Sentencia 27052 de octubre 7 de 2004 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Rad.: 63001233100020030090301

Número interno: 27.052

Consejero Ponente:

Dr. Alier Eduardo Hernández Enríquez

Actor: Federación Nacional de la Vivienda Popular, Fenavip.

Demandado: Compañía de Seguros Generales Cóndor S.A.

Bogotá, D.C., octubre siete de dos mil cuatro.

EXTRACTOS: «Consideraciones

La Sala declarará la nulidad de todo lo actuado por falta de jurisdicción, por las razones que se expondrán a continuación:

Del contrato celebrado entre el Forec y Fenavip

El Fondo para la Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero, Forec, celebró un contrato de administración zonal con la Federación Nacional de la Vivienda Popular, Fenavip, el cual tenía como objeto la prestación de los servicios de administración delegada y de interventoria en la ejecución de las obras y acciones encaminadas a la reconstrucción integral del municipio de Calarcá y de los corregimientos de La Virginia y Quebradanegra. Pactaron, entre otras, las siguientes cláusulas (fl. 12 cdno. 1):

“1.1. Partes del contrato. Entre los suscritos a saber: María Mercedes Botero de Ángel, identificada con la cédula de ciudadanía 24.477.219, expedida en Armenia, Quindío, directora ejecutiva y representante legal del Fondo para la Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero, según consta en acta de posesión 244 del 10 de marzo de 1999, quién actúa debidamente autorizada por su consejo directivo, según consta en acta de abril 28 de 1999, de una parte, y que para los efectos de este contrato se denominará el fondo, y Germán Ávila Plazas, mayor de edad, vecino del municipio de Bogotá, identificado con cédula de ciudadanía 19.437.985 de Bogotá, en su condición de representante legal de la Federación Nacional de Vivienda Popular-Fenavip, de otra parte, debidamente autorizado para ello por la junta directiva de la Fenavip, y quién para los efectos de este contrato se denominará el administrador zonal, acordamos celebrar el presente contrato de admistración zonal.

1.2. Objeto del contrato. El administrador zonal, en cumplimiento de este contrato, se compromete con el fondo a prestar los servicios de administración delegada y de interventoria en la ejecución de las obras y acciones encaminadas a la reconstrucción integral dentro de los perímetros urbanos del municipio de Calarcá y de sus corregimientos La Virginia y Quebradanegra, en el departamento del Quindío. Los servicios que se contratan comprenden la dirección, administración y control de las acciones y obras a realizar y al manejo de los recursos que el fondo destine para dicha reconstrucción, así como a realizar la interventoria que el proceso requiera. El administrador zonal podrá ejecutar directamente o subcontratar, conforme a lo previsto en las sub-cláusulas 1.3 y 1.4 de las CEC, las acciones y las obras previstas en los planes y programas propuestos, los cuales fueron acordados con la administración municipal de Calarcá, que figuran en la sub-cláusula 1.1 de las CEC, y que fueron aceptados por el fondo, de conformidad con las políticas fijadas por el Gobierno Nacional.

(...)”.

El contrato anterior presenta varias irregularidades. En primer lugar, el objeto no se encuentra determinado, o por lo menos, este no es claro, teniendo en cuenta que el Fondo para la Recuperación del Eje Cafetero, Forec, trasladó a la Federación Nacional de Vivienda Popular, Fenavip, una serie de funciones que parecieran ser de su competencia y no delegables.

En segundo lugar, el Forec facultó a Fenavip para sub-contratar con terceras personas, la prestación de los servicios que, en principio, la misma entidad debía cumplir, amparado para ello en las cláusulas 1.3 y 1.4 de las condiciones especiales del contrato (CEC), las cuales no fueron aportadas al expediente. Tampoco fueron allegados los demás documentos relacionados en el numeral 1.3 de dicho contrato, como son: las condiciones generales del contrato, el reglamento operativo para la etapa de consolidación y planeación y sus anexos, los requisitos para la presentación de informes, los documentos que acreditan las calidades y condiciones de las partes y los términos de referencia.

Por último, el contrato no tiene fecha de celebración y se encuentra en fotocopia simple.

La Sala advierte en el contrato anterior la presencia de irregularidades, las cuales deberán ser investigadas por las autoridades competentes.

Del contrato civil de obra CO-015-2000

El 2 de noviembre de 2000, la Federación Nacional de Vivienda Popular, Fenavip, celebró con el arquitecto Luis Ignacio Libreros Vallejo, el contrato de obra civil CO-015-2000, el cual tenía por objeto el reforzamiento de las estructuras de la Casa de la Cultura de Calarcá, incorporando entre otras, las siguientes cláusulas: (fl. 19, cdno. 1):

“Este contrato se ha celebrado el dos (2) de noviembre de 2000 entre las partes, Germán Ávila Plazas, mayor de edad, identificado con la cédula de ciudadanía 19.437.985 expedida en Bogotá, quien actúa en nombre y representación de la Federación Nacional de Vivienda Popular —Fenavip—, NIT 800.185.768-3, en ejecución del contrato de administración zonal para la reconstrucción del municipio de Calarcá y sus corregimientos La Virginia y Quebradanegra, suscrito el 22 de mayo de 1999 con la Presidencia de la República —Fondo para la Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero— Forec, y cuya dirección es calle 41 Nº 24-38 2do. piso, en el municipio de Calarcá-Quindío, (en adelante denominado el “Contratante”) por una parte y Luis Ignacio Libreros Vallejo, identificado con cédula de ciudadanía 6.492.404 de Tulúa, Valle, quien actúa en nombre propio, quien adelante se denominará el contratista, y cuya dirección es avenida 5N Nº 17N-39, oficina 802, de Santiago de Cali, por la otra”.

“CONSIDERANDO, que el contratante desea que el contratista ejecute a precios unitarios fijos sin fórmula de reajuste el contrato de obra civil CO-015-2000, cuyo objeto es la ejecución de las obras para el reforzamiento estructural de la Casa de la Cultura de Calarcá, en un todo de acuerdo con los documentos de llamado a licitación (pliegos de condiciones), (en adelante denominado “los obras”) y ha aceptado la oferta del contratista para la ejecución y terminación de dichas obras y la corrección de cualquier defecto de las mismas”.

El contrato anterior fue amparado por la póliza 7365538, expedida por Cóndor S.A., Compañía de Seguros Generales, modificada por los certificados 472975, 473028, 473042, 375424, por un valor de $ 44.940.555, equivalente al 30% del valor total de dicho contrato (fls. 47 a 51, cdno. 1).

El 28 de septiembre de 2001, el actor declaró ocurrido el siniestro por incumplimiento del contrato. Dicha decisión fue notificada por edicto al contratista y a la compañía de seguros, quienes guardaron silencio frente a la reclamación (fls. 52 a 59, cdno. 1).

Ante esta situación, Fenavip, demandó a Cóndor S.A., Compañía de Seguros Generales, con el fin de hacer efectivo el pago de la obligación pecuniaria surgida de la póliza de seguros 7365538, suscrita por el contratista con el fin de garantizar el contrato de obra civil CO-015-2000.

La Ley 80 de 1993 unificó en una sola categoría que denominó “contrato estatal”, a todos los contratos celebrados por una entidad estatal, y eliminó todas las distinciones establecidas en el derogado Decreto 222 de 1983, en el cual, la competencia para dirimir los conflictos derivados de un contrato, celebrado por una entidad de derecho público, estaba determinada por la naturaleza del contrato. Después de entrar en vigencia la Ley 80 de 1993, no hay lugar a discutir tal naturaleza del contrato celebrado por la entidad estatal, con miras a determinar la jurisdicción a la cual compete el juzgamiento de las controversias que de él se deriven. Basta con que el contrato haya sido celebrado por una entidad estatal, para que su juzgamiento corresponda a esta jurisdicción, como expresamente lo dispone el artículo 75 (1) .

Mediante auto de abril 4 de 2002, expediente 17.244, la Sala dijo:

“En primer lugar, se recuerda que, conforme a lo dispuesto en el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, la atribución de competencias que se hace a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en cuanto a las controversias contractuales y a los procesos de ejecución, se está refiriendo única y exclusivamente a los contratos estatales; toda actuación que se salga de dicha institución (contrato estatal), quedará por fuera de la previsión legal en comento, así en ella tenga alguna participación, directa o indirecta, una entidad estatal.

(...).

Nótese, cómo, elemento esencial para calificar de estatal un contrato, es que haya sido celebrado por una entidad estatal, es decir, una entidad pública con capacidad legal para celebrarlo. Dicho de otro modo, no existen contratos estatales celebrados entre particulares, ni siquiera cuando estos han sido habilitados legalmente para el ejercicio de funciones públicas”.

Al respecto ha dicho la Sala que “son contratos estatales todos los contratos que celebren las entidades públicas del Estado, ya sea que se regulen por el estatuto general de contratación administrativa o que estén sujetos a regímenes especiales” (2) , los cuales son objeto de control por parte del juez administrativo, sin que incida en nada, para ello, la normatividad sustantiva que se les aplique.

De acuerdo con lo anterior se establece que ninguno de los contratantes tiene la calidad de entidad estatal por lo que la jurisdicción de lo contencioso administrativa no es la competente para conocer de la demanda presentada por Fenavip contra la Compañía de Seguros Cóndor S.A.

En efecto, no resulta aplicable en este caso, la norma sobre competencia establecida por el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, habida consideración de que ninguna de las partes intervinientes en la celebración del contrato de obra civil, tiene la calidad de entidad estatal. Ello por cuanto el contrato estatal —según lo dispone el art. 32 de la misma ley— es el acto jurídico generador de obligaciones “que celebren las entidades a que se refiere este estatuto”; es decir, aquellas que en principio, aparecen enlistadas en el artículo 2º. En esas circunstancias, las controversias derivadas del contrato celebrado no están regidas por la Ley 80 de 1993, razón por la cual, la jurisdicción ordinaria es la competente conforme a lo establecido en el Código de Procedimiento Civil.

El artículo 75 de la Ley 80 de 1993, faculta al juez contencioso para adelantar el estudio de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento, pero no lo faculta para conocer de las controversias suscitadas en los contratos privados, ya que dicha competencia se encuentra asignada a la jurisdicción ordinaria.

En consideración de lo anterior, la actuación seguida en esta instancia es inválida por falta de jurisdicción, circunstancia que configura causal de nulidad insubsanable, por lo que se procede a su declaratoria de oficio (CPC, arts. 140 num. 1º, 144 inc. final, 145, 357 inc. 2º).

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,

RESUELVE:

1. DECLÁRESE la nulidad de lo actuado en este proceso, a partir del auto del 12 de noviembre de 2003, proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío, mediante el cual se negó el mandamiento de pago en contra de Cóndor S.A., Compañía de Seguros Generales.

2. Ejecutoriado este auto, por economía procesal, envíese el expediente al Juzgado Civil del Circuito de Armenia-Reparto, para lo de su cargo.

3. COMPÚLSESE copias a la Procuraduría y Fiscalía General de la Nación, para que investiguen la conducta de los funcionarios públicos encargados de la celebración de los contratos con Fenavip.

Cópiese, notifíquese y devuélvase».

(1) Auto del 23 de noviembre de 1995, Sección 3ª, expediente 11310.

(2) “Contratos especiales sujetos a un régimen legal propio. Por regla general, el juez a quien compete conocer de sus controversias es el juez administrativo, en razón de que su celebración y ejecución constituye una actividad reglado, es decir es el ejercicio pleno de una función administrativa, de conformidad con el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo. Auto del 20 de agosto de 1998.

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