Sentencia 2888 de octubre 11 de 2002 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

NULIDAD ELECTORAL POR IMPOSIBILIDAD DE VOTACIÓN

ANTE LA DESTRUCCIÓN VIOLENTA DE LAS TARJETAS ELECTORALES

EXTRACTOS: «Este proceso se encamina a obtener la declaración de nulidad de la elección de los señores Fabio Arango Torres y Javier Miguel Vargas Castro como representantes a la Cámara por la circunscripción territorial del Vaupés, para el período 2002-2006, contenida en el acta parcial de escrutinio departamental para la Cámara de Representantes de los delegados del Consejo Nacional Electoral en el departamento del Vaupés, de fecha 17 de marzo de 2002 —Formulario E-26— (fls. 75 y 76).

Ausencia de votación por hechos no imputables a los electores

El demandante afirmó que en 2 inspecciones y un corregimiento del municipio de Mitú y en 2 de los 3 municipios que conforman el departamento del Vaupés, no pudo adelantarse la contienda electoral para elegir senadores y representantes a la Cámara, para el período 2002-2006, por cuanto miembros de la guerrilla destruyeron los documentos electorales, amenazaron a la población e indicaron que en esos municipios e inspecciones no habría elecciones. Pese a ello, las autoridades electorales declararon la elección de los representantes a la Cámara por la circunscripción del departamento del Vaupés. Por esos hechos, la demanda consideró que se violaron los artículos 1º, 2º, 3º, 22, 23, 29, 40, 85, 99, 103, 107, 258, 260, 286, 287 y 311 de la Constitución; 128 del Código Electoral; 223, numerales 1º y 2º del Código Contencioso Administrativo; 386 y 387 del Código Penal.

(...).

La Sala encuentra probado que el 10 de marzo de 2002 no se desarrolló el debate electoral en los municipios de Carurú y Taraira y en 4 mesas de votación situadas en un corregimiento y dos inspecciones del municipio de Mitú, por cuanto grupos al margen de la ley destruyeron documentos electorales, incluyendo las tarjetas electorales, e intimidaron a la población para impedir que votaran. En consecuencia, la elección de los 2 representantes a la Cámara por la circunscripción del departamento del Vaupés no contó con la participación de los ciudadanos inscritos en esas localidades, por circunstancias ajenas a la voluntad de los electores.

En este orden de ideas, corresponde a la Sala averiguar si la ausencia de votación por causa de la violencia viola las normas que invoca el demandante.

Pues bien, la causal de nulidad de las actas de escrutinio por ejercicio de violencia está prevista en el artículo 223, numeral 1º, del Código Contencioso Administrativo, de la siguiente manera:

"Las actas de escrutinio de los jurados de votación y de toda corporación electoral son nulas en los siguientes casos:

1. Cuando se haya ejercido violencia contra los escrutadores o destruido o mezclado con otras las papeletas de votación, o éstas se hayan destruido por causa de violencia”.

Entonces, la nulidad de las actas de escrutinio por esta causal prospera siempre y cuando se demuestre que: i) se ejerció violencia sobre los escrutadores, o ii) se destruyeron las tarjetas electorales por causa de la violencia o iii) se destruyeron o mezclaron las tarjetas electorales. Así, en cuanto a la primera hipótesis, en reciente oportunidad esta Sala expresó que aunque la norma se refiere exclusivamente a la violencia que se ejerce sobre los escrutadores, esto es, no involucra a los electores ni a otras autoridades, lo cierto es que “existen otras disposiciones que permiten inferir que los votos depositados por personas sometidas a la coacción física o sicológica son nulos, y por lo tanto, son nulas las actas de escrutinio que registran esa votación irregular” (1) .

(1) Sentencia del 16 de agosto de 2002, expediente 2933.

De otra parte, la segunda hipótesis de la norma no precisa si la destrucción de las tarjetas electorales que genera la nulidad de las actas de escrutinio se efectúa con posterioridad a su depósito en las urnas o al escrutinio o, incluso, antes de que sean marcadas por los ciudadanos aptos para sufragar. Sin embargo, lo cierto es que la disposición normativa objeto de estudio fue redactada en un momento histórico en donde no existían las tarjetas electorales impresas y distribuidas oficialmente como únicos documentos válidos para que el elector pueda expresar su voluntad electoral, pues antes de la Constitución de 1991 que introdujo ese mecanismo, el voto se depositaba en una papeleta de votación no distribuida oficialmente. Entonces, el concepto de “papeleta de votación” estaba referido exclusivamente a la depositada por los ciudadanos en las respectivas urnas, pues antes de ese momento no tenía el carácter de documento electoral.

En consecuencia, bajo el anterior entendido, es lógico concluir que la destrucción de las tarjetas electorales por causa de la violencia que genera la nulidad de las actas de escrutinio por configurar la causal 1ª del artículo 223 del Código Contencioso Administrativo, se refiere al registro de tarjetas electorales que sean destruidas por causa de la violencia con posterioridad a la votación, siempre y cuando el resultado conste en el acta de escrutinio y, por lo tanto, se hubieren contabilizado. De hecho, para efectos de dar un sentido útil al artículo 192, numeral 4º, del Código Electoral, se entiende que constituye causal de reclamación, no de nulidad, la siguiente: "cuando se hayan destruido o perdido los votos emitidos en las urnas y no existiere acta de escrutinio en la que conste el resultado de las votaciones".

Por lo tanto, la destrucción violenta de las tarjetas electorales antes de que sean depositadas en las urnas es una hipótesis que no está contemplada en el numeral 1º del artículo 223 del Código Contencioso Administrativo.

Significa lo anterior que ¿la destrucción violenta de las tarjetas electorales por parte de grupos al margen de la ley, la cual impidió que el acta de escrutinio de los Delegados del Consejo Nacional Electoral en el departamento del Vaupés tradujera la expresión de la voluntad popular de las personas aptas para sufragar en dos municipios y en 2 inspecciones y un corregimiento de otro municipio, no genera nulidad de las elecciones?

A juicio de la Sala ese acto de violencia sí genera la nulidad de las elecciones si afecta el resultado electoral, por las siguientes razones:

Evidentemente, existen otras disposiciones que permiten inferir que se puede generar la nulidad de una elección cuando se prueba la ausencia de participación ciudadana en una determinada elección popular por razones ajenas a su propia voluntad y atribuibles a circunstancias que el Estado debe evitar. No obstante, para llegar a esa conclusión es importante precisar antes que, como lo ha expresado esta Sala en anteriores oportunidades, "los actos de elección y nombramiento se pueden declarar nulos por las causales de violación de norma superior, de incompetencia de la autoridad que profiera el acto, de expedición irregular y desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa, de falsa motivación y por desviación de poder. Esto quiere decir que, además de las causales generales anteriores, los actos que declaran una elección de carácter popular, como ya se anotó, se pueden anular por las causales de los artículos 223, 227 y 228 del Código Contencioso Administrativo. Y los de nombramiento y de elección expedidos por corporaciones públicas también pueden ser demandados adicionalmente por las causales establecidas en el artículo 228 del Código Contencioso Administrativo" (2) .

(2) Sentencia del 1º de julio de 1999, expediente 2234.

Pues bien, tal y como lo señaló esta Sala en anterior oportunidad, la no participación de los ciudadanos en una contienda electoral por amenazas de grupos al margen de la ley que no fueron evitadas por el Estado, viola los artículos 40, 258 y 260 de la Constitución. En efecto, al respecto se dijo:

"Ocurre que el artículo 40 de la Constitución Nacional consagra el derecho fundamental de todos los ciudadanos a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político y para hacer efectivo ese derecho, la misma norma, preceptúa que aquellos, entre otras garantías, pueden elegir y ser elegidos y tomar parte en las elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares, y otras formas de participación democrática. De manera que el derecho a elegir y tomar parte en las elecciones es un derecho fundamental de todos los ciudadanos que el Estado debe garantizar. Ese derecho a elegir se hace efectivo mediante el voto que, según el artículo 258 de la Carta, es un derecho y un deber que le permite a los ciudadanos, según el artículo 260 ibídem, participar en la elección, en forma directa, del presidente y vicepresidente de la República, senadores, representantes, gobernadores, diputados, alcaldes, concejales municipales y distritales, miembros de las juntas administradoras locales, y, en su oportunidad, los miembros de la Asamblea Constituyente y las demás autoridades o funcionarios que la Constitución señale. 

De modo que cuando los ciudadanos no pueden participar en una determinada elección de carácter popular por razones ajenas a su propia voluntad y atribuibles a circunstancias que el Estado debe garantizar que no ocurran, sin lugar a dudas, se vulnera el derecho fundamental de participar en la conformación del poder político y de elegir consagrado en el artículo 40 de la Constitución Nacional. Y si los afectados con esas circunstancias especiales que impidieron su participación en las elecciones, constituyen la mayoría de las personas aptas para votar, se presenta la situación de que la violación del derecho fundamental de aquellas, sin lugar a dudas, produce incidencia en el acto de elección, pues éste, como consecuencia de la escasa participación ciudadana, no contiene la expresión de voluntad de esa mayoría” (3) .

(3) Sentencia del 20 de septiembre de 1999, expediente 2238.

Además de lo anterior, es claro que el artículo 1º de la Constitución define a Colombia como un Estado democrático, participativo y pluralista. Por su parte, el artículo 3º superior señala que nuestra democracia es directa y participativa, puesto que el pueblo ejerce la soberanía en forma directa o por medio de sus representantes. Eso significa que la democracia constituye un principio estructural de nuestro Estado, de tal forma que debe garantizarse la participación efectiva de los ciudadanos en la elección de sus representantes y, al mismo tiempo, implica que los elegidos popularmente representen la verdadera y auténtica voluntad del pueblo.

Precisamente para garantizar que las elecciones representen la voluntad de los electores, el artículo 128 del Código Electoral señaló la siguiente atribución especial a los gobernadores:

"En caso de grave perturbación del orden público que haga imposible el desarrollo de las votaciones, el respectivo gobernador [intendente o comisario], con aprobación del Gobierno Nacional, diferirá las elecciones y comunicará a la Registraduría Nacional y al público, con un (1) mes de anticipación, por lo menos, la nueva fecha en que deban verificarse"

En este mismo sentido, en anterior oportunidad esta Sala dijo:

"La violencia que se ejerce contra los sufragantes para modificar el sentido del voto desconoce el artículo 258 de la Constitución, según el cual "en todas las elecciones los ciudadanos votarán secretamente". Incluso, el derecho al voto secreto no solamente es una garantía individual que la Constitución consagra, sino también es un principio de obligatorio cumplimiento para los ciudadanos y todas las autoridades, pues el artículo 1º del Código Electoral consagra el principio del secreto del voto y, a su turno, el artículo 2º de esa misma normativa dispone el deber de las autoridades de proteger el ejercicio libre del derecho al sufragio. En consecuencia, no solamente son nulos los votos depositados por los ciudadanos en virtud de la violencia ejercida por terceros, sino también son nulas las actas de escrutinio de aquellos lugares donde el ejercicio de la violencia impide la expresión libre de la voluntad popular” (4) .

(4) Sentencia del 16 de agosto de 2002, expediente 2933.

Por lo tanto, en definitiva, el asunto que la Sala debe resolver se circunscribe a analizar si la ausencia de participación de los ciudadanos inscritos para sufragar en 4 mesas de votación ubicadas en el municipio de Mitú y en las de los municipios de Carurú y Taraira alteró el resultado electoral contenido en el acto electoral impugnado. En otras palabras, como la violación de las normas legales y constitucionales a que se hizo referencia se concreta cuando el acto que declaró las elecciones impugnadas no contiene la verdadera voluntad popular, es necesario determinar si la ausencia de participación por actos ajenos a la voluntad de los ciudadanos y atribuibles al Estado afectó el resultado electoral.

Pues bien, en el boletín número 13 de los delegados del Registrador Nacional del Estado Civil en el departamento del Vaupés, consta que en el municipio de Mitú se instaló un total de 30 mesas con un potencial de 10.159 votantes. En el municipio de Carurú, se instaló un total de 4 mesas con un potencial de 1.209 votos. En el municipio de Taraira se instalaron 3 mesas para un potencial de 693 sufragantes y, finalmente, en los corregimientos departamentales existió un total de 7 mesas instaladas con un potencial de 1.318 votos. Lo anterior significa que el potencial total de votantes en el departamento del Vaupés es de 13.379 (fl. 10).

No obstante se advierte que no se tienen datos sobre cuál es el total de ciudadanos aptos para sufragar en las mesas de votación ubicadas en el municipio de Mitú que no funcionaron el 10 de marzo de 2002. Sin embargo, por disposición del artículo 99 del Código Electoral, cada mesa de votación no podrá exceder de 400 sufragantes. De consiguiente, aunque no se tiene el número total de las personas aptas para sufragar en las inspecciones de Yapú y Yuruparí y en el corregimiento de Acaricuara del municipio de Mitú, es posible inferir que las mesas que allí se hubieran instalado tendrían la capacidad para registrar un máximo de 1.600 sufragantes.

Con base en lo anterior y para efectos de analizar si la ausencia de participación en las elecciones que señala la demanda afectó el resultado electoral, el demandado sostuvo que el total de los votos escrutados en el departamento del Vaupés, sobre los cuales no existe reparo alguno, equivale al 40% de los ciudadanos aptos para votar en esa entidad territorial. Y, en relación con el total de los ciudadanos aptos para votar en el departamento del Vaupés (13.379), la no participación de los ciudadanos inscritos en las inspecciones de Yapú y Yuruparí y en el corregimiento de Acaricuara del municipio de Mitú y en los municipios de Carurú y Taraira, no representa la mayoría. Luego, no se altera el resultado electoral.

Aunque a primera vista podría ser razonable el argumento expuesto por el demandante, la Sala no lo comparte por dos razones. De un lado, porque entender el concepto de mayoría a partir de los totales de la población apta para sufragar y de la votación efectiva, trataría igual a dos hechos disímiles. En efecto, no es lo mismo reclamar la participación de quienes no pudieron expresar su voluntad electoral por hechos de violencia y de quienes no lo hicieron como consecuencia de una decisión libre. Entonces, si se evalúa el concepto de mayoría únicamente por la participación numérica de personas se podría concluir irrazonablemente que una elección debe anularse porque el porcentaje de abstención electoral es mayoritario al de la participación. De otro lado, porque la incidencia de la violencia en el resultado electoral no puede verificarse únicamente sobre los votos regularmente depositados sino sobre el grupo, aun minoritario, que tenga la capacidad suficiente para modificar el resultado electoral.

Así las cosas, se tiene que para determinar si la ausencia de participación por actos ajenos a la voluntad de los ciudadanos y atribuibles al Estado afecta el resultado electoral, debe observarse el total de los votos con que resultaron elegidos los candidatos y el total de los ciudadanos aptos para sufragar en las localidades donde no pudo desarrollarse el debate electoral.

Pues bien, de acuerdo con el Formulario E-26, el total de la votación en el departamento del Vaupés fue de 5.299 votos. Y, los candidatos obtuvieron la siguiente votación:

Fabio Arango Torres: 1.573

Javier Miguel Vargas Castro: 746

Wilson Ladino Vigoya: 649

Campo Elías Vega Goyeneche: 560

Leonardo Caicedo Portura: 531

María Eugenia Jaramillo Hurtado: 502

Jaime Gracia Vargas: 478

Otros candidatos: 44

Así las cosas se tiene que el total de los ciudadanos aptos para sufragar en los municipios de Taraira y Carurú es de 1.902 y, como número máximo, en las inspecciones de Yapú y Yuruparí y en el corregimiento de Acaricuara, del municipio de Mitú pueden participar 1.600 ciudadanos. Entonces, ese número de votantes es capaz de modificar el resultado electoral, puesto que la diferencia de votos entre los candidatos que obtuvieron la primera y segunda votación del departamento es de 827 votos. De igual manera, la diferencia de votos entre los candidatos que obtuvieron la segunda y tercera votación es de 97 votos. Luego, el cargo prospera.

Por todo lo expuesto, se concluye que prospera el cargo por violación de los artículos 1º, 3º, 40, 258 y 260 de la Constitución y 128 del Código Electoral. Por esta razón, de acuerdo con el señor Procurador Séptimo Delegado ante esta corporación, esta Sala declarará la nulidad de la declaración de las elecciones contenida en el acto administrativo impugnado.

Finalmente, es necesario precisar cuatro aspectos. El primero: como el único reproche al escrutinio adelantado se efectuó por la misma causa que genera la nulidad de las elecciones, debe entenderse que los votos ya depositados son válidos, por lo que deben ser contabilizados en el escrutinio general del departamento. De consiguiente, como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto administrativo impugnado, las autoridades competentes deberán convocar y adelantar las elecciones de representantes a la Cámara para la circunscripción del Vaupés únicamente en el corregimiento de Acaricuara y en las inspecciones de Yapú y Yuruparí del municipio de Mitú y en los municipios de Taraira y Carurú, por cuanto solamente en esas localidades no pudo desarrollarse el debate electoral del 10 de marzo de 2002. El segundo aspecto que se precisa se relaciona con el llamado a las autoridades competentes para que concentren todos los esfuerzos a fin de garantizar que los ciudadanos voten libremente y su voto sea la expresión libre, espontánea y auténtica de su voluntad (art. 1º del Código Electoral). El tercero: una vez se celebren las elecciones en las localidades a que se hace referencia, procederá el escrutinio general, adicionando a los votos depositados en Mitú el 10 de marzo de 2002 los que se depositen válidamente en las elecciones que para Cámara de Representantes se depositen en los lugares en donde no hubo elecciones en esa fecha. Finalmente, se aclara que deben cancelarse las credenciales de los señores Fabio Arango Torres y Javier Miguel Vargas Castro que los acredita como representantes a la Cámara por la circunscripción territorial del Vaupés, para el período 2002-2006.

lIl. La decisión

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Declárase la nulidad de la elección de los señores Fabio Arango Torres y Javier Miguel Vargas Castro como representantes a la Cámara por la circunscripción territorial del Vaupés, para el período 2002-2006, contenida en el acta parcial de escrutinio departamental para la Cámara de Representantes de los delegados del Consejo Nacional Electoral en el departamento del Vaupés, de fecha 17 de marzo de 2002 -Formulario E-26-.

2. Como consecuencia de lo anterior, las autoridades competentes deberán convocar y adelantar las elecciones de representantes a la Cámara para la circunscripción del Vaupés únicamente en el corregimiento de Acaricuara y en las inspecciones de Yapú y Yuruparí del municipio de Mitú y en los municipios de Taraira y Carurú.

3. Una vez se celebren las elecciones de los representantes a la Cámara por la circunscripción del departamento del Vaupés en el corregimiento de Acaricuara y en las inspecciones de Yapú y Yuruparí del municipio de Mitú y en los municipios de Taraira y Carurú, procederá el escrutinio general, conforme a lo señalado en la parte motiva de esta sentencia.

4. Cancelar las credenciales de los señores Fabio Arango Torres y Javier Miguel Vargas Castro que los acredita como representantes a la Cámara por la circunscripción territorial del Vaupés, para el periodo 2002-2006.

5. Comuníquese a los señores Ministro del Interior, Presidente del Consejo Nacional Electoral, Registradora Nacional del Estado Civil y al gobernador del departamento del Vaupés para los efectos a que haya lugar, conforme a la ley.

6. En firme esta sentencia y previas las comunicaciones del caso, archívese el expediente.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(Sentencia de octubre 11 de 2002. Expediente 2888. Consejero Ponente: Dr. Darío Quiñones Pinilla).

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