Sentencia 26877 de septiembre 30 de 2004 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Número interno 26.877

Exp.: 76001233100020000262701

Consejero Ponente:

Alier Eduardo Hernández Enríquez.

Actor: Idelfonso Quintero Herrera

Demandado: municipio de Guadalajara de Buga

Bogotá, D.C., septiembre treinta de dos mil cuatro.

Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por el agente del Ministerio Público, contra el auto del 26 de septiembre de 2003, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle, por medio del cual aprobó la conciliación judicial suscrita por las partes.

Antecedentes

El 12 de octubre de 2000, el actor, por intermedio de apoderado, demandó en acción de reparación directa al municipio de Buga, por los perjuicios causados como consecuencia de la afectación de un lote de su propiedad, con ocasión de lo construcción de una glorieta en la urbanización “Los Ángeles” de la ciudad de Buga (fls. 32 a 36, cdno. 1).

Solicitó en la demanda que se declarara patrimonialmente responsable al municipio de Buga, y se lo condenara al pago de $ 770.198.052, determinados así: $ 270.198.052 por daño emergente y $ 500.000.000 por lucro cesante.

El lote fue adquirido por el actor, el 31 de diciembre de 1999, por un valor de $ 15.065.000, según consta en la escritura pública 298, celebrado en la notaría única del municipio del Darién, departamento del Valle del Cauca (fls. 83 a 99, cdno. 3).

En el mes de agosto de 1997, el municipio de Buga inició trabajos para construir la obra denominada “glorieta de la carrera 16 con calle 1 Sur”, la cual fue concluida y entregada en el mes de diciembre de 1999.

El 10 de septiembre de 1997, el Instituto Agustín Codazzi avaluó el lote de propiedad del actor, con una extensión de 1.798 metros cuadrados, en $ 269.700.000 (fls. 15 a 24, cdno. 1).

El 23 de septiembre de 2003, en la sede del Tribunal Administrativo del Valle, se llevó a cabo diligencia de audiencia de conciliación entre las partes (fls. 71 a 73, cdno. 1). Las pretensiones solicitadas por los demandantes fueron las siguientes:

“Proponemos a la entidad territorial demandada como fórmula conciliatoria que se pague el capital de $ 770.000.000 más un lucro cesante como intereses de mora a razón del 2% mensual durante los tres años contados a partir de la fecha de presentación de la demanda hasta la presente que darían un gran total de $ 1.324.000.000”.

La demandada propuso como fórmula de arreglo, el pago de $ 592.000.000 en tres cuotas: la primera, es decir, la suma de $ 197.333.333, se dividiría en dos cuotas de $ 98.666.666 cada una, pagaderos el 10 de octubre y 20 de noviembre de 2003, respectivamente; la segunda y tercera, por un valor de $ 197.333.333 cada una, pagaderas el 20 de enero y 26 de marzo de 2004, respectivamente.

La demandada señaló que la primera cuota se pagaría durante la vigencia presupuestal del año 2003, comprometiéndose a incluir las otras dos, en el presupuesto del próximo año, el cual se discutiría en el concejo municipal.

El 26 de septiembre de 2003, el Tribunal Administrativo del Valle, aprobó la conciliación judicial (fls. 74 a 78, cdno. 3).

El 14 de octubre de 2003, la procuradora judicial delegada, interpuso recurso de apelación contra el auto anterior. Sustentó el recurso en los siguientes términos:

“No obran en el expediente, las pruebas que permitan establecer los presupuestos de hecho y de derecho del acuerdo conciliatorio (L. 640/2001, art. 26). A juicio de este despacho, es preciso aportar la escritura pública y el certificado de tradición actualizado que permitan establecer que el inmueble objeto de esta demanda es de propiedad del señor Idelfonso Quintero. Así mismo, el avalúo del inmueble realizado por expertos del Agustín Codazzi, que alcanzó la suma de $ 279.000.000 para el año de 1997 y que se menciona en el acuerdo conciliatorio, toda vez que, el que obra en el expediente, a folios 15 al 22 del cuaderno principal, fue elaborado en octubre de 1997, por el señor Luxardo Escandón Robles, perito avaluador, por valor de $ 269.700.000”.

“Igualmente debe detallarse la liquidación económica por concepto de intereses del 2% mensual que ofrece cancelar el ente municipal, y el período a cubrir por dicho concepto”.

Finalmente señaló que el municipio contaba con el presupuesto para pagar la primera cuota. Afirmó que, el artículo 23 del Decreto 111 de 1996, estatuto orgánico del presupuesto nacional, establece que se podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras, cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas.

El 21 de octubre de 2003, el apoderado de la parte actora y el alcalde del municipio de Buga, conjuntamente, presentaron un memorial, con el propósito de refutar los argumentos expuestos por la procuradora judicial en el recurso de apelación impetrado (fls. 132 a 140, cdno. 3). Al respecto, afirmaron:

“Ante la propuesta de la parte demandante en la cual se reclama como capital $ 770.000.000 y un lucro cesante equivalente o una tasa de interés del 24% anual (2% mn), el municipio, una vez evaluada la misma, encuentra que los $ 770.000.000 (equivalente al valor de $ 269.700.000 del avalúo de 1997) no se justifican debidamente, por lo cual y de acuerdo a sus reales posibilidades presupuestales y aplicando un criterio de justicia hacia el afectado, puede conciliar por un valor total de $ 592.000.000, valor este que incluye el valor correspondiente al avalúo del año 1997 por $ 269.700.000 e intereses de $ 322.300.000”.

“La pretensión del demandante totaliza realmente, en tres años, contados a partir del momento de la demanda y al mes de septiembre de 2003 $ 1.320.807.573, esto si se considera su aspiración de que se le reconozca un capital de $ 770.000.000 y unos intereses del 24% anual”.

“El municipio solamente está en condiciones de reconocer sobre el valor del avalúo del año 1997 ($ 269.700.000) intereses simples del 24% anual y en todo caso, sin sobrepasar el reconocimiento total la cifra de $ 592.000.000”.

Señalaron como equivocado el concepto de la procuradora judicial, teniendo en cuenta que, el artículo 23 del Decreto 111 de 1996, fue derogado por el artículo 10 de la Ley 819 de 2003, el cual señala que “El Confis podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada uno de ellas, siempre y cuando se cumpla que: a) El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas, consulte las metas plurianuales del marco fiscal de mediano plazo de que trata el artículo 1º de esta ley; b) Como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deberá contar con apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estos sean autorizados; c) Cuando se trate de proyectos de inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación y del ministerio del ramo”.

Finalmente aportaron los documentos que, a juicio de la procuradora judicial, hacían falta para establecer los presupuestos de hecho y de derecho de la conciliación, como la copia de la escritura pública de compraventa del lote, el certificado de tradición, el avalúo del Agustín Codazzi, el soporte financiero de la conciliación y el certificado de disponibilidad y reserva presupuestal (fls. 82, 110, 127, 130, 131, cdno. 3).

El 24 de octubre de 2003, el Tribunal Administrativo del Valle concedió el recurso de apelación interpuesto por la procuradora judicial, contra el auto del 26 de septiembre de 2003, por medio del cual se aprobó la conciliación celebrada entre las partes (fl. 142, cdno. 3).

El 19 de noviembre de 2003, el actor y la parte demandada, presentaron conjuntamente recurso de reposición, contra el auto del tribunal que concedió el de apelación, siendo rechazado por improcedente (fls. 148, 149, cdno. 3).

Consideraciones

Las partes conciliaron pretensiones originadas por los daños causados al actor, como consecuencia de la afectación de un lote de su propiedad, por la construcción de una obra pública en la ciudad de Buga.

Desde esta perspectiva, para esta corporación es claro que se trata de un conflicto de carácter particular y contenido patrimonial susceptible de conciliación (L. 446/98, art. 70).

De manera reiterada esta corporación ha señalado que el acuerdo conciliatorio se someterá a los siguientes supuestos de aprobación (1) :

a) La debida representación de las personas que concilian;

b) La capacidad o facultad que tengan los representantes o conciliadores para conciliar;

c) La disponibilidad de los derechos económicos enunciados por las partes;

d) Que no haya operado la caducidad de la acción;

e) Que lo reconocido patrimonialmente esté debidamente respaldado en la actuación;

f) Que el acuerdo no resulte abiertamente lesivo para el patrimonio público (L. 446/98, arts. 73 y 81).

La Sala advierte que, en el caso en concreto, algunos de los supuestos que se exigen para aprobar un acuerdo conciliatorio no se encuentran acreditados, como pasará a demostrarse:

• Respecto de lo reconocido patrimonialmente en la conciliación.

Primero que todo, se debe recordar que el lote ubicado en la calle 1 Sur entre carreras 15A y 16, de la ciudad de Buga, cuyo propietario es el señor Idelfonso Quintero Herrera, resultó afectado parcialmente, como consecuencia de los trabajos públicos adelantados por el municipio de Buga, por la construcción de la obra denominada “glorieta de la carrera 16 con calle 1 Sur”, tal como se demostrará más adelante.

Formulada la reclamación judicial, el 23 de septiembre de 2003, se celebró audiencia de conciliación entre las partes, en el Tribunal Administrativo del Valle; el actor solicitó el pago de $ 1.324.000.000 por los perjuicios causados: $ 770.000.000 por concepto de capital, más un lucro cesante de $ 554.000.000 por concepto de intereses de mora del 2% mensual.

Finalmente se acordó que el municipio de Buga, pagaría la suma de $ 592.000.000 discriminados de la siguiente manera: $ 269.700.000, correspondientes al valor del lote para el año de 1997, según avaluó del Agustín Codazzi, y el resto, o sea la suma de $ 322.300.000 por concepto de lucro cesante.

En la demanda no se precisó la extensión del terreno que resultó afectado por la construcción de la glorieta; sin embargo, en el expediente obra como prueba, el levantamiento planimétrico del cruce de la carrera 16 con calle 1 Sur, elaborado por el topógrafo Rigoberto Romero U., lugar donde se construyó la obra, y que muestra la extensión del lote que resultó afectado como consecuencia de la misma (fl. 30, cdno. 1).

Es así como lo reparación del daño emergente dependerá del nivel de afectación del bien, de tal manera que, si la afectación es total, el juez reconocerá como indemnización el valor total del inmueble, pero, si la afectación del bien es parcial, el juez reconocerá como daño emergente, el valor en dinero de la parte que resultó afectada.

En ese orden de ideas, en principio no parece lógico que el demandado se obligue a pagar, como daño emergente, el valor total del lote, cuando este sufrió una afectación parcial. De aceptarse en esas condiciones el acuerdo conciliatorio, podría haber lugar a un enriquecimiento sin causa a favor del demandante y en detrimento del demandado, sin que exista ningún fundamento jurídico que lo justifique.

Tampoco se encuentra debidamente justificado el lucro cesante acordado en la conciliación, teniendo en cuenta que en el expediente no existe prueba, que en el lote, materia de discusión, se pretendiera construir un local comercial, tal como se afirmó en la demanda: “La construcción de la glorieta citada, afectó enormemente el predio de mi mandante, hasta el punto de que además de hacerle perder una buena cantidad de metros cuadrados, le hizo disminuir el valor comercial ya que en el inmueble se pensaba adelantar la construcción de un local comercial, el cual con la afectación producida, dio al traste con la negociación hablada, ante la dilatoria actuación del ente demandado” (fl. 33, cdno. 1).

Cuando la lesión se produce directamente sobre un bien, el lucro cesante está constituido por lo que este deja de producir en razón del hecho dañino. Ese daño, como todos, debe probarse y debe quedar determinada su cuantía. Circunstancia que no se presentó en este caso particular, primero, porque no está probada la destinación del lote a la construcción de un local comercial, como se afirmó en la demanda y, segundo, porque siendo la afectación parcial, tal circunstancia establecerá, forzosamente, la determinación del lucro cesante, al menos, en la forma en que se calculó en el acuerdo.

En sentencia del 30 de marzo de 2000, expediente 16.116, la Sala dijo:

“(...) La conciliación es un instituto de solución directo de los conflictos, construida a partir de la capacidad dispositiva de las partes y cuya bondad como fórmula real de paz y como instrumento de descongestión de los despachos judiciales está suficientemente demostrada.

Entratándose de materias administrativas contenciosas para las cuales la ley autoriza el uso de este mecanismo, dado el compromiso del patrimonio público que le es inherente, la ley establece exigencias especiales que debe tomar en cuenta el juez a la hora de decidir sobre su aprobación.

Entre dichas exigencias, la Ley 446 de 1998, en el último inciso del artículo 73, prescribe que el acuerdo conciliatorio debe estar fundado en “las pruebas necesarias” que permitan deducir una alta probabilidad de condena contra el Estado —en el evento de que el interesado decidiese ejercitar las acciones pertinentes—, de modo tal que lo acordado no resulte lesivo del patrimonio público o violatorio de la ley (...)”.

Lo anterior, a juicio de esta corporación, es suficiente para improbar el acuerdo conciliatorio, en virtud de lo previsto en el artículo 73 de la Ley 443 de 1998, según el cual, “(...) La autoridad judicial improbará el acuerdo conciliatorio cuando no se hayan presentado las pruebas necesarias para ello (...)”.

• Respecto de la no vulneración del patrimonio público.

A partir de lo previamente expuesto, es evidente que también se incumple con este supuesto. En auto del 10 de noviembre de 2000, la Sala dijo:

“Las normas sobre conciliación como formas de solución alternativa de los conflictos pretenden la descongestión de los despachos judiciales, con el fin de lograr un eficaz acceso a la administración de justicia y el consecuente cumplimiento de los principios que inspiran el ordenamiento y los fines esenciales del Estado, contenidos en el preámbulo y en el artículo 2º de la Carta, en particular de la justicia, la paz y la convivencia”.

“No obstante, el inciso tercero del artículo 73 de la Ley 446 de 1998 que adicionó el artículo 65 de la Ley 23 de 1991 establece límites a la autonomía de la voluntad de los entes públicos, lo cual encuentra su justificación en la menor capacidad dispositiva de tales entidades en relación con el sector privado, en razón de que aquellas comprometen los bienes estatales. La norma en comento establece lo siguiente:

“La autoridad judicial improbará el acuerdo conciliatorio cuando no se hayan presentado las pruebas necesarias para ello, sea violatorio de la ley o resulte lesivo para el patrimonio público”.

“En otros términos, en un acuerdo conciliatorio deben tenerse en cuenta las pruebas que obran en el proceso, las normas legales que el caso involucra y los criterios jurisprudenciales que se han aplicado en los casos concretos. Orientaciones en tal sentido han dado las entidades públicas a sus funcionarios con el objeto de lograr que se cumplan los objetivos de las normas sobre descongestión de los despachos judiciales, sin perjudicar los intereses de las entidades públicas”.

Luego, el límite de la conciliación, para que resulte procedente, lo marca el hecho de que la misma no sea lesiva a los intereses patrimoniales del Estado, para lo cual habrán de examinarse necesariamente los medios de prueba que conduzcan al establecimiento de la obligación reclamada a cargo del Estado. Es por ello que no se trata de un mecanismo jurídico que, a cualquier precio, permita la solución o la prevención de litigios, sino de uno que implica que dicha solución, siendo justa, equilibre la disposición de intereses con la legalidad (2) . En otros términos, el reconocimiento voluntario de las deudas por parte de las entidades estatales, debe estar fundamentado no solo en las normas jurídicas que prevén la obligación, sino, además, en pruebas suficientes, acerca de todos los extremos del proceso, de manera tal que el acuerdo logrado no lesione el patrimonio público.

Si bien en la conciliación las partes son los protagonistas en la solución del conflicto que las anima a realizarlo, observa la Sala que en el caso en concreto, la conciliación lograda no podía lograr aprobación, debido a que las sumas de dinero reclamadas por el actor y que fueron acordadas en la conciliación aparecen como excesivas y no se encuentran debidamente justificadas.

La Sala advierte la ligereza con la que actuó la Alcaldía Municipal de Buga, al proponer como fórmula conciliatoria, el pago de $ 592.000.000, sin que en el expediente existiera un peritazgo o una prueba similar, que le diera la certeza o al menos una alta probabilidad, de la magnitud del daño causado y del valor a indemnizar.

Resulta pertinente por ello, que el juez administrativo sea el que decida el fondo del conflicto y tenga la oportunidad de practicar las experticias necesarias para determinar el valor de los perjuicios causados al actor.

Lo anterior, a juicio de esta corporación, es suficiente para improbar el acuerdo conciliatorio celebrado entre las partes.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,

RESUELVE:

REVOCAR el auto del 26 de septiembre de 2003, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle, por medio del cual aprobó la conciliación judicial suscrito entre las partes, y en su lugar, improbar dicho acuerdo.

Ejecutoriada esta providencia, remítase el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Ramiro Saavedra Becerra, Presidente—Alier E. Hernández Enríquez—María Elena Giraldo Gómez—Nora Cecilia Gómez Molina—Germán Rodríguez Villamizar.

(1) Ver, entre otras, las providencias radicadas bajo los números 21.677, 22.557, 23.527, 23.534 y 24.420 de 2003.

(2) Ministerio de Justicia y del Derecho. “La conciliación en el derecho administrativo”. Santafé de Bogotá, abril de 1996, págs. 15-16.

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