Sentencia 28477 de julio 17 de 2008 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Radicación: 25000-23-26-000-1998-0904-01

Expediente: 28.477

Consejero Ponente:

Dr. Ramiro Saavedra Becerra

Actor: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional

Demandado: William Treviño Quintero

Bogotá, D.C., diecisiete de julio de dos mil ocho

Acción de repetición

EXTRACTOS: «II. Consideraciones:

La Sala es competente para decidir el grado jurisdiccional de consulta (1) en consideración a que la sentencia dictada en primera instancia fue desfavorable al demandado, quien estuvo representado por curador ad litem (CCA, art. 184, inc. 3º). Lo es además para fallar en esta oportunidad, por la prelación acordada por la Sala en sesiones del 9 de diciembre de 2004 y del 5 de mayo de 2005.

Las normas vigentes para la época de los hechos exigen para la prosperidad de la acción de repetición los siguientes elementos, los cuales han sido explicados por la Sala en varias oportunidades (2) : (i) la calidad de agente del Estado y la conducta determinante de la condena; (ii) la existencia de una condena judicial a cargo de la entidad pública; (iii) el pago realizado por parte de esta; y (iv) la calificación de dolosa o gravemente culposa del agente estatal.

Dichos elementos deben estar debidamente acreditados por el actor y, por lo tanto, se verificará si están debidamente demostrados en el caso concreto.

1. Calidad del demandado y conducta.

La actora probó que el señor William Treviño Quintero fue nombrado como agente del cuerpo profesional de Carabineros desde el 1º de junio de 1986, hasta el 24 de septiembre de 1992, fecha en que fue destituido de la entidad. También demostró que participó en los hechos objeto de la demanda (res. 2431 de mayo 19/86 y 3364 de sep. 24/92, fls. 1 a 4 y 5, cdno. 2; decisión disciplinaria, fls. 9 a 81, cdno. 2).

2. Existencia de condena judicial o conciliación a cargo de la entidad pública.

La entidad pública debe probar la existencia de la obligación de pagar una suma de dinero derivada de la condena impuesta en su contra, en sentencia debidamente ejecutoriada, o de una conciliación o de cualquier otra forma de terminación de un conflicto.

Contrario a lo que afirmó el curador ad litem del demandado, la Sala advierte que la obligación de pagar una suma de dinero sí puede surgir de una conciliación, de una transacción o de cualquier otra forma de terminación de un conflicto.

En efecto, el legislador interpretó la voluntad del constituyente en la creación y finalidad de la acción de repetición consagrada en el artículo 90 ibídem e incluyó la conciliación como una de las formas en que surge la obligación de pagar una suma de dinero, como elemento de la acción. Así lo consagró en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el 31 de la Ley 446 de 1998:

“ART. 86.—Acción de reparación directa. (...). Las entidades públicas deberán promover la misma acción cuando resulten condenadas o hubieren conciliado por una actuación administrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o ex servidor público que no estuvo vinculado al proceso respectivo, o cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública” (inc. 2º) —resaltado por fuera del texto original—.

La Ley 270 de 1996 definió los métodos alternativos de solución de conflictos como instituciones jurídicas que los miembros de la sociedad civil y el Estado tienen a su disposición, para solucionar conflictos susceptibles de transacción, sin necesidad de sentencia judicial.

Con fundamento en lo anterior, la Ley 678 de 2001 agregó que la obligación de pago también puede surgir de una conciliación aprobada legalmente, así como de “otra forma de terminación de conflictos”, entre ellos, la transacción. En efecto, en su artículo 2º define la acción de repetición, sin dejar de lado la finalidad buscada, como es recuperar parte de los dineros que el Estado ha pagado por las faltas de sus agentes. Así se deduce de los antecedentes de dicha ley, en los cuales se explicó:

“Igualmente, ese artículo prevé que se pueda iniciar la acción de repetición para recuperar lo pagado como consecuencia de una providencia judicial, conciliación, transacción o amigable composición, olvidando, por ejemplo, al arbitraje, por lo cual se propondrá generalizar la referencia a los mecanismos de solución de conflictos con los propósitos de que la norma mantenga su vigencia en el tiempo (pues eventualmente el legislador podrá crear otros sistemas) y de que se evite dejar por fuera de la reglamentación cualquiera de los ya existentes. Por ello se propondrá referirse a cualquiera de los mecanismos de solución de conflictos permitidos por la ley para solucionar controversias en materia de lo contencioso administrativo” (3) (resaltado por fuera del texto original).

Al respecto, resulta pertinente el pronunciamiento de la Corte Constitucional sobre las fuentes de la obligación de pagar la suma de dinero como requisitos de la acción de repetición:

“En cuanto al primer cargo, atinente a la supuesta exigencia constitucional de una condena como “conditio sine qua non” para el ejercicio de la acción de repetición, encuentra la Corte que no le asiste razón al accionante, por cuanto la disposición contenida en el artículo 90 de la Constitución establece, a cargo del Estado, dos obligaciones perfectamente diferenciadas, a saber:

En primer lugar, la obligación de responder patrimonialmente en relación con el daño antijurídico que le sea imputable, cuando concurra un nexo causal entre dicho daño y la acción o la omisión de alguna autoridad pública.

En segundo lugar, el deber de repetir contra el agente generador del daño, en todos aquellos eventos en los cuales llegue a imponerse una condena como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del respectivo agente, sin que el establecimiento de tal deber de repetir quede circunscrito en manera alguna, única y exclusivamente a los eventos en que exista una sentencia condenatoria.

La responsabilidad del agente generador del daño tiene su fundamento en el precepto contenido en el artículo 6º constitucional, bien como consecuencia de la infracción de la Constitución o de las leyes o, específicamente, por la omisión o extralimitación que en el ejercicio de sus funciones, así como en el artículo 124 de la Constitución que alude igualmente, en forma expresa a la responsabilidad de los servidores públicos y asigna al legislador la función de determinarla y de establecer los mecanismos para hacerla efectiva.

Como lo que se pretende a través del ejercicio de la acción de repetición es la recuperación, por parte del Estado, del monto de la indemnización que ha tenido que reconocer y pagar en razón del daño antijurídico derivado del comportamiento doloso o gravemente culposo de alguno de sus agentes, ningún sentido tendría el circunscribir la posibilidad de repetir contra tal agente a los eventos de existencia de una condena, cuando en el ordenamiento jurídico existen otros mecanismos a través de los cuales se puede establecer, en forma igualmente fehaciente y sin menoscabo alguno (sic) de las garantías fundamentales, la cabal existencia del daño antijurídico, e inclusive la concurrencia de un comportamiento doloso o gravemente culposo del agente generador del mismo” (4) resaltado por fuera del texto original.

En el caso concreto, la Nación acreditó la obligación de pagar una suma de dinero derivada de la conciliación que celebró con los familiares del occiso, señor Juan Carlos Garzón, dentro del proceso de reparación directa, y que fue aprobada por la autoridad judicial competente (5) (fls. 30 a 33 y 34 a 35, cdno. 2).

Como se observa, la obligación surgió de “otra forma de terminación del conflicto” como es la conciliación, con lo cual se cumple el requisito exigido por la ley en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 del Código Contencioso Administrativo y 2º de la Ley 678 de 2001.

3.Pago de la condena por parte de la entidad pública.

La entidad pública tiene que acreditar el pago efectivo de la suma dineraria que le fue impuesta por condena judicial, conciliación o cualquier otra forma de terminación de un litigio, a través de prueba que generalmente (6) es documental, constituida por el acto en el cual se reconoce y ordena el pago a favor del beneficiario y/o su apoderado y por el recibo de pago o consignación y/o paz y salvo que deben estar suscritos por el beneficiario.

El pago, en los términos del artículo 1626 del Código Civil, es la prestación de lo que se debe y debe probarlo quien lo alega, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1757 ibídem. Conforme a lo anterior, no basta que la entidad pública aporte documentos emanados de sus propias dependencias, si en ellos no está la manifestación expresa del acreedor o beneficiario del pago sobre su recibo a entera satisfacción, requisito indispensable que brinda certeza sobre el cumplimiento de la obligación.

En efecto, en los juicios, particularmente en los ejecutivos, la ley procesal civil dispone que las obligaciones de pago requieren de prueba documental que provenga del acreedor, circunstancia que en esos casos, permite la terminación del proceso por daño. Tal exigencia resulta procedente en los juicios de repetición en consideración a que al ser su fundamento para la prosperidad de las pretensiones el reembolso de la suma de dinero pagada a un tercero, es condición la existencia previa de una deuda cierta, ya satisfecha.

En los casos en que el pago se haga por cuotas o se reliquiden los intereses del pago, no se puede tener como fecha de pago aquella en que se cancelaron los intereses, con fundamento en que el término legal de caducidad es uno solo.

Frente al tema, la Corte Constitucional se pronunció en los siguientes términos:

“En la norma demandada, el pago definitivo que se haga al particular de la condena impuesta por el juez a la entidad, determina el momento a partir del cual comienza a contarse el término de dos años que el legislador ha establecido para la caducidad de la acción de repetición, toda vez que el presupuesto para iniciar la mencionada acción, es, precisamente, que se haya realizado tal pago, puesto que resultaría contrario a derecho repetir cuando no se ha pagado.

Se tiene, pues, que uno de los requisitos de la acción de repetición es el pago de la condena que haya sufrido la administración, y por consiguiente, resulta razonable que se haya fijado el momento en que se realiza ese acto jurídico como punto de partida para computar el término de caducidad.

Por otra parte, contrariamente a lo que afirma el demandante, la entidad no puede, a su arbitrio, determinar el momento definitivo del pago, ya que el cumplimiento de esa obligación se encuentra sujeto a estrictas normas presupuestales.

(...) El procedimiento para el pago de las sumas adeudadas es el siguiente: Una vez notificada la sentencia a la entidad condenada, esta, dentro del término de treinta (30) días, procederá a expedir una resolución mediante la cual se adoptan las medidas necesarias para el cumplimiento de la misma; igualmente, deberá enviar copia de la providencia a la Subsecretaría del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para la realización del pago. Junto con la sentencia deberá indicarse el nombre, identificación y tarjeta profesional de los representantes de la parte demandada, así como la constancia de notificación. (D. 768/93).

Quien fuere beneficiario de la condena, también podrá efectuar la solicitud de pago ante la Subsecretaría Jurídica del Ministerio de Hacienda. En concordancia con lo anterior, constituirá causal de mala conducta y dará lugar a sanciones disciplinarias, cualquier actuación negligente del servidor público que ocasione perjuicios económicos al Estado en especial el pago de intereses.

(...) En síntesis es viable afirmar, que el plazo con que cuenta la entidad para realizar el pago de las sentencias de condena en su contra, no es indeterminado, y por lo tanto, el funcionario presuntamente responsable, objeto de la acción de repetición, no tendrá que esperar años para poder ejercer su derecho de defensa.

Si esta fecha no fuera determinada, se estaría vulnerando el derecho al debido proceso, ya que esto implicaría una prerrogativa desproporcionada para la administración, y las prerrogativas deben ser proporcionadas con la finalidad que persiguen”.

La Corte Constitucional ha sostenido que, por tratarse de un tema que pertenece a la libre configuración del legislador, no resulta contrario a la Constitución Política que al término de caducidad esté determinado por la fecha de pago de la condena por parte de la entidad (7) . Sin embargo, la Corte declaró exequible la disposición del Código Contencioso Administrativo, que establece el término de caducidad de la acción de repetición (8) , pero de manera condicionada: “bajo el entendido que el término de caducidad de la acción empieza a correr, a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4º del Código Contencioso Administrativo” (9) .

Revisado el expediente, la Sala advierte que la Nación no acreditó el pago de la obligación dineraria que surgió de la conciliación judicial; solo aportó copia auténtica del acto que reconoció y ordenó el pago a favor de los familiares del señor Edgar Humberto Garzón, en cumplimiento de la providencia judicial que aprobó el acuerdo conciliatorio, contenido en las resoluciones 11804 del 29 de diciembre de 1995 y 9943 del 12 de julio de 1996, así como constancia de pago, expedida por la coordinadora de denuncias e informática jurídica de la misma entidad, documentos que, a juicio de la Sala, no resultan suficientes para demostrar su cumplimiento efectivo, en consideración a que tales documentos emanaron de sus propias dependencias y carecen de la manifestación expresa del recibo a entera satisfacción de los acreedores o beneficiarios.

Con fundamento en todo lo anterior, la Sala infiere que como la Nación no acreditó uno de los elementos concurrentes y necesarios para la prosperidad de la acción de repetición como es el pago efectivo de la obligación, habrá de revocarse la sentencia consultada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia del 13 de julio de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca —Sección Tercera— Sala de descongestión.

2. NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese, devuélvase y cúmplase».

(1) El Consejo de Estado es competente para conocer de la consulta en consideración a que el proceso era de doble instancia en razón de la cuantía fijada por las pretensiones de la demanda ($ 53’913.740,78), cifra superior a la exigida por la ley para que un proceso de repetición iniciado en el año 1998 tuviera vocación de doble instancia. La consulta es procedente, toda vez que la condena ascendió a $ 114’103.846,36, suma que supera la requerida por la ley para el trámite de la cuantía.

(2) Sobre el tema pueden consultarse las siguientes sentencias: 27 de noviembre de 2006. Expediente: 18.440. Demandante: Nación, Ministerio de Justicia. Demandados: Herbert H. Mendoza y otros. C.P. Ramiro Saavedra Becerra; 27 de noviembre de 2006. Expediente: 22.099. Demandante: Nación, Contraloría General de la República. Demandado: David Turbay Turbay. C.P. Ramiro Saavedra Becerra; 27 de noviembre de 2006. Expediente: 22.121. Demandante: Nación, Contraloría General de la República. Demandado: David Turbay Turbay. C.P. Ramiro Saavedra Becerra; 6 de diciembre de 2006. Expediente: 22.189. Demandante: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional. Demandado: Ricardo Villamil Hernández. C.P. Ramiro Saavedra Becerra; 27 de noviembre de 2006. Expediente: 24.310. Demandante: Nación, Ministerio de Defensa, Ejército Nacional. Demandado: Esteban Martínez Salazar. C.P. Ramiro Saavedra Becerra; 27 de noviembre de 2006. Expediente: 26.171. Demandante: Contraloría de Bogotá D.C. Demandado: Carlos Ariel Sánchez Torres. C.P. Ramiro Saavedra Becerra; 27 de noviembre de 2006. Expediente: 29.441. Demandante: Distrito Capital de Bogotá. Demandado: María Isabel Aramburo Restrepo. C.P. Ramiro Saavedra Becerra; 27 de noviembre de 2006. Expediente: 29.659. Demandante: Distrito Capital de Bogotá. Demandada: Clara Esperanza Salazar Arango. C.P. Ramiro Saavedra Becerra; 6 de diciembre de 2006; 27 de noviembre de 2006. Expediente: 29.659. Demandante: Distrito Capital de Bogotá. Demandada: Clara Esperanza Salazar Arango. C.P. Ramiro Saavedra Becerra; 6 de diciembre de 2006. Demandante: Instituto Distrital de Cultura y Turismo. Demandado: Paúl Bromberg Zilberstein y otra. C.P. Ramiro Savedra Becerra.

(3) Ponencia para primer debate del Proyecto de Ley 131 de 1999 - Senado. Publicado en la Gaceta del Congreso 14 del 10 de febrero de 2000. Págs. 9 a 19.

(4) Sentencia C-338 que dictó la Corte Constitucional, por la cual declaró exequibles las expresiones “conciliación u otra forma de terminación de un conflicto”, “conciliación o cualquier otra forma de solución de un conflicto permitida por la ley” y “hubieren conciliado por una actuación administrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o ex servidor público que no estuvo vinculado al proceso respectivo”, contenidas en los artículos 2º y 8º de la Ley 678 de 2001 y 31, inciso 2º, parcial, de la Ley 446 de 1998.

(5) El artículo 7º de la Ley 678 de 2001 le atribuyó la competencia a la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de los procesos de acción de repetición y señala además la norma: “(...). Cuando la reparación patrimonial a cargo del Estado se haya originado en una conciliación o cualquier otra forma permitida por la ley para solucionar un conflicto del Estado, será competente el juez o tribunal que haya aprobado el acuerdo o que ejerza jurisdicción territorial en el lugar en que se haya resuelto el conflicto”.

(6) El artículo 232 del Código de Procedimiento Civil dispone que en los eventos en que se trate de probar el pago, la falta de documento o de un principio de prueba por escrito será apreciado como un indicio grave de la inexistencia del respectivo acto, a menos que por las circunstancias especiales el que tuvo lugar el mismo, haya sido imposible obtenerlo, o que su valor y la calidad de las partes justifiquen tal omisión, situación que no es común debido a la prudencia y diligencia de todas las personas que acostumbran utilizar en sus relaciones jurídicas.

(7) Corte Constitucional, Sentencia C-832 de agosto 8 de 2001.

(8) El artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, establece, en su numeral 9º, que el término de caducidad de la acción de repetición es de dos años contados a partir del día siguiente a la fecha “del pago total efectuado por la entidad”.

(9) Sentencia C-832 de 2001.

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