Sentencia 278 de abril 7 de 2005 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 00278

Consejero Ponente:

Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo

Actor: Alex Velásquez Alzamora

Acción: Nulidad.

Bogotá, D.C., siete de abril de dos mil cinco.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones de la Sala

El contenido del Decreto 1121 de 27 de mayo de 2002, “Por el cual se ordena la disolución y consiguiente liquidación de la Unidad Administrativa Especial Liquidadora de los Asuntos del Instituto de Crédito Territorial”, es el siguiente:

“El Presidente de la República de Colombia,

“en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las previstas en el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política, el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, las leyes 281 de 1996 y 653 de 2001, y

“CONSIDERANDO:

“Que el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política señala como atribución del Presidente de la República la de suprimir entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley.

“Que el artículo 52 de la Ley 489 de 1998 por la cual se dictaron normas sobre organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional y se expidieron las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política, establece que el Presidente de la República podrá suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de entidades y organismos administrativos del orden nacional.

“Que la ‘Unidad Administrativa Especial Liquidadora de los Asuntos del Instituto de Crédito Territorial‘ es una entidad descentralizada con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonial y como tal, conforme al artículo 38 de la Ley 489 de 1998 forma parte de los organismos que integran la rama ejecutiva del poder público, como órgano del sector descentralizado del mismo.

“Que el parágrafo 2º del artículo 5º de la Ley 281 de 1996 y el artículo 17 del Decreto 1565 de 1996 dispusieron que al vencimiento del plazo de existencia de la ‘Unidad Administrativa Especial Liquidadora de los Asuntos del Instituto de Crédito Territorial’, hecho que se cumplirá el próximo 28 de mayo de 2002, los activos, pasivos, derechos y obligaciones no liquidados se transferirán al Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana “Inurbe”.

“Que según lo señalado en el considerando anterior, la ‘Unidad Administrativa Especial Liquidadora de los Asuntos del Instituto de Crédito Territorial’ se encuentra incursa en las causales 1 y 2 del artículo 52 de la Ley 489 de 1998, fundamento legal por el cual el Presidente de la República puede ordenar su disolución y consiguiente liquidación, así como los parámetros a seguir para ello, de conformidad con lo establecido en el parágrafo 1º del artículo mencionado.

“Que para evitar las dificultades vividas en el año 1996 por la ‘Unidad Administrativa Especial Liquidadora de los Asuntos del Instituto de Crédito Territorial’ en el proceso de transferencia de los activos y pasivos por el Inurbe, es conveniente efectuar en forma gradual, concertada y organizada la entrega al Inurbe.

“DECRETA:

“ART. 1º—Disolución y liquidación. Ordénase la disolución y liquidación de la ‘Unidad Administrativa Especial Liquidadora de los Asuntos del Instituto de Crédito Territorial’.

“ART. 2º—Régimen de la disolución y liquidación. El régimen aplicable será el previsto en este decreto, en el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, en el Decreto 1565 de 1996, en el parágrafo del artículo 1º, en el parágrafo 1º del artículo 2º y en el artículo 42 del Decreto 254 de 2000 y en las demás normas que de acuerdo a la naturaleza jurídica de la entidad le sean aplicables.

“ART. 3º—Prohibición de iniciar nuevas actividades. Prohíbese a la ‘Unidad Administrativa Especial Liquidadora de los Asuntos del Instituto de Crédito Territorial’ iniciar nuevas actividades en ejercicio de las funciones fijadas por el artículo 3º del Decreto 1565 de 1996.

“PAR.—La entidad conservará su capacidad jurídica únicamente para realizar los actos, operaciones y contratos necesarios para efectuar su propia disolución, liquidación, actividades y contratos para la transferencia al Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, Inurbe, de los activos y pasivos no liquidados a 28 de mayo de 2002.

“ART. 4º—Subrogación de obligaciones y derechos. En cumplimiento de la Ley 281 de 1996 y del Decreto 1565 de 1996, los activos, pasivos, derechos y obligaciones de la ‘Unidad Administrativa Especial Liquidadora de los Asuntos del Instituto de Crédito Territorial’ no liquidados a 28 de mayo de 2002, serán y asumidos por el Inurbe.

“PAR.—Igualmente los eventuales derechos y obligaciones que surjan en el proceso de disolución y liquidación, serán transferidos y asumidos por el Inurbe.

“ART. 5º—Titularidad y destinación de bienes y rentas. Los activos muebles y recursos líquidos de la ‘Unidad Administrativa Especial Liquidadora de los Asuntos del Instituto de Crédito Territorial’ no necesarios para su disolución y liquidación, serán transferidos al Inurbe dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha de entrada en vigencia de este decreto.

“PAR.—El remanente de dichos activos y recursos al finalizar el proceso de disolución y liquidación, será igualmente transferido al Inurbe.

“ART. 6º—Plazo de disolución y liquidación. La disolución y liquidación de la ‘Unidad Administrativa Especial Liquidadora de los Asuntos del Instituto de Crédito Territorial’ será desde el 28 de mayo de 2002 hasta el 31 de diciembre de 2002, fecha en la cual se suscribirá el acta de liquidación final, por parte de los representantes legales de la mencionada unidad y del Inurbe.

“ART. 7º—Cronograma de la disolución y liquidación. Dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de entrada en vigencia de este decreto, el director de la ‘Unidad Administrativa Especial Liquidadora de los Asuntos del Instituto de Crédito Territorial’, presentará al Ministerio de Desarrollo Económico un cronograma de la disolución y liquidación, para la verificación de su cumplimiento. Dicho de manera detallada al proceso de disolución y este decreto, además de la proyección presupuestal y una reducción gradual del personal vinculado a dicha unidad.

“ART. 8º—Materialización de las transferencias al Inurbe. El director de la ‘Unidad Administrativa Especial Liquidadora de los Asuntos del Instituto de Crédito Territorial’ expedirá el 28 de mayo de 2002 una resolución motivada disponiendo continuar la para la transferencia gradual al Inurbe de los activos, derechos y obligaciones de la entidad no liquidados a esta fecha, la cual contendrá los asuntos por áreas en concordancia con el cronograma a que se refiere el artículo anterior.

“PAR. 1º—La transferencia de los activos, pasivos, obligaciones y derechos al Inurbe, se realizará gradualmente conforme al cronograma establecido en el artículo séptimo, mediante actas parciales suscritas por los representantes legales de la unidad y del Inurbe, las cuales contendrán la información propia de estas actas, además de un resumen de los actos y operaciones administrativas efectuadas y la suscripción de un acta de liquidación final el 31 de diciembre de 2002.

“PAR. 2º—Las dos entidades coordinarán y divulgarán lo referente a la atención de los usuarios.

“ART. 9º—Situación de los servidores públicos. Dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto, el Gobierno Nacional mediante decreto suprimirá gradualmente los empleos de la planta de personal adoptada por el Decreto 1655 de 1997, de acuerdo al plan de supresión de empleos que se establezca, determinando el personal que por la naturaleza de las funciones desarrolladas debe acompañar el proceso de disolución y liquidación.

“ART. 10.—Ajustes presupuestales. Facúltase a la ‘Unidad Administrativa Especial Liquidadora de los Asuntos del Instituto de Crédito Territorial’ para realizar los ajustes presupuestales necesarios para su funcionamiento y actividades por el término de la disolución y liquidación, los cuales deberán aprobarse por la Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

“ART. 11.—Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial y deroga las disposiciones que le sean contrarias”.

Por su parte, las normas fundamento del acto acusado preceptúan:

Constitución Política:

“ART. 189.—Corresponde al Presidente de la República como jefe de Estado, jefe del gobierno y suprema autoridad administrativa:

“1. (...).

“15. Suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley”.

Ley 489 de 1998 “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”:

“ART. 52.—De la supresión, disolución y liquidación de entidades u organismos administrativos nacionales. El Presidente de la República podrá suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de entidades y organismos administrativos del orden nacional previstos en el artículo 38 de la presente ley cuando:

“1. Los objetivos señalados al organismo o entidad en el acto de creación hayan perdido su razón de ser.

“2. Los objetivos y funciones a cargo de la entidad sean transferidos a otros organismos nacionales o a las entidades del orden territorial.

“3. Las evaluaciones de la gestión administrativa, efectuadas por el Gobierno Nacional, aconsejen su supresión o la transferencia de funciones a otra entidad.

“4. Así se concluya por la utilización de los indicadores de gestión y de eficiencia que emplean los organismos de control y los resultados por ellos obtenidos cada año, luego de realizar el examen de eficiencia y eficacia de las entidades en la administración de los recursos públicos, determinada la evaluación de sus procesos administrativos, la utilización de indicadores de rentabilidad pública y desempeño y la identificación de la distribución del excedente que estas producen, así como de los beneficiarios de su actividad o el examen de los resultados para establecer en qué medida se logran sus objetivos y estas cumplen los planes, programas y proyectos adoptados por la administración en un período determinado.

“5. Exista duplicidad de objetivos y/o de funciones esenciales con otra u otras entidades.

“6. Siempre que como consecuencia de la descentralización o desconcentración de un servicio la entidad pierda la respectiva competencia.

“PAR. 1º—El acto que ordene la supresión, disolución y liquidación, dispondrá sobre la subrogación de obligaciones y derechos de los organismos o entidades suprimidas o disueltas, la titularidad y destinación de bienes o rentas, los ajustes presupuestales necesarios, el régimen aplicable a la liquidación y, de conformidad con las normas que rigen la materia, la situación de los servidores públicos.

“PAR. 2º—Tratándose de entidades sometidas al régimen societario, la liquidación se regirá por las normas del Código de Comercio en cuanto fueren compatibles con la naturaleza de la entidad cuya liquidación se realiza”.

Ley 281 de 1996 “Por medio de la cual se redefinen las funciones del Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, Inurbe, y se autoriza al gobierno la organización de una unidad administrativa especial”:

“ART. 5º—La unidad administrativa cuya creación se autoriza tendrá carácter transitorio, de tal manera que su duración estará determinada por la liquidación a su cargo, para la cual se otorga un plazo máximo de cinco (5) años a partir de la vigencia de la presente ley.

“Las funciones de esta unidad administrativa estarán acordes con la naturaleza de su finalidad liquidadora, de tal manera que los actos, contratos y operaciones que realice deberán tener relación de medio a fin con este objeto. En ningún caso podrá crear una planta de personal que en su conjunto supere el número de veintiséis funcionarios.

“PAR. 1º—Para el cumplimiento de los propósitos liquidatorios, la unidad administrativa cuya creación se autoriza podrá celebrar contratos de gestión y contratos de fiducia, sin la limitación establecida en el numeral 5º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en lo relacionado con la transferencia de los bienes y la constitución de patrimonios autónomos.

“PAR. 2º—Si vencido el plazo para el proceso de liquidación aún quedaren activos, pasivos, derechos u obligaciones en la Unidad Administrativa Especial, pasarán al Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, Inurbe. Lo mismo se aplicará en relación con los archivos y documentos.

Ley 653 de 2001 “Por medio de la cual se modifica el artículo 5º de la Ley 281 de 1996”:

“ART. 1º—Adiciónase por un (1) año el plazo contemplado en el artículo 5º de la Ley 281 de 1996.

“PAR. 1º—Los actos y operaciones de que trata la Ley 281 de 1996, se entenderán ampliados por igual plazo.

“PAR. 2º—Facúltase a la Unidad Administrativa Especial Liquidadora de Asuntos del Instituto de Crédito Territorial, para administrar íntegramente y en forma autónoma, todos los asuntos que guarden relación con la cartera hipotecaria de vivienda a fin de que pueda cumplir con rapidez y eficacia su función liquidadora.

“ART. 2º—La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias”.

De las anteriores disposiciones pueden derivarse, principalmente, las siguientes conclusiones:

1. En virtud de lo dispuesto en el artículo 189, numeral 15 de la Constitución Política es al Presidente de la República a quien compete suprimir, de conformidad con la ley, los organismos administrativos nacionales, calidad que ostenta la Unidad Administrativa Especial Liquidadora de los Asuntos del Instituto de Crédito Territorial, por ser una entidad descentralizada del orden nacional, con personería jurídica (L. 489 /98, art. 38).

2. La Ley 281 de 1996 previó la creación de la Unidad Especial Liquidadora de los Asuntos del Instituto de Crédito Territorial por un término de 5 años contados a partir de su promulgación, esto es, hasta el 28 de mayo de 2001.

3. Antes de la expiración del término de duración de la citada unidad especial la Ley 653 de 2001 lo amplió en un año, es decir, hasta el 28 de mayo de 2002.

4. El 28 de mayo de 2002 la entidad quedó incursa en las causales previstas en el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, pues perdieron su razón de ser los objetivos y funciones a ella señalados en el acto de creación, por haber sido transferidos al Inurbe.

5. En cumplimiento de lo preceptuado en los artículos 52, parágrafo 1º, de la Ley 489 de 1998, y 5º, parágrafo 2º, de la Ley 281 de 1996, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1121 de 27 de mayo de 2002, mediante el cual ordenó la liquidación de la Unidad Administrativa Especial Liquidadora de los Asuntos del Instituto de Crédito Territorial; estableció el régimen aplicable; le prohibió iniciar nuevas actividades; dispuso la transferencia al Inurbe de los activos, pasivos, derechos y obligaciones no liquidados a 28 de mayo de 2002; señaló el plazo de disolución y liquidación (del 28 de mayo al 31 de diciembre de 2002); estatuyó la supresión gradual de los empleos de la planta de personal y dispuso que entraría a regir a partir de su publicación (28 de mayo de 2002).

6. En cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 52, parágrafo 1º, de la Ley 489 de 1998, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1121 de 27 de mayo de 2002, mediante el cual ordenó la liquidación de la Unidad Administrativa Especial Liquidadora de los Asuntos del Instituto de Crédito Territorial; estableció el régimen aplicable; le prohibió iniciar nuevas actividades; dispuso la transferencia al Inurbe de los activos, pasivos, derechos y obligaciones no liquidados a 28 de mayo de 2002; señaló el plazo de disolución y liquidación (del 28 de mayo al 31 de diciembre de 2002); estatuyó la supresión gradual de los empleos de la planta de personal; y dispuso que entraría a regir a partir de su publicación (28 de mayo de 2002).

Las anteriores conclusiones llevan a la Sala al convencimiento de que el acto acusado fue expedido por el Gobierno Nacional con plena competencia tanto constitucional como legal; que fue debidamente motivado, pues no es cierto que se haya basado en una situación inexistente, ya que lo cierto es que expiró el término que la ley fijó para su existencia; y que se fundamentó, precisamente, en las normas en que debía hacerlo. Sin que, por otro lado, se haya desvirtuado su presunción de legalidad, lo cual impone que su vigencia permanezca incólume.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

2. DEVUÉLVASE al actor la suma de dinero depositada para gastos ordinarios del proceso que no fue utilizada.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 7 de abril de 2005».

________________________________________________________