Sentencia 26868 de agosto 15 de 2002 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 26868

Consejera Ponente:

Dra. Olga Inés Navarrete Barrero

Actor: Rubys Niebles Batista

Bogotá, D.C., agosto quince de dos mil dos.

EXTRACTOS: «Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado origen al proceso de la referencia, instaurada por Rubys Niebles Batista, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, con el fin de que se declare la nulidad del concepto 170 del 11 de septiembre de 2000, emitido por el jefe de la División de Normativa y Doctrina Aduanera de la DIAN, denominado “Concepto general de introducción de mercancías al resto del territorio aduanero nacional desde la zona de régimen aduanero especial de Maicao, Uribia y Manaure”.

(...).

IV. Consideraciones de la Sala

Se solicita la nulidad del concepto 170 del 11 de septiembre de 2000, suscrito por la jefe Oficina Jurídica y el jefe División Normativa y Doctrina Aduanera de la DIAN, que fue publicado en el Diario Oficial 44.168 del 20 de septiembre de 2000, y que, como su título indica, es un “Concepto general” sobre un aspecto determinado, que, por lo mismo, orienta y obliga en forma también general la actividad de las distintas aduanas del país, y por ello demandable como acto administrativo (1) .

(1) Sentencia 3088 de 26 de octubre de 199. (sic) Consejero Ponente: Ernesto Rafael Ariza.

En el citado concepto se consignó:

“...en aras de clarificar la aplicación de las disposiciones consagradas en el Decreto 1197 del 30 de junio de 2000, garantizando la unidad doctrinal de la entidad, se precisan los siguientes aspectos, referidos a la introducción de mercancías al resto del territorio aduanero nacional desde la zona de régimen aduanero especial de Maicao, Uribia y Manaure”.

Se interpretan los artículos 12, 13 y 14 del Decreto 1197 de 2000, a través del cual se establecen las disposiciones que regulan la zona de régimen especial de Maicao, Uribia y Manaure y que consagran:

“ART. 12.—Introducción de mercancías. Las mercancías importadas a la zona de régimen aduanero especial en desarrollo de lo dispuesto en el presente decreto, podrán ser introducidas al resto del territorio aduanero nacional por el sistema de envíos o bajo la modalidad de viajeros, conforme se indica más adelante”.

Respecto de este artículo se dijo:

“Como se desprende de la norma transcrita, el legislador al momento de establecer las disposiciones que regulan la salida de mercancías desde la zona considerada como de régimen aduanero especial, al resto del territorio nacional, respetó en forma integral las disposiciones que genéricamente regulan el ingreso de mercancías al territorio aduanero nacional, dado ello, dentro de su estructura supedita la aplicabilidad de estas importaciones especiales a las modalidades establecidas para el régimen de importación.

Siendo así, es claro que, al señalar que las mercancías importadas a la zona de régimen aduanero especial, podrían ser introducidas al resto del territorio aduanero nacional por la modalidad de viajeros dejó entrever claramente, que para el efecto debe existir conformidad con las normas que aplican al régimen de importación y consecuencialmente a la respectiva modalidad, consagradas en el Decreto 2685 de 1999, con las excepciones que específicamente hubiere plasmado.

Ahora bien, en tratándose de viajeros el Decreto 1197, consagra:

ART. 14.—Viajeros. Los viajeros procedentes de la zona de régimen aduanero especial tendrán derecho personal e intransferible a introducir al resto del territorio aduanero nacional, como equipaje acompañado, artículos nuevos hasta por un valor total equivalente a dos mil quinientos dólares de los Estados Unidos de Norteamérica (US $2500), con el pago del siguiente gravamen ad valorem.

(...)”:

ART. 15.—Liquidación y pago del gravamen único ad valorem. La liquidación y recaudo del gravamen ad valorem de que trata el artículo anterior se realizará por el vendedor en la factura correspondiente. El gravamen ad valorem recaudado por el vendedor deberá ser cancelado mensualmente en cualquier entidad bancaria autorizada para recaudar impuestos por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Para tal efecto, el vendedor deberá diligenciar y presentar el recibo oficial de pago de tributos aduaneros, en la forma que determine dicha entidad.

Es decir que cuando el legislador intituló el artículo 14 del Decreto 1197 de 2000, bajo la denominación de viajeros calificó la modalidad en sus aspectos estructurales a la definición que sobre la misma establece el artículo 205 del Decreto 2685 de 1999. Consecuencialmente el término viajeros sólo es aplicable a las mercancías que no constituyen expedición comercial y sean introducidas por los viajeros, en los términos previstos en el Decreto 2685 de 1999”. (negrilla fuera de texto).

De otro lado, para el ingreso de dichas mercancías al resto del territorio aduanero nacional, será imperioso tomar en consideración la calificación que respecto de la clase de mercancías y número de unidades consagra el artículo 208 del Decreto 2685 de 1999, esto es, hasta 3 unidades de cada uno de los siguientes bienes artículos de uso doméstico, sean o no eléctricos, artículos deportivos y artículos propios del arte u oficio del viajero, en la cuantía que sobre el particular establece la norma especial.

De lo anterior se concluye que las disposiciones del Decreto 1197 de 2000, referidas a la introducción de mercancías desde la zona de régimen aduanero especial de Maicao, Uribia y Manaure, bajo la modalidad de viajeros, se encuentra sometida, en su naturaleza y aplicabilidad, a las disposiciones que genéricamente regulan el régimen de importación de mercancías bajo la modalidad de viajeros, salvo las excepciones expresamente plasmadas en la norma especial”. Hasta aquí el concepto de la DIAN.

El Decreto 1197 de 2000, fue expedido por el Presidente de la República en virtud de las facultades conferidas por los numerales 11 y 25 del artículo 189 de la Constitución Política y en desarrollo de las leyes 6ª de 1971, 7ª y 9ª de 1991 y mediante él se regula la zona de régimen aduanero especial de Maicao, Uribia y Manaure.

En el artículo 1º del citado decreto se establece que los beneficios consagrados en el presente decreto se aplicarán exclusivamente a las mercancías que se importen a la zona de régimen aduanero especial de Maicao, Uribia y Manaure en el departamento de La Guajira.

El capítulo IV se refiere a la introducción de mercancías al resto del territorio aduanero nacional. El artículo 12, antes transcrito, señala que las mercancías importadas a la zona de régimen aduanero especial, podrán introducirse al resto del territorio aduanero nacional por el sistema de envíos o bajo la modalidad de viajeros. Los envíos son para los comerciantes domiciliados en el resto del país y en cuanto a los viajeros, el artículo 14 dispone:

“ART. 14.—Los viajeros procedentes de la zona de régimen aduanero especial tendrán derecho personal e intransferible a introducir al resto del territorio aduanero nacional, como equipaje acompañado, artículos nuevos hasta por un valor total equivalente a dos mil quinientos dólares de los Estados Unidos de Norteamérica (US $2500), con el pago del siguiente gravamen único ad valorem:

a) El 12% sobre el valor en aduana de la mercancía incrementado con el valor del gravamen arancelario único cancelado por la introducción de la mercancía a la zona. Este gravamen único ad valorem se aplicará desde el 1º de julio de 2000 hasta el 30 de noviembre de 2001;

b) El 9% sobre el valor en aduana de la mercancía incrementado con el valor del gravamen arancelario único cancelado por la introducción de la mercancía a la zona. Este gravamen único ad valorem se aplicará desde el 1º de diciembre de 2001 hasta el 30 de noviembre de 2002, y

c) El 6% sobre el valor en aduana de la mercancía incrementado con el valor del gravamen arancelario único cancelado por la introducción de la mercancía a la zona. Este gravamen único ad valorem se aplicará desde el 1º de diciembre de 2002.

Los menores de edad tendrán derecho al cincuenta por ciento (50%) del cupo mencionado en este artículo”.

Por su parte, el Decreto 2685 de 1999, que modifica la legislación aduanera, fue expedido por el Presidente de la República en virtud de las facultades que le confiere el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución, con sujeción a los artículos 3º de la Ley 6ª de 1971 y 2º de la Ley 7ª de 1991.

En este artículo se definen una serie de términos relevantes para el caso en estudio, como por ejemplo los que se destacan a continuación:

“Equipaje acompañado. Es el equipaje que lleva consigo el viajero al momento de su entrada o salida del país”.

Viajeros: Son personas residentes en el país que salen temporalmente al exterior y regresan al territorio aduanero nacional, así como personas no residentes que llegan al país para una permanencia temporal o definitiva. El concepto de turista queda comprendido en esta definición.

Territorio aduanero: Demarcación dentro de la cual se aplica la legislación aduanera; cubre todo el territorio nacional, incluyendo el espacio acuático y aéreo”.

En este decreto se establece que la obligación aduanera nace por la introducción de la mercancía de procedencia extranjera al territorio aduanero nacional. Esta obligación aduanera comprende la presentación de la declaración de importación, el pago de los tributos aduaneros y las sanciones a que haya lugar, así como obtener y conservar los documentos que soportan la operación y presentarlos cuando los requieran la autoridades aduaneras.

El artículo 205 del Decreto 2685 de 1999 define así a los viajeros:

“ART. 205.—Viajeros. La modalidad de importación de viajeros sólo es aplicable a las mercancías que no constituyan expedición comercial y sean introducidas por los viajeros, en los términos previstos en el presente decreto.

Para tales efectos, no se consideran expediciones comerciales aquellas mercancías que se introduzcan de manera ocasional y consistan exclusivamente en bienes reservados al uso personal o familiar, o bienes que estén destinados a ser ofrecidos como regalo, sin que por su naturaleza o su cantidad reflejen intención alguna de carácter comercial.

El artículo 208, ibídem, señala:

“ART. 208.—Equipaje con pago de tributo único.

Los viajeros que ingresen al país y acrediten una permanencia mínima en el exterior de cinco (5) días calendario, tendrán derecho a traer como equipaje acompañado o no acompañado, sin registro o licencia de importación y con el pago del tributo único de que trata el artículo 209 del presente decreto, hasta tres (3) unidades de cada uno de los siguientes bienes: artículos de uso doméstico sean o no eléctricos, artículos deportivos y artículos propios del arte u oficio del viajero, hasta por un valor total de dos mil quinientos dólares de los Estados Unidos de Norteamérica (US $2500) o su equivalente

(…)”.

Es claro que tanto el artículo 14 del Decreto 1197 de 2000, como el 208 del Decreto 2685 se refieren a viajeros que ingresan, en el primer caso, “al resto del territorio aduanero nacional y, en el segundo caso, “al país”, lo cual evidentemente supone un trato diferente para unos y otros, puesto que los primeros se encuentran dentro del territorio nacional, y los segundos han estado fuera de éste.

En tratándose de viajeros procedentes de la zona de régimen aduanero especial que introducen al resto del territorio aduanero nacional, como equipaje acompañado, artículos nuevos, pueden hacerlo hasta por un valor equivalente a dos mil quinientos dólares (US $2500) de los Estados Unidos de América. Estos artículos ya habían sido importados al territorio nacional, al amparo del régimen aduanero especial, por los comerciantes establecidos en dicha zona, inscritos en la Cámara de Comercio y en la administración de aduanas de la jurisdicción, los cuales quedan en restringida disposición dentro de la zona.

El Decreto 1197 prevé las condiciones y requisitos para la introducción de mercancías provenientes de la zona al resto del país, diferenciando los trámites según se trate de comerciantes o simplemente de viajeros y, en este último caso, establece una limitante en cuanto al cupo fijándolo en US$ 2500, pero en ningún momento se refiere a las cantidades máximas que pueden traerse por artículo, como sí lo hace el Decreto 2685 de 1999 al referirse a los viajeros procedentes del exterior.

El Decreto 1197 de 2000 es una norma especial que consagra una serie de beneficios aplicables a las mercancías que se importen a la zona de régimen aduanero especial de Maicao, Uribia y Manaure y, además, es posterior al Decreto 2685 de 1999 que consagra disposiciones generales sobre legislación aduanera, referentes, entre otros, a los viajeros que provienen del exterior y que introducen artículos al país. Por lo tanto, las disposiciones del Decreto 1197 de 2000 son de aplicación preferente cuando se trata de viajeros que proceden de esta zona y que traen como equipaje acompañado artículos nuevos para introducirlos al resto del país.

El concepto 170 del 11 de septiembre, expedido por la DIAN y publicado en el Diario Oficial 44.168, habrá de declararse nulo al hacer extensivas condiciones generales a situaciones especiales que tienen su propia reglamentación.

En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DECLÁRASE la nulidad del concepto 170 del 11 de septiembre de 2000 suscrito por la jefe Oficina Jurídica y el jefe División Normativa y Doctrina Aduanera de la DIAN, publicado en el Diario Oficial 44.168 del 20 de septiembre de 2000.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de quince (15) de agosto del año dos mil dos».

_________________________________