Sentencia 27842 de julio 7 de 2005 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA

Para reclamar perjuicios por acto revocado.

EXTRACTOS: «Es menester dilucidar, en primer lugar, si resulta procedente la acción de reparación directa para obtener la indemnización de perjuicios causados por un acto administrativo que, posteriormente, ha sido revocado por la administración. [...].

1. En relación con el primer punto la jurisprudencia no ha sido pacífica. En efecto, en principio se consideró que cuando un acto administrativo generaba perjuicios, su indemnización se debía pedir, exclusivamente, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, incluso si el acto generador del perjuicio hubiese sido revocado por la administración. Al respecto, la Sala afirmó:

“Cuando el acto se ejecuta en las condiciones anotadas ya se produce la lesión, esta no desaparecerá con su revocatoria posterior, solo cesará hacia el futuro. En tal evento, la persona que pretenda el reconocimiento de los perjuicios no podrá hablar de que la causa de estos fue un hecho (el acto administrativo no se convierte en hecho por su revocatoria) y tendrá que impugnarlo mediante la acción apropiada en la ley para el efecto, o sea la contemplada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo. Y deberá hacerlo, así al momento de la presentación de la demanda ya se haya producido su revocatoria. Revocatoria que produce claros efectos hacia el futuro, pero no tiene la virtualidad de borrar los efectos que el acto produjo mientras estuvo vigente” (1) .

Así, de acuerdo con esta tesis, expuesta por la Sala Plena de la corporación en anteriores oportunidades (2) , un acto administrativo revocado no se convierte, por esta circunstancia, en un hecho u operación administrativa y, en esa medida, no modifica la acción procedente para obtener los perjuicios que se deriven del mismo.

La postura mencionada fue reiterada por la sección tercera de la corporación en otras oportunidades en las que, además, afirmó:

“(...) tal planteamiento (la procedencia de la acción de reparación directa) conduce a la filosofía del absurdo jurídico, esto es, a que basta dejar caducar la acción de restablecimiento, para abrirle paso a la de reparación directa, con lo cual se desnaturaliza la tesis que se dejó expuesta en el literal anterior” (3) .

No obstante lo anterior, la Sala, en providencia del 24 de agosto de 1998, decidió modificar la tesis hasta el momento expuesta y, en su lugar, aceptar la procedencia de la acción de reparación directa con el fin de obtener la indemnización de perjuicios causados con un acto administrativo revocado en vía administrativa. En esa oportunidad, sostuvo que la tesis anterior resultaba contraria a la Constitución Política y, particularmente, violatoria del principio de primacía de lo sustancial sobre lo formal. Al respecto, afirmó:

“Ante todo la corporación considera que el criterio sostenido … para considerar inepta la demanda por equivocada escogencia de la acción … no es de recibo, frente a la filosofía consagrada constitucionalmente en materia de prevalencia del derecho sustancial sobre el meramente formal o procedimental, pues si bien es cierto que, cada una de las acciones, más técnicamente pretensiones, contenidas y disciplinadas en el Código Contencioso Administrativo, responden a un supuesto de hecho debidamente delimitado en dicho código de procedimiento, diferenciándose claramente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de la acción de reparación directa, fundamentalmente por la circunstancia de que la primera es procedente cuando al restablecimiento del derecho se ha de llegar previa declaratoria de ilegalidad del acto cuya nulidad se demanda en tanto que la órbita de acción de la reparación directa, no reclama declaratoria de ilegalidad de acto administrativo alguno como condición para su prosperidad, no lo es menos que, en un caso como el presente, la circunstancia de que se hayan proferido actos administrativos y posteriormente se hayan revocado, ha de ser necesariamente considerada, en orden a la determinación de la vía procesal idónea y adecuada para el reconocimiento de los perjuicios que se demandan” (4) .

Adicionalmente, afirmó que no era aceptable exigir la demanda de nulidad de un acto administrativo que había sido revocado en sede administrativa pues, por una parte, ya no existía el acto al que se le imputaba la ilegalidad y, por otra, la revocatoria implicaría el reconocimiento, por parte de la administración, de su actuar errado. En efecto, sostuvo:

“En este orden de ideas y como quiera que el acto administrativo de adjudicación desapareció de la vida jurídica por virtud de su revocatoria es imposible dentro de una lógica elemental sugerir al demandante que ha debido impugnar aquel acto mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, entre otras razones, porque la propia administración reconociendo la falta de fundamento de la resolución de adjudicación procedió a revocarla y en esa medida resultaba imposible al demandante haber optado por la acción de nulidad que supondría cuanto lo primero la existencia del acto administrativo —vigencia— y lo segundo, la ilegalidad del mismo, presupuestos ambos indispensables para la procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (…).

Téngase presente que, al margen de la existencia del acto administrativo, bien pudieron haberse ocasionado perjuicios, cuyo resarcimiento no desaparece, por la circunstancia de la revocatoria del acto administrativo, que habiendo tenido una vida efímera fue revocado posteriormente y ello comporta precisamente lo contrario a lo sostenido por el tribunal, esto es, la desaparición del acto administrativo como consecuencia de la prosperidad de la revocatoria directa, impide al afectado por aquel acto administrativo, solicitar el reconocimiento de eventuales perjuicios por la cuerda propia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por ausencia de acto” (5) .

Esta tesis fue reiterada por la Sala en providencia del 19 de abril de 2001, en la que la Sala afirmó lo siguiente:

“Se recuerda que la responsabilidad extracontractual no solo puede provenir de hechos, omisiones, operaciones administrativas materiales, ocupación permanente o temporal por trabajos públicos, también puede provenir de la declaración administrativa o judicial de la ilegalidad de los actos, revocatoria o nulidad respectivamente, pues esas declaraciones reconocen la anomalía de la administración.

Debe tenerse en cuenta que la revocatoria administrativa como expresión del control de legalidad de los actos propios de la administración se manifiesta en un acto jurídico administrativo, el cual se presume legal; este acto puede ser examinado judicialmente a) o como la consecuencia de la demanda de su nulidad (acción impugnatoria) b) o como consecuencia de la solicitud de responsabilidad extracontractual (acción reparatoria) fundada en el reconocimiento administrativo de su propia falta; este reconocimiento administrativo, se repite, como acto jurídico que es se presume legal y veraz” (6) .

La Sala considera que la última tesis expuesta debe ser reiterada. Como en su oportunidad se expuso, la procedencia de la acción de reparación directa en los casos en que la propia administración ha revocado un acto administrativo, con el que se causaron perjuicios, es una expresión del derecho a acceder a la justicia consagrado en el artículo 229 de la Carta.

En virtud del derecho constitucional mencionado, el juez, al examinar la procedencia de una acción ejercida por un particular, que busca solucionar una cuestión que al parecer compromete la responsabilidad del Estado, debe favorecer la opción que le permita a ese particular poner en movimiento el aparato judicial, procurando que la seguridad jurídica y el debido proceso no resulten sacrificados.

En casos como el presente, se debe considerar la acción de reparación directa dado que el acto administrativo que presuntamente generó los perjuicios desapareció del ordenamiento jurídico, en el momento en que la administración reconoció su error.

En estas circunstancias, es posible afirmar que el daño que se causa a los administrados únicamente se torna antijurídico en el momento en que la administración, reconociendo la ilegalidad del acto, decide retirarlo del ordenamiento jurídico. Con anterioridad a ello, el acto se encontraba protegido por la presunción de legalidad y, en consecuencia, los efectos que generaba se reputaban legales.

En efecto, si se entiende, como lo ha expuesto la jurisprudencia, que únicamente es indemnizable el daño antijurídico y que dicha “calificación se obtiene de constatar que el ordenamiento jurídico no le ha impuesto a la víctima el deber de soportarlo” (7) es posible afirmar que el daño causado por un acto administrativo cobijado por la presunción de legalidad no es antijurídico sino en el momento en que la administración reconoce que el acto es ilegal, lo retira del ordenamiento jurídico y, por lo mismo, desaparece el deber de los administrados de soportarlo.

En conclusión, es procedente la acción de reparación directa para obtener la indemnización de perjuicios causados por un acto administrativo que ha sido revocado por la administración.

Lo anterior no obsta para que, como se dijo en la providencia del 19 de abril de 2001, el juez deba analizar si efectivamente el acto revocado era ilegal, si dicha ilegalidad se produjo como consecuencia de la actuación de la administración (8) y si los perjuicios causados son indemnizables».

(Sentencia de 7 de julio de 2005. Expediente 27842. Magistrado Ponente: Dr. Alier Eduardo Hernández Enríquez).

(1) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 24 de mayo de 1992, expediente 6299. M.P. Carlos Betancur Jaramillo.

(2) Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 31 de agosto de 1988, expediente R-030.

(3) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 14 de noviembre de 1991, expediente 6293, M.P. Julio César Uribe Acosta. De igual manera se había pronunciado en otras providencias como en la sentencia del 7 de septiembre de 1993, expediente A60 o en la del 24 de octubre de 1991, expediente 6264.

(4) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 24 de agosto de 1998, expediente 13685, M.P. Daniel Suárez Hernández.

(5) Ibídem.

(6) Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 19 de abril de 2001, expediente 19517, M.P. María Elena Giraldo Gómez.

(7) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 27 de enero de 2000, expediente 10867, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.

(8) Es posible que la ilegalidad surja de la actuación de mala fe por parte del administrado, en cuyo caso parece poco probable la posibilidad de indemnizar los perjuicios causados.

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