Sentenia 2737-03 de octubre 11 de 2007 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Rad. 11001 03 25 000 2003 00273 01 (2737-03)

Consejero Ponente:

Dr. Jaime Moreno García

Acción de nulidad

Actor: María Victoria Pardo Ruiz

Bogotá D. C., once de octubre de dos mil siete.

La parte actora, en nombre propio y en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicita a esta corporación se declare la nulidad de la parte final del artículo decimoprimero del capítulo III del Acuerdo 1581 del 9 de octubre de 2002, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, por el cual se reglamentan los traslados de los servidores judiciales.

La demandante alega que el acuerdo acusado infringe los artículos 150, 153 y 157 de la Constitución Política de Colombia y el numeral 2º del artículo 1º de la Ley 771 de 2002, modificatoria de los artículos 134 y 152 de la Ley 270 de 1996.

Dice que el Congreso expidió la Ley 771 del 14 de septiembre de 2002, por la cual modificó el artículo 134 y numeral 6º del artículo 152 de la Ley 270 de 1996, en relación con el procedimiento de los traslados de los servidores judiciales.

Que a su vez, el Consejo Superior de la Judicatura expidió el Acuerdo 1581 del 9 de octubre de 2002, por el cual reglamentó los traslados y en su artículo decimoprimero limitó el derecho al traslado recíproco de los servidores judiciales solo cuando se presenten situaciones que afecten la permanencia en el cargo de uno o de ambos peticionarios, condición esta última que no consagró la ley reglamentada.

Que en tales condiciones, no queda duda de que el Consejo Superior de la Judicatura se atribuyó la facultad legislativa exclusiva del Congreso de la República, pues debe tenerse en cuenta que tanto la Ley 270 como la 771, son leyes estatuarias y que para su modificación o derogación, deben surtirse los requisitos y condiciones estipuladas, como lo señaló la Corte Constitucional en la Sentencia C-037 de 1996.

Señala que en la citada sentencia la Corte Constitucional precisó que la facultad que tiene el Consejo Superior de Judicatura para reglamentar aspectos de la carrera judicial, no significa suplantar las atribuciones del Congreso.

Agrega que la misma Corte Constitucional, en relación con la potestad reglamentaria, ha manifestado que dicha facultad no es absoluta pues encuentra su límite y radio de acción en la Constitución y en la ley, y que por ello no se puede alterar o modificar su contenido y espíritu.

Concluye que la Ley 771 de 2002, fue modificada por autoridad incompetente.

Contestación de la demanda

El Consejo Superior de la Judicatura, por conducto de apoderada, contestó la demanda, oponiéndose a las pretensiones. Dijo que no es cierto que el Acuerdo 1581 al disponer que los traslados recíprocos deban apoyarse en motivos que afecten la permanencia en el cargo de uno o ambos peticionarios, exceda la potestad reglamentaria atribuida a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.

Adujo que el estudio de la potestad normativa del Estado comprende tanto la regulación constitucional, legal y administrativa como la reglamentación legal y administrativa en particular; que en ese sentido existen claras diferencias en el ordenamiento jurídico entre lo que es la regulación legal y administrativa y la reglamentación legal y administrativa. Que no obstante en general se utiliza el término de la potestad reglamentaria.

Argumentó que en el caso del Consejo Superior de la Judicatura, se trata de una facultad de regulación administrativa atribuida directamente por la Constitución Política, condicionada a que quien expida la misma debe ser una autoridad administrativa diferente al legislador en ejercicio de una potestad administrativa de regulación.

Que en ese entendido, dentro de la función de la administración de justicia en su facultad reguladora tradicional, el Congreso de la República abordó el tema de los traslados recíprocos en la Ley 771 de 2002 modificatoria de la Ley 270 de 1996 estatutaria de la administración de justicia, y estableció en su artículo 1º numeral 210 siguiente:

“Procede traslado en los siguientes eventos:

2. Cuando lo soliciten por escrito en forma recíproca funcionarios o empleados de diferentes sedes territoriales, en cuyo caso solo procederá previa autorización de la Sala Administrativa del Consejo Superior o Seccional de la Judicatura.

Cuando el traslado deba hacerse entre cargos cuya nominación corresponda a distintas autoridades, solo podrá llevarse a cabo previo acuerdo entre estas”.

Manifestó que con la expedición de esta norma, el órgano legislativo ejerció su potestad reguladora en la materia en cuestión, de manera que la potestad reguladora, no reglamentaria, del Consejo Superior de la Judicatura encuentra un límite hacia ese tema en lo ya definido y su regulación, por tanto, puede recaer solo respecto de aspectos que allí no se hayan desarrollado.

Que en tal medida, el Acuerdo 1581 de 2002, cuando establece en su artículo decimoprimero que “los servidores judiciales que se encuentren en propiedad, tienen derecho a traslados recíprocos cuando se presenten situaciones que afecten la permanencia en el cargo de uno o de ambos peticionarios” complementa y desarrolla la disposición legal, en cumplimiento del deber constitucional de regulación y del ejercicio de la facultad reglamentaria dada por la Ley 270 de 1996 respecto de su competencia para autorizar el mencionado traslado establecido en la misma ley.

Que por ello esta disposición debe leerse en complemento con la disposición establecida en la Ley 771 de 2002, donde se observa que los requisitos para un traslado recíproco son: que lo soliciten por escrito los funcionarios judiciales de distintas sedes territoriales y que lo autorice la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura o de los consejos seccionales, y esta autorización vía reglamentación debe obedecer a unos mínimos prescritos dentro de las atribuciones reguladora (concurrente con la del legislativo) y reglamentaria atribuida al Consejo Superior de la Judicatura.

Sostuvo que la autorización para el caso de los traslados recíprocos exigida por la ley estatutaria debe obedecer a unos requisitos de naturaleza administrativa establecidos por la autoridad administradora de la carrera judicial que complementen el espíritu de la ley, por la naturaleza de las competencias atribuidas al Consejo Superior de la Judicatura. Que es por ello que el Acuerdo 1581 estructura la motivación en circunstancias que afecten la permanencia del funcionario judicial en el servicio, lo que implica cualquier necesidad o circunstancia de los funcionarios que en su criterio lo lleven a solicitar el traslado recíproco.

Afirmó que la motivación de las solicitudes presentadas ante la administración pública, en el entendido del interés en el servicio y la seriedad de las mismas, es otro aspecto que reconoce la necesidad de regular la autorización de las solicitudes de traslado recíproco.

Concluyó que el Acuerdo 1581 de 2002 según su motivación y la facultad de regulación para expedirlo, complementó las disposiciones de la Ley 771 de 2002, sin que con él se introdujera modificación alguna a los preceptos legales y mucho menos constitucionales, en la supuesta extralimitación de la potestad reglamentaria, como lo afirma la actora.

Alegato del Ministerio Público

El señor procurador tercero delegado ante esta corporación estima que la pretensión de nulidad plasmada por la demandante tiene vocación de prosperidad.

Manifiesta que no se discute que al Consejo Superior de la Judicatura le asiste la facultad de reglamentar lo indispensable para lograr el “eficaz funcionamiento de la administración de justicia” (Const. Pol., art. 257-3, concordante con lo reglado en L. 270/96, art. 85-22) esto es, hacer viable todos los aspectos atinentes a dicha rama del poder público que, de manera abstracta, impersonal y general, establezca la ley.

Que sin embargo, la digresión utilizada por la apoderada de la entidad oficial, por medio de la cual pretende sacar avante en su conformidad con la ley el acto parcialmente cuestionado, merece dos reparos.

Primero, que técnicamente no hay competencia concurrente, entre el legislador y el administrador, cuando se trata de reglamentar una materia que ya ha sido concreta y precisamente tratada por el competente. En el caso de los traslados que: “Se produce cuando se provee un cargo con un funcionario o empleado que ocupa en propiedad otro de funciones afines, de la misma categoría y para el cual se exijan los mismos requisitos, aunque tenga distinta sede territorial...” (L. 771/2002, art. 1º), las situaciones administrativas especiales que se lleguen a producir deben partir de dicho concepto y de las posibilidades de su procedencia.

Que si el poder reglamentario tiene por objeto concretar a casos particulares las disposiciones legales, y, contrario sensu, el atributo legislativo es hacer la preceptiva general, no es de recibo una competencia concurrente o colegiada, bajo el argumento que el acuerdo impugnado “estructura la motivación en circunstancias que afecten la permanencia del funcionario judicial en el servicio”, porque ello equivale a decir que la situación administrativa de traslado toca con la inamovilidad o movilidad de los servidores, cuando esto es un asunto de otro resorte.

Aduce que nada tiene que ver en el capítulo relacionado con la permanencia en el servicio judicial, la regulación legal de los traslados, pues con el condicionamiento que trae la proposición jurídica acusada, se estaría creando una nueva causal de permanencia en el servicio, y este no fue el objeto de la Ley 771.

Segundo, que el apoyo jurisprudencial según el cual: “(...) La Corte no encuentra reparo constitucional a esta disposición toda vez que con ella, al tiempo que se facilita un traslado en función de las situaciones particulares de los servidores interesados, se asegura, a través de la autorización previa que prevé la norma, el interés del servicio y la seriedad de las solicitudes presentadas”, no se enfila a la permanencia, sino a que la Sala Administrativa, en ejercicio de sus deberes verifique y dicte los correspondientes actos decisorios, positivos o negativos.

Se decide, previas las siguientes,

Consideraciones

1. Texto de la disposición acusada.

“ACUERDO 1581 DE 2002

Por el cual se reglamentan los traslados de los servidores judiciales.

(...).

Capítulo lll. Traslados recíprocos.

ART. DÉCIMO PRIMERO.—Traslados recíprocos. Los servidores judiciales que se encuentren en propiedad, tienen derecho a traslados recíprocos cuando se presenten situaciones que afecten la permanencia en el cargo de uno o de ambos peticionarios” (el texto resaltado en negrilla es el aparte demandado).

2. La acusación.

Como la censura de la actora a las anteriores disposiciones, está encaminada, en esencia, al exceso en la potestad reglamentaria, por consagrar previsiones no contempladas en la Ley 771 de 2002, se impone para la Sala la comparación de dicha preceptiva con el aparte acusado.

El artículo 1º de la Ley 771 de 2002 dispone:

“LEY 771 DEL 14 DE SEPTIEMBRE 2002

Por la cual se modifica el artículo 134 y el numeral 6º del artículo 152 de la Ley 270 de 1996.

ART. 1º—El artículo 134 de la Ley 270 de 1996 quedará así:

ART. 134.—Traslado. Se produce traslado cuando se provee un cargo con un funcionario o empleado que ocupa en propiedad otro de funciones afines, de la misma categoría y para el cual se exijan los mismos requisitos, aunque tengan distinta sede territorial. Nunca podrá haber traslados entre las dos salas de los consejos seccionales de la judicatura. Procede en los siguientes eventos:

(...).

2. Cuando lo soliciten por escrito en forma recíproca funcionarios o empleados de diferentes sedes territoriales, en cuyo caso solo procederá previa autorización de la Sala Administrativa de los consejos Superior o Seccional de la Judicatura...”.

De la confrontación de los artículos decimoprimero del Acuerdo 1581 de 2002 y 1º de la Ley 771 del mismo año, como bien se dijo en el auto del 9 de octubre de 2003 (fl. 19) por el cual se decretó la suspensión provisional del aparte acusado, resulta palmaria la diferencia significativa entre una y otra disposición.

En efecto, la Ley 771 de 2002, por la cual se modificó el artículo 134 y el numeral 6º del artículo 152 de la Ley 270 de 1996, estableció los eventos en los que procede el traslado entre servidores judiciales, y en el numeral 2º indicó que cuando lo soliciten por escrito en forma recíproca funcionarios o empleados de diferentes sedes territoriales, solo procederá previa autorización de la Sala Administrativa de los consejos Superior o Seccional de la Judicatura.

Por su parte, el citado artículo decimoprimero del Acuerdo 1581 de 2002, incluyó una condición para solicitar el traslado, que no señaló la ley: cuando se presenten situaciones que afecten la permanencia en el cargo de uno o de ambos peticionarios.

Para la Sala, sin lugar a dudas, establecer el acuerdo reglamentario esta exigencia no señalada en el precepto legal que reglamenta, lleva ineludiblemente a la conclusión de que el Consejo Superior de la Judicatura desbordó la facultad reglamentaria.

Sobre la potestad reglamentaria ha sido prolija la jurisprudencia de esta corporación, en la cual se ha reiterado que el decreto reglamentario no puede exceder los lineamientos de la ley que reglamenta.

De acuerdo con el numeral 22 del artículo 85 de la Ley 270 de 1996, a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura le corresponde la tarea de administrar la carrera judicial, y en desarrollo de la misma, reglamentar aquellos aspectos de los que no se haya ocupado la ley, siempre y cuando no sean materia exclusiva del legislador.

La intención del legislador fue suprimir la exigencia contenida en el primer inciso del numeral 2º del artículo 134 de la Ley 270 de 199(sic), que disponía que los traslados recíprocos entre funcionarios o empleados de diferentes sedes territoriales solo procederían, previa autorización de la Sala Administrativa de los consejos Superior o Seccional de la Judicatura, por razones de fuerza mayor que esta encontrare plenamente justificadas.

Por ello, si el fin perseguido con la modificación efectuada fue flexibilizar la posibilidad de realizar traslados recíprocos, no existe razón para que se imponga un nuevo requisito. Y aunque la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura conserva la facultad de autorizarlos, ello no implica que pueda establecer exigencias adicionales a las previstas en la ley, ni imponer condicionamientos en la actividad de los funcionarios que desarrollan labores judiciales.

La tarea reglamentaria debe desarrollar no solo lo que hay expreso en la ley sino lo que hay implícito en ella, desentrañando el contenido de esta con cierta desenvoltura, pero ello no implica que pueda rebasar su letra, ni la intención ni la materia del precepto legal, como sucedió en el caso sub lite, en el que se exige una condición para tener derecho al traslado recíproco, que no previó la ley.

La Corte Constitucional al estudiar la exequibilidad de la norma acusada dijo:

“La Corte no encuentra reparo constitucional a esta disposición, toda vez que con ella, al tiempo que se facilita un traslado en función de las situaciones particulares de los servidores interesados, se asegura, a través de la autorización previa que prevé la norma, el interés del servicio y la seriedad de las solicitudes presentadas.

Cabe precisar, como lo recuerda el señor presidente de la Corte Suprema de Justicia en su intervención, que en todo caso la autorización previa a que hace alusión la disposición se entiende sin perjuicio de la competencia propia de cada nominador y en particular de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Fiscalía General de la Nación y la Corte Constitucional (C.P., art. 256, y L. 270/96, arts. 131 y 175). En este sentido la autorización a que se refiere la norma debe entenderse como un simple estudio administrativo respecto de la situación del solicitante, sin que esta pueda entenderse como una imposición del candidato a nombrar o del lugar a donde será trasladado, pues la decisión final del traslado en todos los casos corresponde al nominador.

En estos términos, la Corte declarará la exequibilidad del inciso estudiado y así lo señalará en la parte resolutiva de esta sentencia” (1) .

Le asiste razón entonces, a la demandante en su planteamiento, pues ciertamente el reglamento cambió sustancialmente la previsión del legislador, pues mientras la ley simplemente exige la solicitud escrita de los empleados o funcionarios de las respectivas sedes territoriales, el acuerdo les impone una restricción.

Los anteriores planteamientos son suficientes para declarar la nulidad parcial del acuerdo demandado.

En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DECLÁRASE que es nula la parte final del artículo décimo primero del capítulo III “Traslados recíprocos” del Acuerdo 1581 del 9 de octubre de 2002, mediante el cual el Consejo Superior de la Judicatura, reglamenta los traslados de los servidores judiciales, cuyo texto es del siguiente tenor: “cuando se presenten situaciones que afecten la permanencia en el cargo de uno o de ambos peticionarios”.

Archívese el expediente.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión del once (11) de octubre de dos mil siete (2007).

Magistrados: Gustavo E. Gómez Aranguren—Jaime Moreno García—Jesús María Lemos Bustamante—Alejandro Ordóñez Maldonado—Bertha Lucía Ramírez de Páez—Alfonso Vargas Rincón.

(1) Sentencia C-295 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

___________________________________