Sentencia 269 de noviembre 2 de 2006 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 00269 de 2006

Consejero Ponente:

Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo

Recurso de apelación contra la sentencia de 24 de abril de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Actora: Academia de Pilotos de Aviación, Adevia Ltda.

Bogotá, D.C., dos de noviembre de dos mil seis.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala

Conforme lo expresó la apoderada de la entidad demandada, esta corporación en sentencia de 29 de noviembre de 2001, expediente 5745, tuvo la oportunidad de pronunciarse en relación con los mismos cargos que aquí se formulan, con ocasión de la demanda instaurada por el señor Diego Ricardo Otero Sánchez, socio de la actora, a quien se le anuló unilateralmente el certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes, por parte de la Dirección Nacional de Estupefacientes.

De ahí que en este caso resulten válidas las consideraciones que allí se hicieron, por lo que la Sala procede a reiterarlas.

El artículo 3º del Decreto 2894 de 1990, modificado por el artículo 89 del Decreto 2150 de 1995, preveía:

“Recibidas las solicitudes debidamente diligenciadas, la Dirección Nacional de Estupefacientes, demandará simultáneamente de las autoridades competentes, la información de los registros debidamente fundamentados que posean, sobre comportamientos relacionados con los ilícitos de narcotráfico y conexos, de enriquecimiento ilícito o del tipificado en el artículo 6º del Decreto 1856 de 1989, que reposen en sus respectivos archivos, en relación con las personas solicitantes.

Las autoridades competentes dispondrán de un término de 15 días para enviar por escrito, la información solicitada”.

El artículo 89 del Decreto 2150 consagra:

“Petición de informaciones a otras entidades. Los incisos 1º y 2º del artículo 3º del Decreto 2894 de 1990, adoptado como legislación permanente por el Decreto 2272 de 1991, quedarán así:

“Recibidas las solicitudes debidamente diligenciadas, la Dirección Nacional de Estupefacientes, demandará simultáneamente de las autoridades competentes, la información de los registros debidamente fundamentados que posean sobre antecedentes relacionados con los ilícitos de narcotráfico y conexos, de enriquecimiento ilícito o del tipificado en el artículo 6º del Decreto 1856 de 1989, que reposen en sus respectivos archivos, en relación con las personas solicitantes, así como la práctica de la visita dispuesta para el control de sustancias químicas que sirven para el procesamiento de estupefacientes, según lo dispuesto por el Consejo Nacional de Estupefacientes.

Las autoridades competentes dispondrán de un término de 15 días para enviar por escrito la información solicitada. El incumplimiento de esta obligación constituirá falta gravísima”.

El inciso 4º, del artículo 6º, del Decreto 2894 de 1990 establecía:

“No obstante, el certificado podrá anularse unilateralmente en cualquier tiempo por la Dirección Nacional de Estupefacientes, con base en los informes provenientes de los organismos investigativos del Estado. Dicha anulación será informada a las autoridades correspondientes y contra ella no procede ningún recurso”.

Por su parte, el parágrafo 1º del artículo 83 del Decreto 2150 de 1995, prevé:

“No obstante, el certificado podrá anularse unilateralmente en cualquier tiempo por la Dirección Nacional de Estupefacientes, con base en los informes provenientes de autoridad u organismo competente. Dicha anulación será informada a las autoridades correspondientes y contra ella procede únicamente el recurso de reposición”.

Del estudio armónico de las disposiciones transcritas entiende la Sala que al emplear el artículo 89 del Decreto 2150 de 1995 la expresión “antecedentes” sustituyendo la de “comportamientos”, que trata el artículo 3º del Decreto 2894 de 1990, no quiso significar con ello que únicamente los reportes de las autoridades competentes deben estar relacionados con sentencias judiciales condenatorias definitivas, a que alude el artículo 248 de la Constitución Política.

En efecto, esta disposición constitucional prevé:

“Únicamente las condenas proferidas en sentencias judiciales en forma definitiva tienen la calidad de antecedentes penales y contravencionales en todos los órdenes legales”.

Pero dicha norma constitucional está consagrada dentro del título VIII, referente a la “rama judicial”, y, por ende, su contenido está circunscrito únicamente a efectos judiciales, para recabar en que solo tienen el carácter de antecedentes, las sentencias judiciales condenatorias definitivas.

En consecuencia, para efectos judiciales, como por ejemplo, determinar circunstancias de agravación punitiva, o aplicar beneficios condicionales, juega un papel importante el hecho de no haber delinquido o no ser reincidente, lo que solo se puede descartar si no existen sentencias judiciales condenatorias definitivas, que son las que tienen la connotación de antecedentes penales.

De otra parte, cuando los artículos 83 y 89 del Decreto 2150 de 1995, se refieren a “autoridad u organismo competente” o “entidades competentes”, en tales acepciones están comprendidas también las autoridades administrativas y de policía. Sabido es que, por ejemplo, el DAS, la Central de Inteligencia de la Policía Nacional o su Dirección Nacional de Antinarcóticos, adelantan diligencias en las cuales reciben informaciones que vinculan a las personas en la comisión de ilícitos, que luego son puestas en conocimiento de las autoridades judiciales. Y si se restringiera en materia administrativa el alcance de la expresión “antecedentes” al de sentencias judiciales condenatorias definitivas, se llegaría al absurdo de sostener que los informes de la Policía, debidamente fundamentados, por no tener el carácter de sentencia, no pueden ser tenidos en cuenta por la Dirección Nacional de Estupefacientes, no obstante que las normas que regulan su actividad se refieren en forma genérica a solicitar información de la autoridad u organismo competente o de las entidades competentes.

Si la intención del Constituyente en el artículo 248 hubiera sido la de darle a la expresión “antecedentes” también efectos administrativos, así lo habría previsto expresamente, como lo hizo en el artículo 29 frente a la garantía del debido proceso, al consagrar que este principio se aplica a “toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”; y si la voluntad del legislador en los artículos 83 y 89 del Decreto 2150 de 1995 hubiera sido la de que tal vocablo tuviera la misma connotación del artículo 248 constitucional, no habría utilizado el término genérico autoridad u organismo competente o entidades competentes, sino que hubiera empleado el específico “autoridades judiciales”.

Así pues, la Dirección Nacional de Estupefacientes puede anular certificados de carencia de informes, con base en informaciones debidamente fundamentadas de autoridades administrativas, de policía o judiciales, y frente a estas últimas, por estar dirigidas a una autoridad administrativa, no judicial, no se requiere de la existencia de sentencia penal condenatoria definitiva, sino que basta, un informe debidamente fundamentado.

Ahora, si bien es cierto que la Sentencia C-114 de 1993, de la Corte Constitucional, se profirió cuando aún no se había expedido el Decreto 2150 de 1995, las precisiones que allí se hicieron bien pueden servir de orientación a las autoridades administrativas y judiciales, porque, de una parte, para esa fecha ya regía el artículo 248 de la Carta Política, referente a antecedentes; y, de la otra, como ya se vio, con el citado Decreto 2150 no hubo un cambio sustancial, en lo que a materia administrativa se refiere, en cuanto a la denominación de comportamientos por “antecedentes”, pues estos solo tienen connotación para efectos judiciales.

Es preciso traer a colación apartes de la mencionada sentencia, que sirven para reforzar la diferencia entre informaciones y antecedentes y corroborar lo expuesto precedentemente, en cuanto a que la misma se dictó teniendo en cuenta la existencia del artículo 248 de la Carta y con el criterio de que este solo tiene efectos judiciales, penales, propiamente dichos.

En efecto, dijo la Corte en la citada sentencia:

“... Es usual que, tanto en las instancias públicas como en las instancias privadas, se recojan informaciones, bien como fin propio de su actividad o para servir de soporte a otras actividades igualmente de naturaleza pública o privada. Ha sostenido la jurisprudencia de esta corporación la importancia de la información en el funcionamiento de la sociedad actual. Sus abusos han sido el motivo del surgimiento del nuevo derecho denominado “hábeas data”, como una evocación similar a la clásica expresión latina del derecho de “hábeas corpus” aportado por la tradición inglesa, según la cual se protegía la esencialísima libertad física, que se expresa en la dicha frase. No es, pues indiferente la coincidencia idiomática con una de las más caras e indiscutibles garantías liberales; este fenómeno de la información es objeto de la norma jurídica en diversos campos, de suerte que cualquier enumeración puede resultar insuficiente. En efecto, y para mostrar la complejidad e importancia del fenómeno, basta a la corporación evocar algunos registros informativos indispensables para el funcionamiento institucional: la información contentiva de la lista de votantes como soporte de la organización democrática; la información contenida en los censos, base que permite determinar la realidad social y sus necesidades, las informaciones comerciales que confieren elementos necesarios al normal funcionamiento del crédito. No puede entonces pensarse que una entidad pública no solo no disponga sino que no tenga la posibilidad de utilizar informaciones, recogidas con motivo de la persecución del delito, con fines de interés público. Toda una estrategia criminal, conocida en el lenguaje especializado, como las actividades de “inteligencia y contrainteligencia”, no hacen más que recoger y manejar informaciones relacionadas con los ilícitos, por lo que se constituyen en instrumento fundamental del Estado contemporáneo en la lucha contra el delito, lucha que no solo se realiza frente a los actos delictivos consumados, sino también en el campo preventivo, tal como lo dispone la preceptiva en examen ...”.

“... El artículo 248 elabora un concepto de “antecedentes penales”, indicando que debe entenderse por tales únicamente las condenas proferidas en sentencias judiciales, con ocasión de delitos o contravenciones. Sin detenerse en los interrogantes por la incoherencia que plantea en este artículo la expresión “contravención”, que es inconducente para el presente caso, observa la Sala que se dispone constitucionalmente la elaboración o el mantenimiento de una información que tiene que ver con los condenados judicialmente, con motivo de sus conductas antisociales. Esta información lógicamente no puede entenderse como una prohibición del constituyente para que existan otras informaciones relacionadas con los delitos y las contravenciones, en manos de las agencias públicas encargadas de la defensa social, porque tal interpretación conduciría al absurdo de eliminar instrumentos indispensables para la prevención del delito, como antes se indicó ...” (la resalta fuera de texto).

De igual manera, la Corte Constitucional en Sentencia C-007 de 1993 respaldó las funciones atribuidas a organismos como la Dirección Nacional de Estupefacientes, en asuntos como el que ocupa la atención de la Sala, como puede apreciarse en el aparte que se transcribe a continuación:

“... Ahora bien, la Corte considera explicable y en sí mismo no opuesto a la Constitución el que determinados funcionarios del Estado, dentro de la órbita de sus atribuciones constitucionales, sean investidos de autoridad suficiente para operar los mecanismos de naturaleza policiva que resulten eficaces a objeto de prevenir e impedir el uso de los enunciados medios de transporte en la comisión de ilícitos, en especial si ellos son de tanta gravedad como los contemplados en la Ley 30 de 1986 (Estatuto Nacional de Estupefacientes) y sus disposiciones concordantes.

De otro lado, mal podría pensarse que las licencias o autorizaciones administrativas concedidas a quienes actúan al margen de la ley puedan seguir vigentes cuando está de por medio la certeza, deducida con arreglo a la Constitución, sobre su ilícito empleo y acerca del daño que con él se causa a la sociedad. Así vista, la regla legal sometida a estudio constituye un medio encaminado a la defensa del interés colectivo frente a la amenaza de quienes, en su daño, invocan derechos subjetivos y situaciones particulares y concretas creadas a partir de actos administrativos. Para el efecto, ya la legislación colombiana ha previsto, además de las medidas contempladas en la mencionada Ley 30 de 1986, la obligatoria revocación de tales actos a cargo de las mismas autoridades que los profirieron o por sus inmediatos superiores “cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él” (CCA, art. 69) ...”.

“... Ha de resaltarse que la Ley 30 de 1986, cuyo objeto es precisamente el de estatuir los mecanismos legales ordenados a la prevención, control y sanción del tráfico de estupefacientes, tipifica conductas punibles y prevé contravenciones, algunas de las cuales aluden precisamente al uso ilícito de vehículos y terminales de transporte, indicando las sanciones correspondientes, entre ellas las plasmadas en el artículo 65, literales b) y c), alusivos a “suspensión de las licencias de pilotaje o navegación por el término de un (1) mes a un (1) año, la primera vez y cancelación en caso de reincidencia” y a “suspensión de los permisos o licencias de operación de aeropuertos o pistas ...”.

Cabe observar que los artículos 68 y siguientes del comentado estatuto consagran normas de competencia y procedimiento, audiencia del sindicado, descargos, términos y recursos. No siendo oportuno hacerlo ahora, la Corte se abstiene de adelantar cualquier juicio sobre si tales preceptos están avenidos a la Constitución, pero sí debe resaltar que en ellos se contemplan precisamente las previsiones cuya ausencia es evidente en la norma ahora examinada.

Son varias, además, las facultades conferidas al Consejo Nacional de Estupefacientes por dicha ley y por las disposiciones que la complementan, con los mismos propósitos (art. 91) ...”.

Lo que corresponde analizar en este caso es si los actos acusados tuvieron como sustento un informe debidamente fundamentado o no.

Sobre el particular, la Sala observa lo siguiente:

Se lee en la Resolución 626 de 17 de julio de 1998, obrante a folios 38 a 43 del cuaderno principal, que la dirección regional de fiscalías de Cúcuta le reportó a la demandada lo siguiente:

“1. Mediante auto de fecha marzo 19 de 1996 la Fiscalía Regional de Santafé de Bogotá ordenó la apertura de la investigación previa 28248 con fundamento en el Oficio 1006 de febrero 14 de 1996, ... por presunta violación a la Ley 30/86.

2. Figuran como presuntos imputados Jorge Luis Otero Sánchez ... Guillermo Enrique Otero Sánchez ...”.

Que las personas mencionadas figuran en los certificados expedidos a la Academia de Pilotos de Aviación Limitada, “Adevia Ltda.”, como socios actuales de la misma ...”.

El 11 de mayo de 1998, a través del Oficio 1912 SECIN/GREAN (fls. 13 y 14 del cdno. Antecedentes Nº 2) el jefe grupo registro y antecedentes de la dirección antinarcóticos, sección central de inteligencia le reporta a la Dirección Nacional de Estupefacientes que las anotaciones de fecha 110393 que figuraban en contra de los hermanos Otero Sánchez fueron aclaradas el 9 de junio de 1993. Pero le señala que presentan anotación de fecha 200395, según la cual los hermanos Otero Sánchez “... son reconocidos traficantes de droga, poseen propiedades en la zona ...” “... como también utilizan una finca en Sabana de Torres la cual tiene pista de aterrizaje y según versiones también funciona un laboratorio para procesamiento de sustancias estupefacientes ...”.

Que, de igual forma con fecha 14 de febrero de 1996 se solicita a la fiscalía regional delegada antinarcóticos abrir investigación contra la familia Otero Castellanos, donde se relaciona a los señores Otero Sánchez.

Que “las anotaciones surgieron de operaciones de inteligencia anteriores contra las actividades del narcotráfico y seguridad del Estado”.

Para la Sala lo relacionado anteriormente era suficiente fundamento para anular, en el momento en que se hizo, los certificados de carencia de informes.

Ahora, si bien es cierto que a la demandada se le reportó que el 9 de junio de 1993 se había aclarado la anotación 110393, no lo es menos que, como quedó reseñado, también existía la anotación de fecha 200395, frente a la cual no existe constancia de haber sido aclarada, ni a ella hace mención la actora, en la que aparece que los hermanos Otero Sánchez “... son reconocidos traficantes de droga, poseen propiedades en la zona ...” “... como también utilizan una finca en Sabana de Torres la cual tiene pista de aterrizaje y según versiones también funciona un laboratorio para procesamiento de sustancias estupefacientes ...”.

Resalta la Sala el hecho de que la actora tuvo conocimiento en la vía gubernativa del Oficio 1912 SECIN GREAN, cuyo contenido se acaba de relacionar, pues, según se lee en la Resolución 914 de 3 de noviembre de 1998, a dicho oficio se refirió la actora al recurrir (sic) la Resolución 626, para enfatizar que en él no se registraban antecedentes penales por narcotráfico (fl. 48 del cdno. ppal.).

Lo anterior pone de manifiesto que la actuación de la demandada se ajustó a la legalidad, pues las normas que tuvo en cuenta para expedir los actos acusados, no son inconstitucionales, según quedó visto; le dio a la jurisprudencia de la Corte Constitucional el alcance que verdaderamente tiene; y la información que le fue suministrada era suficiente para anular los certificados de carencia de informes por trafico de estupefacientes, como en efecto lo hizo.

Finalmente, debe la Sala resaltar el hecho de que al habérsele informado a la demandada que en la actuación judicial adelantada en contra de los socios de la actora se había descartado su vinculación con hechos delictivos relacionados con actividades de narcotráfico y conexos, procedió a dejar sin efecto los actos acusados y a expedir los nuevos certificados, circunstancia esta que no impide hacer el pronunciamiento de fondo que antecede. Por lo anotado precedentemente, estima la Sala que la sentencia apelada debe revocarse para, en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia apelada y, en su lugar, se dispone DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 2 de noviembre de 2006».

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