Sentencia 29775 de octubre 15 de 2009

 

 

Sentencia 29775 de octubre 15 de 2009

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA 

SALA LABORAL

Radicación 29775

Magistrados Ponentes:

Dr. Gustavo José Gnecco Mendoza - Eduardo López Villegas

REVISIÓN DEL RECONOCIMIENTO DE PENSIONES A CARGO DE FONDOS PÚBLICOS

Violación del debido proceso cuando la sentencia que impuso el pago se tramitó en otra jurisdicción.

EXTRACTOS: «1. La Ley 797 de 2003 creó nuevos instrumentos jurídicos con la finalidad de encarar, con decisión, la afectación del tesoro público, que, desde distintos frentes y bajo múltiples modalidades, con sus efectos perniciosos y perturbadores, se ejercita en el país.

Al amparo de la noble teleología de evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 consagró la revisión del reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, contenido ya en providencias judiciales, ora en conciliaciones o transacciones judiciales o extrajudiciales.

Su tenor literal es como sigue:

"Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de naturaleza pública. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación.

La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para éste en el mismo código y además:

a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso y,

b) Cuanto la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables".

Obsérvese que esta nueva revisión viene prevista contra las providencias judiciales, las conciliaciones y las transacciones (judiciales o extrajudiciales). Pero no en todas las hipótesis, sino sólo cuando registren la obligación, a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, de pagar sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier estirpe.

En estos precisos casos, vale decir, providencias judiciales, conciliaciones y transacciones (judiciales o extrajudiciales), en cuya virtud se hace un reconocimiento que imponga al tesoro público o a fondos públicos la obligación de satisfacer sumas periódicas o pensiones de cualquier naturaleza, la competencia para conocer del recurso de revisión se residencia en la Corte Suprema de Justicia o en el Consejo de Estado, de acuerdo con su órbita de atribuciones.

De suerte que en tales eventos el recurso de revisión no es de competencia de los tribunales superiores de distrito judicial ni de los tribunales administrativos. El juez natural es la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, o el Consejo de Estado.

Significa lo dicho que a los tribunales superiores de distrito judicial y a los tribunales administrativos les compete el conocimiento del recurso de revisión contra sentencias, conciliaciones y transacciones, en la eventualidad en que no hagan reconocimientos que impongan la obligación, a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier linaje.

Al compás de las anteriores precisiones, se exhibe palmar que la Sala de la Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia tiene competencia para aprehender el conocimiento y decisión del recurso de revisión interpuesto por la Procuraduría General de la Nación, por cuanto la sentencia ¾cuya invalidez se recaba¾ impone a la Nación la obligación de pagar a personas naturales sumas periódicas o pensiones.

Resulta conveniente resaltar que la Procuraduría General de la Nación, por conducto de cualquiera de sus delegados, tiene vocación legítima para ocurrir a la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia y pedir la revisión e invalidación de una sentencia judicial que haga reconocimientos que impongan la obligación, a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier linaje.

Es de advertir que, en los términos del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el Procurador General de la Nación está facultado para solicitar la revisión de sentencias judiciales y conciliaciones o transacciones (judiciales o extrajudiciales), sin necesidad de petición o autorización de otra autoridad pública.

2. La revisión establecida en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 procede por las mismas causales prescritas en el artículo 31 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (sic). Además cabe por estos otros dos (2) motivos:

a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso; y

b) Cuando la cuantía del derecho reconocido superare lo debido de conformidad con la ley, pacto colectivo de trabajo o convención colectiva de trabajo, que le eran aplicables legalmente.

Un ejercicio serio y responsable ha de hacerse del recurso de revisión con fundamento en estas dos nuevas causales, en perspectiva de evitar su desnaturalización y la traición de sus nobles propósitos.

En ese sentido, su utilización debe reservarse para aquellas situaciones en que el quebranto del debido proceso y el exceso del monto de la prestación sean aberrantes y groseros, de modo que no sea preciso hacer rebuscadas elucubraciones para ver de establecer esas aberraciones y groserías.

Como ya lo advirtió esta Sala de la Corte, en la sentencia del 22 de abril de 2008 (rad. 30.517),

"… la utilización de estas causales por los legitimados para ello debe ejercitarse dentro de un estricto y responsable marco de autorregulación dentro del cual se armonicen plenamente los intereses públicos y los del demandado, de tal manera que este recurso extraordinario no se distorsione o hipertrofie en casos que no lo ameriten realmente, distrayendo a la administración de justicia de su trascendental función, sino que el uso del mismo se ha de limitar a sentencias en las cuales la violación al debido proceso y el exceso y abuso de la normatividad genitora de la prestación concedida judicialmente resulten groseramente evidentes y plenamente manifiestos, estructurando sin lugar a mayores inferencias conceptuales las dos nuevas causales".

3. Ya se dejó anotado que la revisión introducida por el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 tiene cabida en la hipótesis en que el reconocimiento, que imponga al tesoro público o a fondos públicos la obligación de satisfacer sumas periódicas o pensiones de cualquier naturaleza, se haya obtenido con violación al debido proceso.

De manera que, en perspectiva de la definición del recurso de revisión, habrá de examinarse si la sentencia judicial o la conciliación o transacción (judicial o extrajudicial) se obtuvieron con desconocimiento del debido proceso, en cuyo caso deviene su invalidación.

Sin duda, el debido proceso es una de las grandes conquistas de una sociedad civilizada, en cuanto encarna el conjunto de garantías que se le brinda al ciudadano que ha acudido a los estrados judiciales, en procura de asegurarle, a la par de una recta y cumplida administración de justicia, la producción de resoluciones judiciales ágiles y rápidas, caracterizadas por unos firmes y sólidos fundamentos.

Por ello, el artículo 29 de la Constitución Política, en relación con toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, sin excepción alguna, dispone, en términos lapidarios, que "nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio".

El debido proceso se traduce en que las leyes determinen el procedimiento a que deben someterse los distintos asuntos llevados a las instancias judiciales; las etapas o compartimentos estancos en que se desarrolla el proceso; las formas de valerse del proceso en aras de lograr el reconocimiento o satisfacción de los derechos recabados por las personas; el interés para acogerse a él; los funcionarios competentes; los medios de defensa y de impugnación de que disponen las partes y quienes intervienen en el juicio; los términos y oportunidades que deben observarse para el desarrollo de los diferentes actos de postulación y de gestión; y los plazos de que gozan los jueces para dictar sus decisiones, en procura de una pronta y oportuna administración de justicia.

De manera que el debido proceso encierra, en síntesis, la garantía de un juez natural, previamente señalado por las normas legales; el seguimiento de un procedimiento, de antemano fijado por la ley; al igual que la oportunidad y prontitud de la respuesta judicial que resuelva el conflicto jurídico.

Definitivamente, un juez o tribunal competente, investido de la potestad estatal de decidir el derecho sustancial, con vocación legítima de brindar una tutela jurídica efectiva, que se traduzca en la resolución definitiva de la controversia jurídica sometida al escrutinio de los jueces, es parte integrante y fundamental del debido proceso.

A nadie escapa que la existencia de un juez o tribunal competente impregna de validez a los actos referidos al nacimiento, desarrollo y terminación del proceso.

La jurisdicción, por consiguiente, se erige en un aspecto de una importancia mayúscula para el proceso. Su ausencia impide entrar en el examen de fondo de las pretensiones formuladas por el demandante y de las excepciones propuestas por el demandado, como que es inmune a prórroga; y produce la esterilidad de la actividad procesal, en cuanto sobre ella pende el pregón de nulidad con el sello de insubsanable.

El ejercicio cabal y adecuado de la jurisdicción -potestad privativa del Estado y de la que gozan todos los jueces- reclama una división de ella en ordinaria, a la que se asigna el conocimiento del mayor número de asuntos, por su generalidad e indeterminación; y especiales, encargadas de decir o declarar el derecho en asuntos de una impronta concreta y determinada, como, por ejemplo, la de lo contencioso administrativo.

La jurisdicción ordinaria, justamente por su amplio y generoso radio de acción, se ha especializado en distintas ramas o disciplinas: civil y agraria; familia; laboral; penal.

(...).

Existen, pues, reglas preconcebidas, conocidas de antemano, que determinan el ámbito de competencia de la jurisdicción ordinaria y de las jurisdicciones especiales.

El asunto atañe al funcionario o corporación judicial que, conforme al diseño constitucional y legal, le corresponde conocer, adelantar y definir el conflicto jurídico, según se trate de una materia genérica e indeterminada o, por el contrario, de una especial, concreta y determinada.

Cuando la controversia jurídica presenta aristas y contornos especiales, que la distancian de lo común y de lo general, su conocimiento y decisión se entrega a las jurisdicciones especiales.

Dentro de esa estructura constitucional y legal de la jurisdicción, el juez de lo contencioso administrativo, por ejemplo, no puede declinar su competencia en un asunto que le ha sido asignado y entregarla al juez ordinario, ni éste puede asumir caprichosamente el conocimiento de un negocio que le ha sido encomendado a aquella. En ambos casos, se dejaría de soslayo al juez natural, o se haría a un lado al "juez o tribunal competente", y, en tránsito por esa vía, se atentaría, abierta, franca y frontalmente, contra el debido proceso, al igual que se desbordaría, sin un título legítimo, el marco de garantías y derechos que la Constitución y las leyes brindan a las personas vinculadas a una actuación judicial.

Así lo precisó, la Sala, en la sentencia del 19 de mayo de 2009 (rad. 32.783):

"La función de administrar justicia, como todas las que competen al Estado, es esencialmente reglada, y no puede ser ejercida, sino en virtud de las normas de contenido general que imponen obligaciones y deberes de acción y de abstención, que deben ser acatadas estrictamente por los órganos que constitucional y legalmente han sido creados para ese fin. En tal virtud, toda actividad que les sea asignada debe ser rigurosamente ejecutada, pero, también, lo que rebase el ámbito de la competencia, previamente fijada, genera la afectación del debido proceso, y además pone en situación de riesgo la juridicidad, que es un atributo inherente y esencial al Estado de derecho".

Bien vale la pena puntualizar que, al paso que es falta de competencia la que se predica en la hipótesis de un juez de la jurisdicción ordinaria que conoce de un negocio que le corresponde a otro de una especialidad distinta dentro de ella, la falta de jurisdicción es la que se origina cuando el conocimiento de una controversia lo ha asumido un juez de la jurisdicción ordinaria y que es del resorte de un juez de una jurisdicción especial.

4. Importa precisar que no se discute la calidad de docentes del magisterio de quienes figuraron como actores en el proceso ordinario laboral adelantado contra la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal E.I.C.E.

Justamente, el procurador delegado para asuntos del trabajo y de la seguridad social, fincado en una de las dos nuevas causales introducidas por el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 ¾cuya vigencia arrancó el 29 de enero de ese año¾ pretende que se invalide la sentencia con que finalizó aquel proceso ordinario laboral, dado que la condena al reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor de cada uno de los docentes que fungieron como actores, se fulminó con violación del debido proceso, porque esta estirpe de prestaciones no es de aquellas gobernadas por la Ley 100 de 1993, en cuanto se trata de educadores que están exceptuados de la aplicación del nuevo sistema de seguridad social integral, a la luz de lo prescrito en el artículo 279 de aquel tejido normativo, de manera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no la ordinaria, resulta ser la competente para conocer y resolver los conflictos jurídicos que se susciten en torno a esta clase de servidores públicos.

Dentro de ese marco de ideas, se exhibe evidente que la cuestión por dilucidar se contrae a establecer si el conocimiento y decisión de ese litigio en particular por parte de la jurisdicción ordinaria, en sus especialidades del trabajo y de la seguridad social, transgredió el debido proceso, y, por consiguiente, se impone invalidar la sentencia del Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Buenaventura, que condenó a la Caja Nacional de Previsión Social a pagar pensión gracia a los docentes que la demandaron.

Importa recordar que esta Sala de la Corte ha sostenido, reiterada y pacíficamente, que la competencia para conocer y decidir los conflictos jurídicos que atañen a la seguridad social de los regímenes de excepción contemplados en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, no se encuentra residenciada en la justicia ordinaria, en sus especialidades laboral y de la seguridad social, sino que tal competencia está radicada en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. De tal postura doctrinaria es ejemplo la sentencia del 28 de febrero de 2006 (rad. 26.690).

(...).

De tal suerte que para la Sala la jurisdicción ordinaria, en sus especialidades del trabajo y de la seguridad social, no tiene el conocimiento de las controversias que involucren personas pertenecientes a los regímenes de excepción.

(...).

La razón está de parte del recurrente, como que el Juez Tercero Laboral del Circuito de Buenaventura no estaba legitimado para arrogarse la competencia del proceso promovido por Arnaldo Quintero Mosquera y otros contra la Caja Nacional de Previsión Social, atendido el hecho incontrastable de que la controversia jurídica sometida al escrutinio judicial versaba sobre el derecho a la pensión gracia de docentes del magisterio, exceptuados del sistema de seguridad social integral consagrado por la Ley 100 de 1993.

Se atribuyó tal agencia judicial una jurisdicción y una competencia que no le correspondían. En consecuencia, su actuación está viciada de nulidad insaneable.

Conforme se advirtió en precedentes líneas, cuando un despacho judicial ventila un asunto cuyo conocimiento corresponde a distinta jurisdicción ¾entendida no como la potestad de administrar justicia, porque de ella están investidos todos los jueces por el hecho de su nombramiento y posesión, sino como la atribución constitucional y legal de declarar o decir el derecho sobre temas genéricos o indeterminados (jurisdicción ordinaria) o sobre materias específicas, especiales, concretas y determinadas (jurisdicción especial)¾ se configura la causal de nulidad consagrada en el numeral 1º del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, aplicable al rito laboral y de la seguridad social, merced a lo prescrito en el artículo 145 del estatuto correspondiente. Esta nulidad no es susceptible de saneamiento, en la medida en que afecta el interés general y no solo el particular de uno o varios litigantes.

Por manera que el proceso adelantado por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Buenaventura estuvo siempre afectado de una nulidad insaneable, por falta de jurisdicción, que nunca fue advertida por el juez, de suerte que se estructura la causal de revisión del literal a del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, cuya comprobación corresponde a la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia. Se impone, pues, la invalidación de la sentencia proferida por aquél, en cuanto ella y todo el juicio que la precedió se produjo al margen del debido proceso.

Una conveniente observación: para esta precisa revisión no es dable reclamar la aplicación de las consideraciones y conclusiones de la Sala en otros casos en que negó, también en sede de revisión, la pretensión tendiente a que se invalidase la sentencia cuestionada, por la sencilla razón de que ahí se decidió un conflicto negativo de competencia por la autoridad habilitada para ello ¾la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura¾, en el sentido de atribuir el conocimiento del negocio a la jurisdicción ordinaria, lo que impedía a la Corte examinar de nuevo el tema, a despecho de no compartir esa determinación.

Tal ocurrencia procesal no se presentó en la revisión que ahora se define, ya que el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Buenaventura no provocó el conflicto negativo de competencia, sino que avocó directamente el conocimiento de la controversia que giraba en torno al reclamo del reconocimiento y pago de la pensión gracia en beneficio de docentes excluidos del régimen pensional instituido por la Ley 100 de 1993, sin acatar las reglas legales de competencia. En verdad, no era razón suficiente lo que hubiese resuelto el Consejo Superior de la Judicatura en otro litigio, dado el efecto relativo de sus decisiones, circunscrito a un juicio determinado.

Cumple advertir que la invalidación de la sentencia comporta que se declare nula la totalidad de la actuación surtida en el proceso ordinario laboral desde el auto admisorio de la demanda.

No compete a la Corte analizar y definir si quienes actuaron como demandantes tienen o no derecho a la pensión gracia recabada, justamente por carencia de jurisdicción. Serán aquellos quienes decidirán si plantean sus pretensiones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

La Sala considera que es del caso poner en conocimiento lo decidido a la Fiscalía General de la Nación y a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Valle, con remisión de copia de esta providencia y de toda la actuación cumplida en el presente recurso de revisión, a efectos de que investiguen cualquier conducta delictuosa y disciplinaria, en que los servidores públicos y abogados involucrados en la sentencia que fue materia de revisión hayan podido incurrir».