Sentencia 27600 de julio 18 de 2007 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Rad.: 11001-03-26-000-2004-00018-00 (27600)

Consejero Ponente:

Dr. Ramiro Saavedra Becerra

Actor: Luis E. Barrera y Asociados Ltda.

Demandado: Nación, Ministerio de Minas y Energía, Instituto de Investigación e Información Geocientífica —Ingeominas—

Ref.: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho

Bogotá D.C., dieciocho de julio de dos mil siete.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Admisión de la demanda.

Se observa que por tratarse de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos de naturaleza minera proferidos por la Nación, la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para conocer el asunto, de acuerdo con lo previsto en los artículos 295 de la Ley 685 de 2001 (1) y 13 del Acuerdo 58 de 1999, expedido por esta corporación.

La demanda se presentó en tiempo el 17 de junio de 2004, puesto que el acto administrativo que agotó la vía gubernativa se notificó el 25 de mayo de 2005 (2) . Por consiguiente, teniendo en cuenta que la demanda cumple con los demás requisitos exigidos por los artículos 137 y siguientes del Código Contencioso Administrativo, se admitirá.

2. Suspensión provisional.

La medida cautelar de suspensión provisional tiene por objeto evitar de manera transitoria la aplicación del acto acusado. Está regulada en el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo modificado por el 31 del Decreto 2304 de 1989, en los siguientes términos:

“ART. 152.—El Consejo de Estado y los tribunales administrativos podrán suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos:

1. Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida.

2. Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud.

3. Si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor”.

Con fundamento en la norma trascrita, cuando la medida se solicite dentro del ejercicio de una acción diferente a la de simple nulidad, el actor debe acreditar el cumplimiento de los siguientes requisitos: (i) la ilegalidad manifiesta del acto, que se traduce en la notoria infracción de las normas superiores; y (ii) la prueba siquiera sumaria del perjuicio actual o eventual que tiene o tendría por causa la ejecución del acto demandado.

La Sala (3) ha dicho que esos requisitos deben demostrarse o en momento de presentarse la demanda o antes de la admisión de esta. En relación con la ilegalidad del acto, dijo que esta debe ser evidente y deducible de la sola comparación entre el acto demandado y el ordenamiento jurídico superior que se indicó como infringido en la solicitud o, a través de documentos públicos. En lo que atañe con el perjuicio que el acto acusado cause o pueda causar al actor, la Sección Tercera consideró en esa oportunidad, que debe estar probado así sea de forma sumaria (4) .

3. Actos acusados.

Los actos administrativos demandados objeto de la medida cautelar solicitada son los siguientes:

a. Resolución 700962 del 13 de agosto de 1996, expedida por el Ministerio de Minas y Energía, por la cual resolvió:

“ART. 1º—Rechazar la solicitud de legalización de explotación minera de hecho 18677 formulada por la sociedad Luis E. Barrera Asociados Limitada para un yacimiento de calizas y piedra, localizado en jurisdicción del municipio de Puerto Colombia, Atlántico, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

ART. 2º—Como consecuencia de lo dispuesto en el artículo precedente ordénase el cierre definitivo e inmediato de los trabajos mineros.

Para el efecto, por la secretaría legal, líbrese oficio al señor alcalde municipal de Puerto Colombia, Atlántico anexando fotocopia del plano de la zona afectada por la actividad minera.

ART. 3º—Para garantizar la no continuación de los trabajos de explotación, el señor alcalde fijará una caución a favor del municipio hasta por cien (100) salarios mínimos mensuales vigentes.

ART. 4º—Conceder a la sociedad Luis E. Barrera y Asociados Limitada el término de quince (15) días, contados a partir de la notificación de este proveído para que retiren la maquinaria y equipos, así como los elementos instalados que puedan retirarse sin detrimento de los yacimientos o de sus accesos.

ART. 5º—La interesada queda obligada a realizar los trabajos necesarios tendientes a la restauración del área afectada por la actividad minera.

ART. 6º—Copia de la presente resolución alléguese a la Corporación Autónoma Regional del Atlántico CRA para que en ejercicio de sus funciones haga el seguimiento a la recuperación morfológica y ambienta que debe adelantar la interesada.

ART. 7º—Se le recuerda a la interesada que cualquier actuación posterior en el trámite de la presente solicitud requiere intervención de abogado de conformidad con el artículo 314 del Código de Minas.

ART. 8º—En firme esta resolución archívese el expediente.

ART. 9º—Contra este proveído procede el recurso de reposición, el cual podrá interponerse dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación” (fls. 2 a 3, cdno. ppal.).

El ministerio fundamentó esas decisiones en los hechos que se relacionan a continuación:

— La sociedad actora solicitó la legalización de explotación minera de hecho amparado por la Ley 141 de 1994, para el yacimiento de calizas y piedra, dentro de la zona localizada en el municipio de Puerto Colombia, Atlántico.

— Para resolver la solicitud, el Ministerio de Minas y Energía realizó la visita técnico ambiental de que trata el Decreto 2636 de 1994, en la que concluyó la viabilidad técnica y ambiental del proyecto minero.

— No obstante lo anterior, fracasada la etapa de conciliación en relación con los títulos mineros superpuestos y, “no existiendo necesidad de reducción del área de los mismos, según concepto emitido por la subdirección de ingeniería del 2 de mayo de 1996, es del caso dar aplicación al artículo 7º del literal f) del precitado Decreto 2636”, rechazando así la solicitud de legalización y ordenando el cierre definitivo e inmediato de los trabajos.

b. Resolución 701082 del 18 de septiembre de 1996, expedida por el Ministerio de Minas y Energía, por la cual dispuso:

“ART. 1º—Adicionar a la Resolución 700962 del 13 de agosto de 1996 en el sentido que (sic) su notificación se surtirá por medio de la alcaldía municipal de Puerto Colombia a la interesada.

ART. 2º—El recurso de reposición en la citada resolución se interpondrá en el efecto devolutivo.

ART. 3º—La presente providencia hace parte integrante de la resolución referida en el artículo primero.

ART. 4º—El subdirector de evaluación de proyectos ratifica en todas sus partes la Resolución 700962 del 13 de agosto de 1996.

ART. 5º—Contra este proveído no procede recurso alguno por la vía gubernativa” (fl. 4, cdno. ppal.).

c. Resolución 1170-017 del 20 de enero de 2004, expedida por el Ministerio de Minas y Energía, en la que resolvió el recurso de reposición interpuesto por la sociedad demandante contra los anteriores actos administrativos, así:

“ART. 1º—Confirmar en todas sus partes, las resoluciones 700962 del 13 de agosto y 701082 del 18 de septiembre de 1996, proferidas por la división legal de minas de la dirección general de minas del Ministerio de Minas y Energía, dentro del trámite de obtención de licencia del programa de legalización de explotaciones mineras de hecho de pequeña minería adelantado con base en lo dispuesto en el artículo 58 de la Ley 141 de 1994, por las razones expuestas en la parte motiva.

ART. 2º—En consecuencia del artículo anterior, archívense las diligencias relacionadas con la actuación, por parte de la oficina jurídica de esta regional.

ART. 3º—Por la alcaldía municipal de Puerto Colombia, Atlántico llévese a cabo la notificación personal de este proveído al representante legal de la sociedad Luis E. Barrera y Asociados Ltda. De no ser posible procédase a través de edicto.

ART. 4º—Contra este proveído no procede ningún recurso y se entiende agotada la vía gubernativa.

ART. 5º—Líbrese oficio al señor alcalde municipal de Puerto Colombia para que remita copia de la diligencia de cierre en cumplimiento a lo ordenado en los citados pronunciamientos recurridos” (fls. 5 a 7 vto. cdno. ppal.).

El ministerio hizo referencia a los argumentos del recurso interpuesto por el actor, quien adujo que las resoluciones recurridas violaron el artículo 58 de la Ley 141 de 1994, por cuanto la autoridad minera estaba en la obligación de legalizar las explotaciones toda vez que se cumplían los requisitos exigidos por la ley para tal efecto. Alegó el recurrente que el ministerio estaba obligado a utilizar la facultad discrecional conferida por el artículo 70 del Código de Minas, para ordenar al beneficiario del título minero excluir del área, la zona objeto de solicitud de legalización; que el recurso de reposición debió ser concedido en el efecto suspensivo y no en el devolutivo y, finalmente, solicitó que se ordene a la sociedad Cementos del Caribe excluir del área del contrato 2952 aquella correspondiente a la solicitud de legalización.

Con fundamento en lo planteado en el recurso de reposición, el Ministerio de Minas y Energía consideró que aunque la solicitud de legalización de explotación minera de hecho es viable técnica y ambientalmente, lo cierto es que esta se encuentra en superposición total, del 100%, con los contratos 2952 y 5336, cuyo titular es la empresa Cementos del Caribe, sociedad que manifestó dentro del procedimiento que carece de ánimo conciliatorio, pues no está dispuesta a renunciar a sus derechos legítimos.

Explicó que no se omitió el procedimiento del artículo 70 del Código de Minas al que hace alusión el recurrente, sino que sencillamente este resultaba improcedente, dado que la subdirección ingeniería del ministerio concluyó, mediante concepto del 12 de mayo de 1996, que la sociedad Cementos del Caribe no tiene necesidad de reducir el área de los contratos. Frente a ese punto aclaró que no es cierto que la conciliación sea un mecanismo subsidiario, pues siempre se debe utilizar en casos de superposición de solicitudes de legalización con títulos mineros, con el fin de que las partes involucradas lleguen a un acuerdo.

Arguyó que se debe legalizar la situación de quienes cumplan las condiciones exigidas por el artículo 58 de la Ley 141 de 1994, pero que si a pesar de que la situación de hecho satisfaga esa condiciones, esta se encuentre en evidente contraposición con el resto del ordenamiento jurídico minero, no es posible aplicar los privilegios de que trata la norma en mención, máxime cuando la zona solicitada en legalización está en superposición total con un título adjudicado.

Finalmente resaltó que, como según el artículo 43 del Decreto 2655 de 1988 es obligatorio el otorgamiento de un área libre, luego de eliminar las superposiciones parciales existentes, verificó la existencia de la superposición mediante la realización de una evaluación técnica, en la que se concluyó, con fundamento en el sistema gráfico de la empresa, que existe una superposición total del 100%, con el título minero 2952, sin que exista área libre para otorgar. Agregó: “(...) dada la anterior circunstancia y habiéndose realizado la audiencia de conciliación sobre la superposición del 100% del área, que fue declarada rechazada por falta de ánimo conciliatorio, sin que le quede área libre para continuar con el trámite de legalización es menester confirmar las resoluciones recurridas (...)”.

d. Este último acto administrativo fue notificado por edicto y quedó ejecutoriado el 25 de mayo de 2005 (fl. 195, cdno. ppal.).

4. Caso concreto.

El actor solicitó la legalización de la de explotación minera de hecho, con fundamento en el artículo 58 de la Ley 141 del 28 de junio de 1994 (5) , según el cual, los explotadores de pequeña minería de hecho que ocuparan zonas permanentes hasta el 30 de noviembre de 1993, tendría un plazo de 6 meses para solicitar la licencia, permiso o contrato para la explotación de minas y, con la simple presentación de la solicitud, la autoridad minera competente quedaba en la obligación de legalizarla.

No obstante lo anterior, esa misma norma prevé que, en los eventos de superposiciones en el área de explotación cuya licencia se solicita, la autoridad competente debía resolver la situación con fundamento en los principios de igualdad y equidad.

La Ley 141 en mención fue reglamentada por el Decreto 2.636 del 29 de noviembre de 1994. En relación con el procedimiento para la legalización de las explotaciones de hecho de pequeña minería, cuando se presente conflicto entre los explotadores mineros de hecho o existan superposiciones de áreas entre solicitudes de explotadores mineros de hecho y solicitudes de título minero en trámite, o de título minero otorgado, ese decreto reglamentario señala que, ante la solicitud de legalización, las autoridades mineras y ambientales competentes deberán practicar una visita técnica al área y emitir un concepto en el que determinen la procedencia de la legalización de la explotación.

Así mismo, ese decreto dispone que en los eventos de superposiciones de áreas, entre solicitudes de legalización de explotación de hecho de trabajos iniciados con anterioridad al 30 de noviembre de 1993 y títulos mineros otorgados, la entidad competente definirá si aplica o no el artículo 70 del Código de Minas o la cláusula contractual acordada y que, en subsidio, se intentará una conciliación entre las partes en conflicto.

Con fundamento en las anteriores disposiciones, se advierte que la legalización de explotación minera de hecho procede inmediatamente, con la sola solicitud, siempre y cuando no existan situaciones de superposición, eventos últimos en los cuales, de acuerdo con el Decreto 2636 de 1994, reglamentario de la Ley 141 del mismo año, debe agotarse el trámite señalado y cumplirse los requisitos exigidos en él para que la autoridad competente pueda adoptar tal decisión.

Teniendo en cuenta lo anterior, se advierte que los actos administrativos demandados, en principio, no vulneran de manera evidente las normas que considera infringidas el actor, es decir, de existir violación al ordenamiento jurídico señalado por el demandante, este no se presenta de la manera evidente exigida por la ley para la prosperidad de la medida cautelar de suspensión provisional y, por lo tanto, el asunto se deberá decidir de fondo en el fallo.

5. De la lectura de la demanda y de los actos acusados, la Sala observa que la sociedad Cementos del Caribe tiene interés directo en las resultas del proceso, en consideración a que la negativa de la Nación para expedir la licencia de explotación minera de hecho al demandante se debió a la superposición de contratos en el área de explotación, cuyo titular es Cementos del Caribe.

Por consiguiente, cualquier decisión que se adopte en el proceso afectará de manera directa a esa sociedad, razón por la cual, se citará de oficio a su representante legal en aplicación del numeral 3º del artículo 207 del Código Contencioso Administrativo que señala:

“ART. 207.—Recibida la demanda y efectuado el reparto, si aquella reúne los requisitos legales, el ponente debe admitirla y además disponer lo siguiente:

(...).

3. Que se notifique personalmente a la persona o personas que, según la demanda o los actos acusados, tengan interés directo en el resultado del proceso. (...)”.

En consecuencia, se admitirá la demanda interpuesta, se negará la solicitud de suspensión provisional de los actos acusados y se ordenará la vinculación de Cementos del Caribe.

Por lo expuesto, se

RESUELVE:

1. ADMÍTESE la demanda interpuesta en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho sobre asuntos mineros por la sociedad Luis E. Barrera y Asociados Limitada contra el Ministerio de Minas y Energía, Ingeominas.

2. NOTIFÍQUESE PERSONALMENTE al señor Ministro de Minas y Energía y al representante legal de Ingeominas, en los términos del artículo 150 del Código Contencioso Administrativo.

3. NOTIFÍQUESE PERSONALMENTE al señor agente del Ministerio Público como lo señalan los artículos 127 y 207, num. 2º del Código Contencioso Administrativo.

4. NOTIFÍQUESE PERSONALMENTE al representante legal de la sociedad Cementos del Caribe, en los términos del numeral 3º del artículo 207 del Código Contencioso Administrativo.

5. FÍJANSE como gastos del proceso la suma de ciento cincuenta mil pesos ($ 150.000.00) a cargo de la parte actora.

6. FÍJESE en lista por el término de diez (10) días.

7. Por secretaría, REQUIÉRASE a la entidad demandada para que aporte al proceso los antecedentes administrativos dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de esta providencia.

8. RECONÓCESE PERSONERÍA adjetiva a la abogada María Cristina Charry Ruíz, identificada con la cédula de ciudadanía 52’252.869 de Bogotá y portadora de la tarjeta profesional 121.308 del C. S. de la J., como apoderada de la parte demandante (CPC, art. 67).

9. NIÉGASE la medida cautelar de suspensión provisional solicitada.

10. Una vez ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al despacho para lo pertinente.

Notifíquese y cúmplase».

(1) ART. 295.—Competencia del Consejo de Estado. De las acciones que se promuevan sobre asuntos mineros, distintas de las contractuales y en los que la Nación o una entidad estatal nacional sea parte, conocerá el Consejo de Estado en única instancia.

(2) El último inciso del artículo 138 del Código Contencioso Administrativo señala: “Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen (...)”.

(3) Auto que dictó la Sección Primera el 17 de noviembre de 1988. También pueden consultarse las siguientes providencias: 30 de enero de 1992, Exp. 7089 Consejero Ponente Julio Cesar Uribe Acosta; 4 de marzo de 1994, Exp. 8470. Consejero Ponente Carlos Betancur Jaramillo.

(4) La Corte Suprema de Justicia explicó, en sentencia del 28 de julio de 1980 (M.P. Humberto Murcia Ballén), que la exigencia de que la prueba sea sumaria “dice relación no tanto a su poder demostrativo, sino a la circunstancia de no haber sido contradicha. Se opone, por tanto, a la controvertida, es decir, a la que ha sido practicada con citación y audiencia de la parte contra la cual se pretende hacer valer. De lo cual tiene que seguirse que las pruebas sumarias son siempre extraproceso; pero que estas no tienen siempre aquel carácter, pues las hay con valor de plena prueba como ocurre con las anticipadas cuando se practican con citación de la futura parte contraria”.

(5) Por la cual se crean el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado a percibir regalías por la explotación de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para su liquidación y distribución y se dictan otras disposiciones.

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