilidades del personero el artículo 174 de la Ley 136 de 1994, de una parte, en su literal a, señaló que son las mismas causales establecidas para el alcalde "... en lo que le sea aplicable...", y, de otra, en los demás literales —b a h— estableció de manera específica otras causales de inhabilidad especiales para dicho funcionario de control. Sin embargo, se debe tener en cuenta que las inhabilidades establecidas para el alcalde en los numerales 2º y 5º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, según la modificación introducida a esa norma por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, no son aplicables al personero, pues en punto del desempeño de cargos o empleos públicos el literal b del artículo 174 de la Ley 136 de 1994 establece una causal específica de inhabilidad para el personero que excluye, por consiguiente, la aplicación por remisión de las citadas inhabilidades señaladas para el alcalde, pues éstas igualmente se refieren al desempeño de cargos públicos y dicha remisión sólo es viable cuando no existe norma especial de inhabilidad para el personero y la señalada para el alcalde es compatible con la naturaleza jurídica del cargo de control.

En efecto, el literal b del artículo 174 de la Ley 136 de 1994 establece la siguiente inhabilidad:

"INHABILIDADES.—No podrá ser elegido personero quien:

a)...

b) Haya ocupado durante el año anterior cargo o empleo público en la administración central o descentralizada del distrito municipio".

Y el artículo 95 de la Ley 136 de 1994, numerales 2º y 5º, según la modificación introducida por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, contempla las siguientes inhabilidades para ser elegido alcalde:

"ART. 37.—Inhabilidades para ser alcalde. El artículo 95 de la Ley 136 de 1994, quedará así:

"ART. 95.—Inhabilidades para ser alcalde. No podrá ser inscrito como candidato, ni elegido, ni designado alcalde municipal o distrital:

2. Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo municipio, o quien como empleado público del orden nacional, departamental o municipal, haya intervenido como ordenador del gasto en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio.

5. Haber desempeñado cargo de contralor o personero del respectivo municipio en un período de doce (12) meses antes de la fecha de la elección".

De manera que si la inhabilidad del personero por el desempeño de cargos o empleos está regulada de una manera especial y restringida, no es posible pretender la aplicación de unas inhabilidades de una mayor cobertura establecidas para el alcalde, pues se modifica la voluntad legislativa por vía interpretativa. La causal de inhabilidad del numeral 2º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994 no sólo comprende el desempeño de cargo o empleo público de la administración central o descentralizada del respectivo distrito o municipio, sino que se extiende al desempeño de cualquiera en ese municipio o distrito, independientemente del orden a que pertenezca y sin consideración a que se trate únicamente del sector central o descentralizado, aunque, eso sí, con la exigencia de que el empleo público implique el ejercicio de jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección. Y la causal de inhabilidad del numeral 5º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994 se refiere al desempeño de los cargos de contralor o personero del respectivo municipio, los cuales no hacen parte de la administración central o descentralizada sino de los organismos de control.

2. La causal de inhabilidad de que trata el numeral 2º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, según la modificación de que trata el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, ya se encontraba establecida en la versión inicial de la primera ley citada, pues esa norma en su numeral 3º estableció como causal para ser elegido o designado alcalde la de que "Haya ejercido jurisdicción o autoridad civil, política o militar o cargos de dirección administrativa en el respectivo municipio, dentro de los seis meses anteriores a la elección". Es decir que en realidad la nueva norma lo que hizo fue modificar el numeral 3º del artículo 95 para, de una parte, extender la inhabilidad al desempeño de cargos que impliquen el ejercicio de autoridad administrativa en lugar del desempeño de cargos de dirección administrativa y, de otra, ampliar el período de inhabilidad de seis meses a un año. No se trata, pues, de una causal nueva, como se indica en la sentencia. Y tampoco comprende una situación, circunstancia o tema distinto del previsto en el literal b del artículo 174 de la Ley 136 de 1994, sino que el artículo 95, numeral 2º, de esa ley establece variaciones en cuanto a su regulación en consideración a que se trata de la inhabilidad de los alcaldes y no de los personeros.

3. El artículo 95, numeral 4º, de la Ley 136 de 1994 contemplaba una causal de inhabilidad para ser elegido o designado alcalde derivada del desempeño como empleado o trabajador oficial, es decir por el desempeño de empleos o cargos públicos. Y la Corte Constitucional mediante sentencia C-767 de 1998 se pronunció en el sentido de concluir que esa inhabilidad no resultaba aplicable a los personeros y, por tanto, se inhibió de conocer de la demanda contra esa norma "...por inexistencia de la norma acusada en el ordenamiento legal Colombiano". Como sustento de la decisión, la Corte expresó, entre otras razones, la siguiente:

" Ahora bien, en la medida en que la propia ley previó una inhabilidad específica para ser personero cuando la persona ocupó previamente un cargo en la administración, la cual está contenida en el literal b del artículo 174, no parece razonable extender a los personeros la inhabilidad sobre el mismo tema prevista para el alcalde. Debe entenderse entonces que la inhabilidad establecida por el numeral 4º del artículo 95 no es aplicable a los personeros, no sólo debido a la interpretación estricta de las causales de inelegibilidad sino también en virtud del principio hermenéutico, según el cual la norma especial (la inhabilidad específica para personero) prima sobre la norma general (la remisión global a los personeros de todas las inhabilidades previstas para el alcalde)".

De modo que por la misma razón aducida por la Corte Constitucional para considerar que no resultaba aplicable a los personeros la inhabilidad que el artículo 95, numeral 4º, de la ley 136 de 1994 establecía para los alcaldes, se puede concluir igualmente que tampoco resultan aplicables a los personeros las inhabilidades que para el alcalde establece ahora el artículo 95, numerales 2º y 5º, según la modificación del artículo 37 de la Ley 617 de 2000, pues estas normas estructuran las inhabilidades para los alcaldes por el hecho del desempeño de cargos o empleos públicos.

4. Al declararse la nulidad de la elección del Señor Delfín Octavio Ramírez como personero del municipio de Guasca por razón del desempeño de ese mismo cargo dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección, en realidad se está declarando esa nulidad por la reelección como personero, a pesar de que la Corte Constitucional mediante sentencia C-267 de 1995 declaró inexequible la expresión "En ningún caso habrá reelección de personeros" del inciso primero del artículo 172 de la Ley 136 de 1994. Es cierto que la Corte declaró la inexequibilidad de esa norma bajo la consideración de que contenía una prohibición absoluta para la reelección del personero que impedía declarar la exequibilidad condicionada que, en su opinión, resultaba desproporcionada respecto de las personas que hubiesen ejercido dicho cargo en el pasado pero de las cuales no pudiera presumirse capacidad alguna de influir sobre su propia designación, de lo cual se deduce que esa corporación sí considera constitucional la prohibición de reelección como personero cuando el elegido o designado ha desempeñado el cargo en el período inmediatamente anterior, pues de esa manera pudo influir en esa nueva elección o designación. Pero en la misma sentencia, la Corte señaló que le corresponderá al legislador regular la materia si así lo considera procedente y hasta el momento, después de esa inexequibilidad, el Congreso no ha vuelto a regular la materia de la reelección de los personeros y, por tanto, mientras no exista disposición expresa sobre el particular, no le corresponde al intérprete inferir la prohibición de dicha reelección, pues de hacerlo se contraría la decisión constitucional y se afecta la cosa juzgada. Por consiguiente, la inexequibilidad de la reelección de los personeros tiene efectos de cosa juzgada material que impide que, por vía interpretativa, se reproduzca el contenido material de una norma jurídica declarada inexequible por razones de fondo.

5. La inhabilidad del alcalde por el hecho de haber sido personero o contralor en un período de doce (12) meses antes de la fecha de la elección tiene como justificación constitucional la búsqueda de la independencia del jefe de la administración local (art. 287 de la Carta), pues es razonable sostener que las actuaciones de los órganos de control pueden proyectarse hacia el futuro o extenderse durante la gestión del siguiente alcalde. De modo que si la labor de los personeros y contralores puede proyectarse durante el período del próximo alcalde y se autoriza que esos funcionarios pueden ejercer el cargo de alcalde en el período siguiente al que cumplan sus funciones de control, necesariamente se comprometería la independencia y la gestión de la primera autoridad política municipal. Por consiguiente, es claro que la prohibición señalada para ser elegido alcalde busca garantizar la independencia de la gestión administrativa. En cambio, la situación relativa a la reelección del personero es diferente, puesto que la naturaleza de su función no es incompatible con la continuidad en el cargo. Por lo tanto, la finalidad constitucional de la inhabilidad para los alcaldes es clara, mas no así para los personeros.

Cordialmente,

Darío Quiñones Pinilla. 

__________________________________