Sentencia 2728 de marzo 8 de 2001 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

MORA EN EL PAGO DE LAS MESADAS PENSIONALES

MOMENTO DESDE EL CUAL SE CAUSAN INTERESES MORATORIOS

EXTRACTOS: «El problema jurídico a resolver se contrae a establecer si el demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de intereses moratorios, conforme a lo dispuesto por el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, respecto de las mesadas pensionales reconocidas a partir del 19 de julio de 1995 (fecha en que causó su status pensional) pero pagadas el día 14 de febrero de 1996.

Revisadas las normas que amparan el derecho reclamado y las pruebas obrantes en el expediente la Sala considera que le asiste razón al demandante porque no puede aceptarse que la administración tenga la facultad de pagar tardíamente las pensiones sin que se genere interés moratorio alguno, en detrimento de los ingresos de los pensionados por efectos de la devaluación y de otras figuras económicas que acarrean pérdida del poder adquisitivo.

El artículo 141 de la Ley 100 de 1993, simplemente recogió la doctrina reinante en esta materia, sobre la cual la Corte Constitucional y esta corporación ya se habían pronunciado, de manera que no se trata de la aplicación del régimen de transición de la ley citada como lo indica el demandante.

En efecto, la Corte Constitucional en sentencia de 16 de agosto de 1995, con ponencia del magistrado José Gregorio Hernández, sostuvo:

“La Corte estima, sin embargo, que siendo cierta la afirmación de que las entidades de seguridad social están obligadas a indemnizar a los pensionados por la cancelación tardía de las mesadas que les adeudan, pues, al tenor del artículo 53 de la Carta, “el Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales”, el logro de esta meta no depende de la inconstitucionalidad de la norma acusada, por la sencilla razón de que ésta tiene por objeto específico la regulación de relaciones contractuales en cuanto al pago de sumas de dinero, pero en modo alguno el régimen aplicable a los réditos que pueda ocasionar la demora estatal en cumplir las obligaciones pensionales.

El actor ha planteado una inconstitucionalidad de la norma demandada en cuanto se la relaciona y se la aplica al pago de las pensiones legales —en sus diferentes modalidades— debidas por causa o con ocasión de relaciones laborales.

Aunque la Corte, por las razones dichas, no acepta la aludida referencia como razón suficiente para deducir que el precepto bajo examen se oponga a la Constitución Política, debe señalar, sin lugar a equívocos, que el artículo 1617 del Código Civil no es aplicable, ni siquiera por analogía, para definir cuál es el monto de los intereses moratorios que están obligadas a pagar las entidades responsables del cubrimiento de pensiones en materia laboral cuando no las cancelan oportunamente a sus beneficiarios.

Los pensionados, que al fin y al cabo gozan de especial protección en cuanto su situación jurídica tiene por base el trabajo (C.P., art. 25), son titulares de un derecho de rango constitucional (C.P., art. 53), a recibir puntualmente las mesadas que les corresponden y a que el valor de éstas se actualice periódicamente según el ritmo del aumento en el costo de la vida, teniendo en cuenta que todo pago efectuado en Colombia, al menos en las circunstancias actuales, debe adaptarse a las exigencias propias de una economía inflacionaria. Ello es consustancial al Estado social de derecho, que se ha instituido como característica sobresaliente de la organización política y como objetivo prioritario del orden jurídico fundado en la Constitución, por lo cual no cabe duda de la responsabilidad en que incurren los funcionarios y entidades que desatienden tan perentorios mandatos.

No puede concebirse, entonces, a la luz de los actuales principios y preceptos superiores, la posibilidad de que las pensiones pagadas de manera tardía no generen interés moratorio alguno, con el natural deterioro de los ingresos de los pensionados en términos reales, o que el interés aplicable en tales eventos pueda ser tan irrisorio como el contemplado en el artículo demandado, que, se repite, únicamente rige, de manera subsidiaria, relaciones de carácter civil entre particulares.

Además, ninguna razón justificaría que los pensionados, casi en su mayoría personas de la tercera edad cuyo único ingreso es generalmente la pensión, tuvieran que soportar, sin ser adecuadamente resarcidos, los perjuicios causados por la mora y adicionalmente la pérdida del poder adquisitivo de la moneda por el incumplimiento de las entidades correspondientes.

Desde luego, las obligaciones de pagar oportunamente las pensiones y de asumir, en caso de no hacerlo, unos intereses de mora que consulten la real situación de la economía se derivan directamente de la Constitución y deben cumplirse automáticamente por los entes responsables, sin necesidad de requerimiento judicial, aunque hay lugar a obtener el pago coercitivamente si se da la renuencia del obligado. En tales eventos, la jurisdicción correspondiente habrá de tener en cuenta, a falta de norma exactamente aplicable, la doctrina constitucional, plasmada en la presente y en otras providencias de esta Corte, que fija el alcance del artículo 53 de la Carta Política en la parte concerniente a pensiones legales, en concordancia con el 25 ibídem, que contempla protección especial para el trabajo.

Esa doctrina constitucional deberá cumplir; en cada proceso concreto, la función prevista por el artículo 8º de la Ley 153 de 1887, declarado exequible por la Corte (Cfr. S. Plena. Sent. C-83, mar. 1º/95. M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz)”.

En el mismo sentido la Sección Tercera de esta corporación en fallo del 28 de septiembre de 2000, Consejero Ponente dr. Alier E. Hernández Enríquez, advirtió que “la administración no goza del privilegio de incumplir sin sanción”.

En otras palabras, bien sea bajo el amparo de la Ley 100 de 1993 o por aplicación de los principios constitucionales propios del Estado social de derecho, la mora en el pago de las mesadas pensionales acarrea el pago de los perjuicios causados por la mora dada la pérdida del poder adquisitivo de la moneda derivada del incumplimiento de las entidades correspondientes.

Por ello, para la Sala, la previsión del artículo 141 de la Ley 100 de 1993 resulta plenamente aplicable al asunto pues es manifestación de los fines protectores de los pensionados y, además, previene a la administración para que en el futuro no incurra en retardo al pagar las pensiones.

El hecho de que un pensionado sea beneficiario del régimen de transición no le impide beneficiarse de los derechos consagrados en su favor por el nuevo régimen pensional. Sobre este aspecto la Corte Constitucional, en sentencia C-444 del 18 de septiembre de 1997, al pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 1º (parcial) de la Ley 332 de 1996, Magistrado Ponente: Dr. Jorge Arango Mejía, dijo:

“...La ley posterior sí puede mejorar las condiciones económicas del pensionado; lo que no puede hacer, por contrariar preceptos constitucionales, es desmejorar los derechos ya reconocidos. Mientras no exista un derecho adquirido, la ley puede modificar las condiciones para la adquisición de la pensión, los montos, requisitos, etc. Dentro de este contexto, es claro que los pensionados y quienes aún no han obtenido su derecho pensional, no se encuentran en la misma situación...”.

En conclusión, el demandante tiene derecho al pago de los intereses reconocidos por el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, bien sea como reparación del daño, para lo que la norma resulta aplicable, o porque el hecho de ser beneficiario de régimen de transición no impide la aplicación a su favor.

Finalmente, conforme al recurso de apelación debe dilucidarse la fecha que debe tenerse en cuenta para efectos de establecer la mora en el pago de las pensiones. La jurisprudencia de la Corte Constitucional, en sentencia T-531 manifestó al respecto:

“—Es procedente la ejecución de la Nación y demás entidades públicas cuando se trata de acreencias laborales o de otra naturaleza, en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, bien sea que el título lo constituya una sentencia o un acto administrativo.

— La ejecución puede comprender no sólo el capital sino intereses moratorios, conforme a la citada disposición, exigibles a partir de la ejecutoria de la sentencia o del correspondiente acto administrativo, según se desprende no sólo de los pronunciamientos de la Corte referenciados anteriormente, sino de la sentencia C-188 de 1999 (1) en la cual se declararon inexequibles las expresiones “durante los seis meses siguientes a su ejecutoria” y “después de este término” del inciso último del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.

(1) M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

— El pago de intereses moratorios en los casos de ejecución por la vía laboral de entidades públicas se rige, en consecuencia por el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo y no por el artículo 1617 del Código Civil, pues como señaló la Corte en parte alguna esta disposición se refiere al pago de intereses moratorios en el caso del no pago oportuno de pensiones. Tampoco agrega la Sala esta norma se refiere a los intereses moratorios que deban pagarse cuando se deban salarios o otras prestaciones sociales la Corte al elaborar la doctrina constitucional relativa a la protección de salarios y de las prestaciones sociales ha considerados que para éstos conserven su valor real, deben reconocerse intereses moratorios a la tasa del mercado ésta corresponde a la prevista en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.

La doctrina constitucional de la Corte fundada esencialmente en los artículos 25 y 53 de la Constitución, en cuanto busca proteger y asegurar el valor real de los salarios y prestaciones sociales, es de obligatoria observancia por los jueces en los términos de la sentencia C-83 de 1995 (2) ”.

(2) Ibídem.

Para la Sala, si bien la regla general es que las obligaciones se causan a partir del título que las genera, —que sería la expedición del acto administrativo que las contiene—, tal preceptiva no resulta razonable para el caso en examen, porque, en aplicación del principio constitucional de la primacía de la realidad frente a las formas, bastaría que la entidad demandada se demorara en la expedición del acto para así evadir el pago de los intereses moratorios.

Por ende, al tratarse de prestaciones periódicas en las cuales el demandante debe pedir de forma expresa su reconocimiento, sin perjuicio de que la administración inicie de oficio las actuaciones tendientes al reconocimiento pensional, la Sala considera razonable como plazo para contar la mora el establecido por la ley para responder la petición en interés particular como lo es el término del artículo 6º del Código Contencioso Administrativo, es decir, quince (15) días después de presentada la petición (3) .

(3) Sobre este aspecto, la Corte Constitucional, sentencia T-532 de 24 de noviembre de 1994, en la que se dijo: “a falta de regulación expresa en esa materia, deben acudir a las normas generales, en este caso, al Código Contencioso Administrativo, que expresamente establece el término en que se deben resolver las peticiones de carácter particular”.

Para el caso concreto, se tiene que el demandante presentó la petición el día 21 de julio de 1995, luego el plazo que la administración tenía para responderla venció el día 14 de agosto de 1995, por ende, los intereses de mora se causan a partir del día 15 de agosto de 1995.

Así las cosas, el fallo recurrido se revocará parcialmente ordenando el reconocimiento de los intereses, no a partir de la fecha en que fue reconocido el derecho sino desde el vencimiento del plazo para responder a resolver».

(Sentencia de marzo 8 de 2001. Expediente 43361-2728-2000. Consejero Ponente: Dr. Jesús María Lemos Bustamante).

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