Sentencia 284-01 de enero 30 de 2004 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera Ponente:

Dra. Olga Inés Navarrete Barrero

Ref.: Exp. 25000232400020010028401

Actor: Cesar Pérez García

Bogotá, D.C., enero treinta del año dos mil cuatro.

Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la providencia de fecha 15 de mayo de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones de la Sala

Entra la Sala al estudio de los aspectos fundamentales contenidos en el recurso de apelación interpuesto contra el fallo del Tribunal de Cundinamarca y que son los siguientes:

1. Aplicabilidad del artículo 38 del Código Contencioso Administrativo para establecer la caducidad de la responsabilidad fiscal.

2. Falsa motivación al determinarse el área del bien arrendado en metros cuadrados y no en metros cúbicos desconociéndose así la voluntad de los contratantes.

Respecto del primer aspecto que resulta fundamental para determinar la competencia de la Contraloría General de la República al deducir la responsabilidad fiscal del demandante, es necesario precisar inicialmente si el proceso de responsabilidad fiscal se trata de una sanción o de una acción reparadora, a fin de determinar la aplicabilidad del artículo 38 del Código Contencioso Administrativo que pretende el demandante.

El Código Contencioso Administrativo consagra en el artículo 38.

“ART. 38.—Salvo disposición especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas”.

El primer interrogante que surge es acerca de la naturaleza del proceso de responsabilidad fiscal. ¿Se trata de una sanción?

El artículo 79 de la Ley 42 de 1993, vigente para la época de los hechos, consagra:

“ART. 79.—El juicio fiscal es la etapa del proceso que se adelanta con el objeto de definir y determinar la responsabilidad de las personas cuya gestión fiscal haya sido objeto de observación.

(...)”.

Sobre el objeto del proceso de responsabilidad fiscal, esta corporación ha dicho:

“El objeto de la responsabilidad fiscal consiste en que las personas encargadas de la recaudación, manejo o inversión de dineros públicos o de la custodia o administración de bienes del Estado, que por acción u omisión y en forma dolosa o culposa, asuman una conducta que no está acorde con la ley —o cualquier otro funcionario que contraiga a nombre de los órganos oficiales obligaciones no autorizadas por aquella—, deberán reintegrar al patrimonio público los valores correspondientes a todas las pérdidas, mermas o deterioros que como consecuencia se hayan producido. Autorizada su publicación el 20 de octubre de 1995” (cfr. Consejo de Estado. Sala de Consulta. M.P. Javier Henao Hidrón. Rad. 732. 95-10-03).

El capítulo III de la Ley 42 de 1993, se refiere al proceso de responsabilidad fiscal. El artículo 81 de la citada ley dispone:

“ART. 81.—Terminado el proceso se declarará por providencia motivada el fallo respectivo, el cual puede dictarse con o sin responsabilidad fiscal y será notificado a los interesados.

El fallo con responsabilidad fiscal se notificará en la forma y términos que establece el Código Contencioso Administrativo y contra él proceden los recursos y acciones de ley.

PAR.—La responsabilidad fiscal se entiende sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria y penal a que hubiere lugar”.

El artículo 89 de la Ley 42 de 1993 dispone:

“ART. 89.—En los aspectos no previstos en este título se aplicarán las disposiciones contenidas en el Código Contencioso Administrativo o de Procedimiento Penal según el caso”.

Sobre la aplicabilidad del artículo 38 del Código Contencioso Administrativo en esta clase de proceso, el Consejo de Estado, en sentencia de abril 2 de 1998, expediente 4438 señaló:

“Como bien lo afirmó el fallador de primera instancia, el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, se refiere a la caducidad de las sanciones, teniéndose que el fallo con responsabilidad fiscal no es una sanción, pues estas son, de conformidad con el artículo 99 de la Ley 42 de 1993, la amonestación, la multa, la remoción y la suspensión, todas ellas consecuencia de un proceso disciplinario, en tanto que el fallo con responsabilidad fiscal es el resultado del juicio fiscal, el cual es definido por el artículo 79 de la Ley 42 de 1993, en los siguientes términos:

“ART. 79.—El juicio fiscal es la etapa del proceso que se adelanta con el objeto de definir y determinar la responsabilidad de las personas cuya gestión fiscal haya sido objeto de observación”.

Examinado el texto de la Ley 42 de 1993, la Sala encuentra que la misma no fijó expresamente el término de caducidad para el juicio de responsabilidad fiscal y no obstante que el artículo 89 de la citada ley dispone que “En los aspectos no previstos en este capítulo se aplicarán las disposiciones contenidas en el Código Contencioso Administrativo o de Procedimiento Penal según el caso”, la Sala considera que el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo no es aplicable, pues, de una parte, el juicio de responsabilidad fiscal no es una sanción, y, de otra parte, porque del contenido del artículo 17 de la citada ley se desprende que dicho juicio de responsabilidad fiscal puede ser iniciado en cualquier momento, lo cual implica que su ejercicio no está limitado en el tiempo.

En efecto, prescribe el artículo en cita:

“ART. 17.—Si con posterioridad a la revisión de cuentas de los responsables del erario aparecieren pruebas de operaciones fraudulentas o irregulares relacionadas con ellas se levantará el fenecimiento y se iniciará el juicio fiscal” (las negrillas son de la Sala)(sic).

Si el fenecimiento de las cuentas puede levantarse en cualquier momento, siempre y cuando se den las condiciones previstas en la norma transcrita, forzoso es concluir que, de igual manera, en cualquier momento se podrá iniciar el juicio de responsabilidad fiscal, lo cual lleva a la Sala a desestimar el cargo en estudio, por considerar que el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo no es aplicable, pues, se reitera, del contenido del artículo 17 de la Ley 42 de 1993 se deduce que el juicio de responsabilidad fiscal carece de un término de caducidad para su iniciación, caducidad que ha sido definida por la doctrina y la jurisprudencia como “aquel fenómeno jurídico que limita en el tiempo el ejercicio de una acción, independiente de consideraciones que no sean el solo transcurso del tiempo; su verificación es simple, pues el término ni se interrumpe ni se prorroga y es la ley que al señalar el término y el momento de su iniciación, precisa el término final invariable” (sent. jul. 14/95. Exp. 5098. Actor: José Estiliano Acosta Vélez. C.P. Álvaro Lecompte Luna). (Cfr. Consejo de Estado. Sección Primera. M.P. Libardo Rodríguez. Abril 2/198(sic). Exp. 4438).

Desde la vigencia del Decreto 2400 de 1968, las sanciones disciplinarias eran la amonestación privada, la amonestación escrita, con anotación en la hoja de vida, suspensión en el ejercicio del cargo y destitución. El artículo 29 de la Ley 200 de 1995 consagraba como sanciones principales, entre otras, la amonestación escrita, la multa, suspensión de funciones sin remuneración, destitución, suspensión del contrato de trabajo o de prestación de servicios, remoción, etc. de manera que es la responsabilidad fiscal que supone el reintegro de unos dineros, y otra, la consecuencia de esta responsabilidad fiscal que se traduce en una sanción disciplinaria y/o penal, si fuere del caso.

No aparece la falta de competencia de la Contraloría General de la República al asignar responsabilidad fiscal al demandante, ya que la investigación se inició dentro del término de los dos años contados a partir del acto de fenecimiento de la respectiva cuenta. Así lo determinó la Corte Constitucional en Sentencia C-046 de 1994 en la cual expresó:

“No obstante, el proceso de responsabilidad fiscal —conservando en estos aspectos la remisión al Código Contencioso Administrativo por la afinidad y naturaleza de la materia— solo podrá iniciarse dentro de los dos años siguientes a la fecha en que se hubiere realizado el acto de fenecimiento de la respectiva cuenta” (cfr. Corte Constitucional. Sent. C-046/94. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

En fallo posterior se reiteró esta posición:

“En materia de control fiscal, la caducidad de la acción impide al Estado, a través del respectivo órgano de control, iniciar el proceso de responsabilidad fiscal contra los servidores públicos, personas o entidades pública o privadas que administren fondos o bienes de la nación. La caducidad de la acción fiscal es de dos años contados a partir del acto de fenecimiento de la respectiva cuenta, según se señaló en la Sentencia C-046 de 1994, retomada luego en la Sentencia T-973 de 1999, para resolver un caso en el que se debatía como en este la ocurrencia de la caducidad de la acción fiscal” (cfr. Corte constitucional. Sent. T-1362/00. M.P. Álvaro Tafur Galvis).

De conformidad con los anteriores planteamientos, se encuentra que en el caso en estudio el fenecimiento del contrato se realizó el 19 de agosto de 1993 (fl. 9) y la investigación se inició el 21 de septiembre de 1993, mediante el auto de apertura de investigación de esa fecha, lo que descarta que hubiera operado el fenómeno de caducidad para la iniciación de las investigaciones.

— Falsa motivación. Respecto del cargo de falsa motivación por haberse desconocido la voluntad de los contratantes al mirarse el contrato de arrendamiento en metros cuadrados y no en metros cúbicos, como corresponde a su objeto de bodega de almacenamiento, señala la Sala:

En la Resolución 49 del 30 de octubre de 1998, mediante la cual se resolvió el recurso de reposición se dijo:

Que en lo relacionado con el contrato Nº 78 del 15 de marzo de 1992, señala el doctor Roque Julio Moreno, apoderado del señor Cesar Pérez García, “se ha incurrido en un error de interpretación que distorsiona la realidad al dimensionar las bodegas a que se refiere el contrato de arrendamiento Nº 78 celebrado ente(sic) la Nación-Cámara de Representantes y el señor Jorge Juan Jaramillo con fecha 15 de marzo de 1992, pues al medir las bodegas y hacer su comparación con la “capacidad útil”, se han tomado solo dos dimensiones largo y ancho con lo cual se establece el área, no así el volumen y erróneamente se ha omitido la altura, que es lo correcto para arribar al concepto de “capacidad útil”, cierto que en este error literal que se presta confusión, se incurre también en el contrato al hablar de área y no de volumen que es lo correcto, pero obsérvese claramente que allí de lo que se habló fue de la utilidad, vale decir “volumen””.

Revisado el texto del contrato de arrendamiento Nº 078 suscrito entre el señor César Pérez García, en calidad de presidente de la Cámara de Representantes, y el señor Jorge Juan Jaramillo quien obra como arrendador, se celebró el contrato cuyo objeto fue el siguiente:

“Primera. Objeto. El objeto del presente contrato será que el arrendador da en arrendamiento a la Cámara de Representantes dos (2) bodegas ubicadas en la avenida Caracas y distinguidas con los números 10-19 y 10-25, respectivamente de esta ciudad, con un área útil de 1.350 metros, cuyos linderos son (...). Quinta. Valor. El valor del presente contrato es de treinta millones de pesos moneda corriente ($ 30.000.000), pagaderos por vencimiento anticipadas y sucesivas cada una por valor de dos millones quinientos mil pesos...”.

En la Resolución 14 de 2000 mediante la cual la contraloría decidió el recurso de apelación interpuesto contra el fallo de responsabilidad fiscal se consignó:

“El despacho analiza que en el texto del objeto del contrato se plasma la voluntad de las partes en el contrato mismo, aún más, cuando el área real de las bodegas verificada por este despacho (informe fls. 303 y 304) presenta en dimensiones reales un frente (ancho) promedio de 14,60 m. Y en una longitud (largo) promedio de 25 m, que en total suman un área útil de 365 m. 2. Esta área, no es la que aparece en el contrato referido y sobre el cual se fija el canon de arrendamiento de $ 2.500.000 mensuales hasta llegar a un total de $ 30.000.000.

(...).

De ahí que el escrito con la manifestación de voluntad que obra a folio 356, allegada con posterioridad a la ejecución el contrato, a su pago, a la finalización del plazo y terminación de su vigencia, no preste mérito probatorio a la luz de la sana crítica para exonerar de responsabilidad fiscal a los responsables, porque no reúne los requisitos legales para ser tenido en cuenta, como es haberse plasmado en una modificación, adición o aclaración del objeto del contrato. (...).

Es así que no es aceptable como lo señala la parte actora que la intención de las partes fuera en la cláusula que critica, que esta se constituyera en metros cúbicos y no en metros cuadrados.

Bajo esos parámetros, es aceptable para esta dirección recoger el sustento que hiciera la unidad de juicios fiscales cuando al verificar los datos del inmueble (bodega), objeto del contrato este en su real dimensión solo comprende 320,80 metros cuadrados.

(...) En tal medida se constituye un pago irregular con recursos públicos, que deberán ser reintegrados al Estado por el presunto responsable”.

La Sala avala la posición de la contraloría plasmada en los actos administrativos demandados puesto que del texto del contrato no se desprende que la voluntad de los contratantes hubiera sido fijar el área en metros cúbicos y no en metros cuadrados como efectivamente se hizo. En el contrato no aparece la “altura” del inmueble como elemento fundamental para desarrollar el objeto del contrato, como sí ocurre en el uso comercial el caso de las bodegas para “container” en las que sí es indispensable contar con el área en metros cúbicos, pues allí se utiliza todo espacio útil.

Siguiendo la costumbre mercantil el área de las bodegas en general se determina en metros cuadrados, y aunque en el contrato se dice que se arriendan 1.300 metros lógicamente ello no corresponde a la naturaleza del objeto del contrato, que no se distingue por metros lineales. Cuando sea determinante la altura para tener en cuenta el volumen de almacenamiento, procede la fijación en metros cúbicos, pero correspondía al demandante demostrar la necesidad de que fuera de esta forma. Como en el contrato simplemente se habla de área útil de 1.350 metros, sin especificar si son metros cuadrados o cúbicos, se desprende, según la costumbre mercantil, que se arrendaba por metros cuadrados. Al demandante le correspondía desvirtuar la legalidad de los actos demandados la cual se presume, y demostrar que de conformidad con la superficie de la bodega el canon no superaba racionalmente el precio del mercado en el lugar de ubicación de la misma.

No puede hablarse entonces de falsa motivación en los actos acusados.

De conformidad con las consideraciones anteriores, la Sala procederá a confirmar el fallo del tribunal.

En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 30 de enero del año dos mil cuatro».

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