Sentencia 27371 de mayo 2 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A

Rad.: 27.371 (R-01108)

Consejero Ponente:

Dr. Carlos Alberto Zambrano Barrera

Actor: Luz Mery Guerrero Ramos

Demandados: Nación, Ministerio de Transporte, Ministerio de Desarrollo Económico, Instituto Nacional de Tránsito y Transporte e Instituto Colombiano de Comercio Exterior, Incomex

Acción de reparación directa

Bogotá, dos de mayo de dos mil trece.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

2.1 Competencia de la Sala.

Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 5 de septiembre de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se negaron los pretensiones de la demanda, en un proceso con vocación de doble instancia, toda vez que la pretensión mayor fue establecida por la actora en $180'000.000, por concepto de perjuicios materiales y la cuantía mínima exigida por la ley, en el año 1998(1), para que un proceso fuera de doble instancia, en acción de reparación directa, era de $18'850.000(2).

2.2 Caducidad de la acción.

De conformidad con la versión de ese entonces del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo(3), la acción de reparación directa caducaba al cabo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena, por causa de trabajo público o por cualquier otra causa.

En el presente asunto, lo parte actora alega que las demandadas omitieron las normas de homologación para la importación de vehículos, lo que le permitió al concesionario “Biejing International” (sic), con domicilio en Cali, importar vehículos chinos de mala calidad, uno de los cuales fue adquirido por la actora, el cual, a partir del 15 de agosto de 1996, esto es, siete meses después de su adquisición, presentó fallas en el sistema de frenos y en el motor y se estableció que este último era de fabricación china y no japonés, como le había dicho el concesionario. Así las cosas, el término de caducidad de la presente acción debe contabilizarse desde el día siguiente en que el vehículo sufrió tales anomalías, esto es, desde el 16 de agosto de 1996 (fl. 46, cdn. 1) y, como la demanda fue instaurada el 11 de agosto de 1998, es evidente que la acción fue interpuesta dentro del término de ley.

2.3 Homologación para la importación de vehículos automotores.

El artículo 2º del Decreto 1809 de 1990(4), “Por el cual se introducen reformas al Código Nacional de Tránsito Terrestre —Decreto-Ley 1344 del 4 de agosto de 1970—“, aplicable para la época de los hechos, señalaba que la homologación “es la confrontación de las característicos técnico-mecánicas de un vehículo con las normas legales vigentes para su respectiva aprobación”.

Por su porte, el artículo 2º del Decreto 540 de 1995(5), “por el cual se dictan disposiciones sobre la homologación de vehículos”, disponía que, para obtener la homologación que garantizara las condiciones de comodidad y seguridad, los vehículos automotores importados debían cumplir los requisitos que, al afecto, estableciera el Ministerio de Transporte, contenidos en la Resolución 7126 de 1995, expedida por este último, por medio de la cual “se establecen las características y especificaciones técnicas y de seguridad para los vehículos de transporte público colectivo de pasajeros”.

El artículo 3º del Decreto 540 en cita señalaba que el Ministerio de Desarrollo Económico era el competente para aprobar el “ensamble o fabricación de una clase de vehículo”; para lo cual debía exigir previamente que el interesado se encontrara inscrito ante el Ministerio de Transporte como ensamblador o fabricante y que, además, este último ministerio hubiera homologado dicha clase de vehículo. A su turno, el parágrafo 1º del artículo acabado de mencionar disponía que “El Instituto de Comercio Exterior, lncomex, exigirá la inscripción de la persona natural o jurídica y la aprobación del vehículo automotor mediante la homologación de que trata este decreto para proceder a registrar la importación, y cotejará las característicos técnicas consignados en el registro de importación con las que aparezcan en el documento de aprobación del Ministerio de Transporte; (sic) luego de lo cual remitirá copia de ese registro a este último”.

2.4 Procedimiento para la importación de mercancías al país.

Para la época de ocurrencia de los hechos, el proceso de importación de mercancías estaba regulado por el Decreto 1909 de 1992(6), según el cual la obligación aduanera nacía con la introducción, al territorio nacional, de mercancías de procedencia extranjera y comprendía fundamentalmente la declaración de importación, el pago de los tributos aduaneros y el pago de las sanciones a que hubiera lugar (artículo 2º). El cumplimiento de dichas obligaciones debía realizarse dentro de los plazos señalados por el artículo 18 ibídem(7).

Mientras se gestionaba el proceso de importación, la mercancía debía quedar situada en los denominados “depósitos habilitados” (artículo 16), autorizados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, para lo cual el trasportador debía informar, con la debida antelación en los términos que señalara la entidad administrativa, el arribo de la mercancía al administrador de aduanas (artículo 9º).

Previo al descargue de la mercancía en el depósito habilitado, debían entregarse al funcionario de la aduana el manifiesto de carga, los conocimientos de embarque, las cartas de porte, las guías aéreas, según el caso, y los demás documentos que adicionaran el manifiesto (artículo 12) y, para efectos del retiro de la mercancía de los depósitos, la DIAN debía autorizar su levante, para lo cual el importador, el declarante o la persona autorizada debía presentar al funcionario inspector del depósito de aduanas el original y la copia de la declaración de importación, acreditar la titularidad de la mercancía, para lo cual debía exhibir el documento de transporte y el poder o mandato, cuando fuere el caso, y la licencia previa, el certificado de origen o el certificado de sanidad, cuando hubiera lugar a ellos (artículo 28). Esta disposición fue modificada por el artículo 1º del Decreto 1812 de 1995(8).

El importador tenía la obligación de realizar la correspondiente declaración de importación, la cual podía presentarse en los bancos o entidades financieras autorizadas por la DIAN, ubicados dentro de la jurisdicción aduanera en que se encontrara la mercancía, o donde se tramitara la importación, en el caso de una declaración anticipada (artículo 4º).

Tal declaración debía contener, al menos, los siguientes datos: i) identificación y ubicación del importador y del declarante autorizado, ii) modalidad de la importación, iii) información del documento de transporte, iv) descripción de la mercancía, v) subpartida arancelaria, vi) cantidad, unidad, peso, valor, seguros y fletes, vii) país de origen, viii) liquidación privada de los tributos aduaneros, de las sanciones y su forma de pago, ix) fundamento de la exención o tratamiento preferencial (en caso de producirse) y x) firma del declarante (artículo 22).

Por su parte, el artículo 29 del Decreto 1909 de 1992 señalaba que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales tenía la obligación de autorizar el levante de la mercancía el mismo día de la presentación, al depósito autorizado o a la Aduana, según el caso, de los documentos señalados por el artículo 28, modificado por el artículo 1º del Decreto 1812 de 1995. Dentro del mismo término, debía rechazarse el levante, cuando se hubiera configurado alguna de las causales señaladas al respecto por el artículo 30 del referido decreto, o determinar que la mercancía fuera objeto de inspección aduanera. El incumplimiento de este término daría lugar a la correspondiente investigación disciplinaria para el funcionario o a la determinación de responsabilidad para el depósito autorizado.

Es indispensable anotar que la normatividad contemplaba la posibilidad de que las autoridades aduaneras realizaran una inspección a la mercancía objeto de importación, la cual incluía un examen físico, para efectos de verificar la correspondencia con la descrita en la declaración de importación, el origen, estado, cantidad, valor, clasificación arancelaria, gravamen, tratamiento tributario y examen de laboratorio, en caso de ser necesario (artículo 33), inspección que debía realizarse, por regla general, en un día, salvo que, por razones justificadas, se requiriera un período mayor (artículo 34).

2.3 (sic) Caso concreto y análisis probatorio.

Según la demanda, las entidades enjuiciadas omitieron el cumplimiento de las normas contenidas en el Decreto 540 de 1995, que les impuso el deber de verificar las características, condiciones y diseños exigidos para la homologación de los vehículos que ingresaran al país, circunstancia que permitió que el concesionario “Beijing International”, con sede en Cali, importara automotores de mala calidad, uno de los cuales fue adquirido por la actora, el cual presentó daños a los pocos meses de su compra.

Al respecto, es indispensable señalar que, de conformidad con las normas citadas unos párrafos atrás, el Ministerio de Transporte era el encargado de aprobar la homologación de los vehículos importados al país, siempre que cumplieran lo dispuesto por la Resolución 7126 de 1995. A su turno, el Ministerio de Desarrollo Económico se encargaba de la aprobación “del ensamble o fabricación” de una determinada “clase de vehículo”, mientras que al Incomex le correspondía registrar la importación.

Ahora bien, se encuentra acreditado en el proceso que la señora Luz Mery Guerrero Ramos es la propietaria del microbús de servicio público de placas VBO 688, marca Sanfeng, modelo 1995, como lo indica la tarjeta de propiedad del vehículo remitida al plenario el 8 de agosto de 2001 por el centro unificado de información de tránsito y transporte de Cali (fls. 109 y 110, cdn. 2).

Asimismo, está probado que el automotor mencionado fue sometido a varias y constantes reparaciones en los años 1996 y 1997 (fls. 3 a 25, cdn. 1) y que, según el dictamen pericial practicado en el proceso el 27 de mayo de 2002 (fls. 15 a 120, cdn. 2), del cual se corrió traslado a las partes el 17 de junio de ese mismo año (fl. 203, cdn. 1), el microbús de placas VBO 638 se encuentra en malas condiciones técnico-mecánicas, que le impiden prestar servicio alguno. Las partes guardaron silencio ante el dictamen.

No obstante, no obra prueba alguna en el plenario que demuestre cómo se surtió el proceso de importación del referido automotor, en la medida en que los documentos traídos al proceso, para acreditar dicha circunstancia, obran en copia simple (fls. 37, 40 y 41) y, por lo mismo, conforme al artículo 254 del Código de Procedimiento Civil(9), carecen de valor probatorio, lo cual impide, de un lado, que el juez los valore y, del otro, demostrar que las entidades demandadas omitieron las normas dispuestas por el ordenamiento legal colombiano para la homologación de los vehículos importados.

Es menester señalar, en todo caso, que las normas citadas a lo largo de esta providencia no impusieron obligación alguna a las demandadas de verificar físicamente el estado técnico-mecánico de los vehículos importados, pues, como se vio, la homologación consistía en confrontar documentalmente las características técnico-mecánicas de los automotores importados con las normas dispuestas al respecto por el ordenamiento legal vigente (Resolución 7126 de 1995), particularmente en aspectos relacionados con el chasis, carrocería, instalaciones eléctricas, capacidad, línea, condiciones de seguridad, puertas de acceso y salida de emergencia, instrumentos, peso y dimensiones, entre otros.

Si bien el artículo 33 del Decreto 1909 de 1992 establecía que la DIAN, “en desarrollo de su política de fiscalización, podrá practicar una inspección aduanera dentro del proceso de importación, evento en el cual la inspección podrá incluir el examen físico de la mercancía, mediante la verificación de su correspondencia con la descrita en lo declaración, su origen, estado, cantidad, valor, clasificación arancelaria, gravamen, tratamiento tributario y la práctica de examen químico o de laboratorio”, debe entenderse que tanto “la inspección aduanero” como el referido “examen físico de la mercancía”" no eran obligatorios, sino facultativos, al punto que la norma en cita señaló, con toda claridad, de un lado, que la DIAN “podrá practicar una inspección aduanera dentro del proceso de importación” y, del otro, que dicha inspección “podrá incluir el examen físico” (se subraya).

Cabe anotar que aún en el evento de que el automotor de propiedad de la actora hubiera sido sometido a un “examen físico”, como lo indica la norma citada, habría sido muy difícil detectar anomalías en su estado técnico-mecánico, pues debe recordarse que, inicialmente, el vehículo funcionó correctamente y que apenas 7 meses después empezó a presentar inconvenientes mecánicos, como se dijo en la demanda (fls. 44 a 51, cdn. 1).

Si en gracia de discusión se aceptara que la DIAN omitió practicar la inspección aduanera y, a la vez, el “examen físico” de las mercancías importadas, en este caso de los vehículos ingresados al país por el concesionario “Beijing International”, actuaciones que —se insiste— no eran obligatorias, habría que señalar que la DIAN no fue demandada en este proceso y, por lo mismo, habría una falta de legitimación en la causa por pasiva.

Sin perjuicio de lo anterior, para la Sala es obvio que el único responsable de los daños que sufrió la actora, por haber adquirido un automotor de servicio público en mal estado, es el concesionario que lo importó, de suerte que la señora Guerrero Ramos debió iniciar contra este las acciones correspondientes ante el juez competente.

Precisamente, el artículo 934 del Código de Comercio dispone que "si la cosa vendida presenta, con posterioridad a su entrega, vicios o defectos ocultos cuya causa sea anterior al contrato, ignorados sin culpa por el comprador, que hagan la cosa impropia para su natural destinación o para el fin previsto en el contrato, el comprador tendrá derecho a pedir la resolución del mismo o la rebaja del precio a justa tasación. Si el comprador opta por resolución deberá restituir la cosa al vendedor. En uno u otro caso habrá lugar o indemnización de perjuicios por parte del vendedor, si este conocía o debía conocer al tiempo del contrato el vicio o el defecto de la cosa vendida”, mientras que el artículo 932 ibídem señala que “si el vendedor garantiza por tiempo determinado el buen funcionamiento de la cosa vendida, el comprador deberá reclamar al vendedor por cualquier defecto de funcionamiento que se presente durante el término de la garantía, dentro de los treinta días siguientes a aquel en que lo haya descubierto, so pena de caducidad”, a lo cual se suma que “El vendedor deberá indemnizar los perjuicios causados por cualquier defecto de funcionamiento que sea reclamado oportunamente por el comprador”.

Ahora bien, el artículo 23 del Decreto 3466 de 1982, “Por el cual se dictan normas relativas a la idoneidad, la calidad, las garantías, las marcas, las leyendas, las propagandas y la fijación pública de precios de bienes y servicios, la responsabilidad de sus productores, expendedores y proveedores, y se dictan otros disposiciones”, aplicable para la época de los hechos, señalaba, de un lado, “que respecto de los bienes y servicios cuya calidad e idoneidad haya sido registrada en los términos del presente decreto(10) o respecto de los cuales sea legalmente obligatorio el registro o licencia, o cuya calidad e idoneidad haya sido determinado mediante la oficialización de una norma técnica, la responsabilidad de los productores se determinará de conformidad con los términos y condiciones señalados en el registro o licencia o en la disposición que haya oficializado la norma técnica” y, del otro, que, “cuando la calidad e idoneidad de los bienes y servicios no haya sido objeto de registro bastará para establecer la responsabilidad por la mala o deficiente calidad e idoneidad, la demostración del daño (…)”. A renglón seguido la norma en cita señalaba que, “tratándose de bienes importados serán solidariamente responsables el importador y el productor de dichos bienes; solidaridad que se deducirá de conformidad con las normas legales pertinentes" (se resalta).

Hechas las anteriores precisiones, puede concluirse que las demandadas nada tuvieron que ver con los daños que sufrió la señora Luz Mery Guerrero Ramos, por haber adquirido un vehículo importado de servicio público en el concesionario “Biejing International” (sic) que, a los pocos meses de estar en funcionamiento, presentó inconvenientes mecánicos, de suerte que la Sala confirmará la sentencia recurrida.

2.3. (sic) Condena en costas.

Toda vez que el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que solo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado temerariamente y, en el sub lite, ninguna procedió de esa forma, no habrá lugar a imponerlas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia del 5 de septiembre de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

b. ABSTIÉNESE de condenar en costas.

2. Una vez ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(1) La demanda fue instaurada el 11 de agosto de 1998.

(2) Decreto 597 de 1988.

(3) Ley 446 de 1998

(4) Dicho decreto fue derogado por lo Ley 769 de 2002.

(5) El citado decreto fue derogado por el Decreto Nacional 198 de 2013.

(6) Derogado por el Decreto 2685 de 1999.

(7) “ART. 18.—Permanencia de la mercancía en depósito. Para efectos aduaneros, la mercancía podrá permanecer almacenada mientras se realizan los trámites para obtener su levante, hasta por un término de dos (2) meses, contados desde la fecha de su llegada al territorio nacional. Cuando la mercancía se haya sometido al régimen de tránsito, este término se contará desde la terminación de dicho régimen.

“El término establecido en este artículo podrá ser prorrogado hasta por cuatro (4) meses adicionales en los casos autorizados por la Dirección de Aduanas Nacionales, y se suspenderá en los eventos señalados en el presente decreto”.

(8) “ART. 1º—Modifica el artículo 28 del Decreto 1909 de 1992 que en consecuencia quedará así:

‘ART. 28.—Retiro de la mercancía. Para retirar la mercancía deberá permitirse su levante por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, para lo cual, el importador, el declarante o la persona autorizada para el efecto, (sic) deberá entregar de manera definitiva al depósito habilitado en el cual se encuentra la mercancía o a la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales, según el caso, original y copia de la declaración de importación acompañada del original de los documentos señalados en el artículo 32 del Decreto 1909 de 1992’”.

(9) “ART. 254.—Las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, en los siguientes casos:

“1. Cuando hayan sido autorizadas por notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial, previo orden del juez, donde se encuentre el original o uno copia autenticada.

“2. Cuando sean autenticadas por notario, previo cotejo con el original o la copia autenticada que se le presente.

“3. Cuando sean compulsados del original o de copia autenticada en el curso de inspección judicial, salvo que la ley disponga otra cosa”.

(10) “ART. 3º—Registro de calidad e idoneidad de los bienes y servicios. Sin perjuicio del régimen de ‘licencia de fabricación’ establecido en el Decreto 2416 de 1971 y de cualquier otro régimen de registro o licencia de bienes o servicios legalmente establecido, todo productor o importador podrá registrar ante la Superintendencia de Industria y Comercio, las características que determinen con precisión la calidad e idoneidad de aquéllos (…)”.

“ART. 8º—Efectos del registro. El registro de calidad e idoneidad constituye el documento auténtico proveniente del productor de un bien o servicio, con base en el cual se podrá establecer la responsabilidad por la calidad e idoneidad del bien o servicio, por la garantía mínima presunta del productor y por las marcas, las leyendas y la propaganda comercial de los bienes y servicios.

“El Estado no asume responsabilidad alguna por lo calidad e idoneidad registrados por los productores”.

“ART. 11.—Garantía mínima presunta. Se entiende pactada en todos los contratos de compraventa y prestación de servicios la obligación a cargo del productor de garantizar plenamente las condiciones de calidad e idoneidad señaladas en el registro o en la licencia correspondiente, con las adecuaciones derivadas de la oficialización de normas técnicas o de la modificación del registro, así como las condiciones de calidad e idoneidad correspondientes a las normas técnicas oficializadas aunque el bien o servicio no haya sido objeto de registro (…)”.

“Ante los consumidores, la responsabilidad por la garantía mínima presunta de que trata este artículo, recae directamente en los proveedores o expendedores, sin perjuicio de que estos puedan, as su turno, exigir el cumplimiento de dicha garantía mínima a sus proveedores o expendedores, sean o no productores”.

“La garantía de que trata este artículo podrá hacerse efectiva en los términos previstos en el artículo 29”.

“ART. 12.—Garantías diferentes a la garantía mínima presunta. Tanto los productores como los proveedores o expendedores podrán otorgar garantías diferentes a la mínima presunta de que trata el artículo anterior, sobre las condiciones de calidad e idoneidad de los bienes que vendan o de los servicios que presten. Dichas garantías, así como sus condiciones, el término de su vigencia y la forma de reclamarlas deberán constar por escrito.

“Cuando se trate de garantías diferentes a la mínima presunta otorgadas por el productor, se aplicará la misma regla de responsabilidad directa de los proveedores o expendedores, consagrado en el inciso tercero del artículo precedente”.