Sentencia 2898 de octubre 4 de 2002 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

INHABILIDAD POR ELECCIÓN EN DOS CARGOS

RENUNCIA A UN CARGO ANTES DE LA ELECCIÓN EN EL OTRO

EXTRACTOS: «Este proceso se encamina a obtener la declaración de nulidad de la elección del Señor John Jairo Velásquez Cárdenas como representante a la Cámara por la circunscripción territorial de Risaralda, para el período 2002- 2006, contenida en el acta general del escrutinio departamental de los delegados del Consejo Nacional Electoral en el departamento de Risaralda, de fecha 17 de marzo de 2002 y en el acta parcial de escrutinio de los votos para Cámara en el departamento de Risaralda —Formulario E26 AG—.

Coincidencia de períodos en dos corporaciones de elección popular

Según criterio del demandante, el señor John Jairo Velásquez Cárdenas se encontraba inhabilitado para ser elegido representante a la Cámara por la circunscripción territorial de Risaralda para el período 2002- 2006, por cuanto fue elegido diputado de la asamblea de ese departamento para el periodo 2001- 2003. Por tal razón, a su juicio, se desconocieron los artículos 179, numeral 8º, de la Constitución y 280, numeral 8º, de la Ley 5ª de 1992. Por su parte, el demandado consideró que no estaba incurso en la inhabilidad para ser elegido congresista a la que hace referencia el demandante, en tanto que la jurisprudencia ha sido clara en señalar que no se presenta la coincidencia de períodos en cargos de elección popular cuando el servidor público renuncia a su investidura antes de la segunda elección.

A la luz de lo expuesto, corresponde a la Sala averiguar si el demandado se encontraba incurso en la causal de inelegibilidad consagrada en los artículos 179, numeral 8º, de la Constitución y 280, numeral 8º, de la Ley 5ª de 1992. Así, esas normas disponen lo siguiente:

Artículo 179 de la Constitución: "No podrán ser congresistas: (...).

8. Nadie podrá ser elegido para más de una corporación o cargo público, ni para una corporación y un cargo, si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así sea parcialmente".

Artículo 280 de la Ley 5ª de 1992: "Casos de inhabilidad. No podrán ser elegidos congresistas: (...).

8. Quienes sean elegidos para más de una corporación o cargo público, o para una corporación y un cargo, si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así sea parcialmente. Salvo en los casos en que se haya |presentado la renuncia al cargo o dignidad antes de la elección correspondiente".

De la lectura de las normas transcritas en precedencia se observa claramente que para que se configure la causal de inhabilidad objeto de estudio es necesario que se cumplan dos condiciones. La primera, relativa a la elección, pues se trata de impedir que una misma persona sea elegida para más de una corporación o cargo público o para una corporación y un cargo. La segunda, es la simultaneidad o coincidencia de los períodos en los que se ha elegido o nombrado al demandado. En otras palabras, para que se configure la inhabilidad no basta que se demuestre que una persona ha sido elegido dos veces, sino que es indispensable que se pruebe que esas elecciones o nombramientos coincidieron en el tiempo.

Pues bien, en relación con la primera condición, en el proceso está demostrado lo siguiente:

a) El demandado fue elegido diputado de la asamblea de Risaralda, para el período comprendido entre el 1º de enero de 2001 y el 31 de diciembre de 2003. Evidentemente, en el acta parcial de escrutinio de los votos para asamblea de Risaralda —Formulario E-26AG—, consta que el 29 de octubre de 2000, el señor John Jairo Velásquez Cárdenas fue elegido diputado del departamento de Risaralda (fls. 9 a 13).

b) El 4 de febrero de 2002, el demandado fue inscrito como candidato a la Cámara de Representantes por la circunscripción territorial de Risaralda, como cabeza de lista. Ese hecho está demostrado con la copia autenticada del Formulario E-6 o acta de solicitud de inscripción y constancia de aceptación de lista de candidatos (fl. 16).

c) El demandado fue elegido representante a la Cámara por la circunscripción territorial de Risaralda, para el período constitucional 2002-2006. Ese hecho se encuentra demostrado con el acta general del escrutinio departamental de los votos emitidos en las elecciones del 10 de marzo de 2002 para el Senado y Cámara de Representantes, para el período 2002-2006, de los delegados del Consejo Nacional Electoral en el departamento de Risaralda, de fecha 17 de marzo de 2002 (fls. 17 a 33) y en el acta parcial de escrutinio de los votos para Cámara en el departamento de Risaralda —Formulario E26 AG— (fls. 34 a 38).

Con base en lo anterior, la Sala concluye que, efectivamente, el demandado fue elegido en dos cargos de elección popular, en tanto que fue elegido diputado y representante a la Cámara por la circunscripción territorial del departamento de Risaralda.

En cuanto a la segunda condición, se tiene que el demandado fue elegido diputado par a el período comprendido entre el 1º de enero de 2001 y el 31 de diciembre de 2003 y fue elegido representante a la Cámara para el periodo comprendido entre el 20 de julio de 2002 y el 19 de julio de 2006. Sin embargo, el demandado renunció a la dignidad de diputado el 8 de julio de 2001 —6 meses y 26 días antes de la inscripción como candidato al Congreso— y esa renuncia fue aceptada por los diputados del departamento de Risaralda al día siguiente.

(...).

En consideración con lo anterior, la pregunta obvia que surge es la siguiente: ¿la inhabilidad para ser elegido congresista derivada de la coincidencia de los períodos de dos cargos de elección popular, también se aplica a quien renunció a una de las dos investiduras?

Para la Sala, la inhabilidad que invoca el demandante no se aplica a quien renunció al cargo o a la dignidad antes de la elección, por las siguientes razones:

La inhabilidad consagrada en el artículo 179, numeral 8º, de la Constitución fue objeto de desarrollo legislativo expreso para los congresistas, pues el artículo 280, numeral 8º, de la Ley 5ª de 1992, reiteró el texto normativo constitucional y agregó una disposición normativa nueva, la cual está referida a la no aplicación de la causal de inelegibilidad cuando se hubiese presentado renuncia al cargo o dignidad antes de la elección correspondiente.

Precisamente, en virtud de la demanda de inconstitucionalidad presentada contra el desarrollo legislativo de la norma constitucional, la Corte Constitucional interpretó el artículo 179, numeral 8º, de la Carta y concluyó que el artículo 280 de la Ley 5ª de 1992 se ajusta al mandato superior. Así pues, al efectuar el cotejo entre la norma de inferior jerarquía que fue impugnada y la Constitución, la Corte dijo que, para efectos de inhabilidades, el concepto de coincidencia de períodos no puede entenderse en abstracto sino con referencia a una persona en concreto que actué simultáneamente o desempeñe funciones en dos corporaciones, en dos cargos o en una corporación y un cargo, por lo que solamente se configura la inhabilidad si existe ejercicio real del cargo o destino público. Al respecto, la Corte dijo:

"A juicio de la Corte, la norma acusada no es inconstitucional como lo afirman los actores, por cuanto lejos de contrariar, desarrolla el precepto de la Carta.

En materia de inhabilidades y para el caso en estudio sometido a decisión de esta corporación, el artículo 179, numeral 8º de la Carta Política establece lo siguiente: (...).

La prohibición constitucional admite dos hipótesis:

a) La de una persona que es elegida en forma simultánea, para ser miembro de dos corporaciones, desempeñar dos cargos, o ser miembro de una corporación y a la vez desempeñar un cargo público;

En este caso, es claro que, si se da la condición prevista por la Carta, es decir, que los períodos coincidan en el tiempo, así sea parcialmente, habrá nulidad de la elección para el cargo y pérdida de la investidura del congresista elegido (C.P., art. 183, num. 1º).

b) La de una persona que es elegida para desempeñar un cargo o para ser miembro de una corporación pública y, estando en ejercicio del mismo, aspira a ser elegida para otra corporación o cargo cuyo período coincide, siquiera parcialmente, con el que venía ejerciendo.

En este segundo supuesto, del cual parte el numeral acusado, cabe distinguir, para los fines de la inhabilidad, entre quien ha sido elegido y desempeña el cargo o destino público correspondiente y quien, pese haber sido elegido, no ha ejercido el empleo o interrumpió el respectivo período. Si lo primero, se configura la inhabilidad, lo cual no ocurre en el segundo evento, por las razones que más adelante se precisarán.

En efecto, la coincidencia de períodos, señalada en el canon constitucional como factor decisivo en la configuración de la inhabilidad, no puede entenderse sino con referencia a una persona en concreto que actúe simultáneamente en dos corporaciones, en dos cargos o en una corporación y un cargo.

Un período puede concebirse, en términos abstractos, como el lapso que la Constitución o la ley contemplan para el desempeño de cierta función pública. Pero tal concepto no puede ser tenido en cuenta para efectos de inhabilidades sino cuando en realidad un individuo específicamente desarrolla, dentro del tiempo respectivo, las actividades propias de la función. Vale decir al respecto, que los períodos no tienen entidad jurídica propia y autónoma, sino que dependen del acto condición en cuya virtud alguien entra en ejercicio de funciones. Se convierten entonces en límites temporales de éstas.

Una persona puede haber sido elegida y no haberse posesionado en el empleo, es decir, puede no haber ejercido durante el período que le correspondía, o puede haber iniciado su período y haberlo interrumpido mediante su renuncia formalmente aceptada.

En estos eventos, mal puede pensarse que exista inhabilidad, por cuanto no se configura el ejercicio concreto y real del cargo o destino público correspondiente, bien por no haberse posesionado del mismo o en virtud de la separación definitiva ocasionada por la mencionada dimisión. (...).

De conformidad con el numeral 8º, del artículo 179 de la Constitución, le está prohibido a cualquier ciudadano ser elegido simultáneamente para más de una corporación o cargo público, o para una corporación y un cargo, si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así sea parcialmente. De ahí que la norma en referencia utilice la expresión “nadie podrá”, para cobijar en la mencionada prohibición a todos los ciudadanos.

Lo anterior implica, no solamente la imposibilidad de ejercer simultáneamente dos cargos, para más de una corporación o empleo público, sino también, la prohibición previa de la elección como congresista en las circunstancias anotadas, lo que equivale a entender que quien aspire a esta dignidad, no podrá encontrarse como. Concejal o diputado, ni tampoco tener la calidad de servidor público, en el momento de la inscripción como candidato al Congreso, salvo la de senador o representante a esa corporación. En dicho caso, se requiere haberse formalizado la renuncia correspondiente en ese momento, a fin de evitar que el concejal o diputado o servidor público candidato a congresista pudiese estar dentro de la prohibición de que trata el numeral 8º del artículo 179 de la Constitución Política.

Ya esta corporación ha admitido que la renuncia aceptada constituye vacancia absoluta y por consiguiente, es aplicable lo dispuesto en el artículo 261 de la Carta Política según el cual "ningún cargo de elección popular tendrá suplente. Las vacancias absolutas serán ocupadas por los candidatos no elegidos en la misma lista, en orden de inscripción", sucesivo y descendente. (Sent. D-236. M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara).

Lo anterior indica que si se configuró una falta absoluta en presencia de la renuncia formalmente aceptada a un concejal o diputado, antes de la inscripción como candidato al Congreso, no rige para ellos la prohibición consagrada en el artículo 179, numeral 8º, toda vez que su período para esas corporaciones se extinguió en virtud de su dimisión formal, de manera que éste solamente rige hasta su culminación para la persona que lo haya reemplazado como candidato no elegido en la misma lista en orden sucesivo y descendente, sin que sea posible pretender que se siga considerando al dimitente como servidor público que en virtud de lo anterior ya no ostenta dicha calidad y por consiguiente no se encuentra inhabilitado en los términos indicados, para ser elegido congresista.

Además, debe agregarse que, si los concejales y diputados cuyo período constitucional se encontraba vigente para la fecha de la inscripción de su candidatura al Congreso de la República, renunciaron expresamente a sus respectivos cargos y su dimisión fue aceptada formalmente, habiéndose configurado de esta manera, la falta absoluta para el resto del período, rige el principio de la buena fe, consagrado en el artículo 83 de la Constitución, la cual se presume en las gestiones que adelantaron ante las autoridades electorales” (1) .

(1) Sentencia C-93 de 1994.

Lo anterior muestra que existe cosa juzgada constitucional respecto de la exequibilidad del artículo 280, numeral 8º, de la Ley 5ª de 1992 y, en especial, en relación con los argumentos expuestos por la Corte Constitucional para adoptar esa decisión, pues aquellos constituyen la ratio decidendi de la sentencia. De consiguiente, en virtud de lo dispuesto en los artículos 243 de la Constitución y 48 de la Ley 270 de 1996, la hermenéutica del artículo 280, numeral 8º, de la Ley 5ª de 1992 que fue adoptada por la Corte Constitucional en la sentencia C-93 de 1994, es de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades públicas y los particulares.

De acuerdo con lo anterior, se tiene que el asunto objeto de estudio, esto es, la coincidencia en el tiempo de los períodos no se aplica "en los casos en que se haya presentado la renuncia al cargo o dignidad antes de la elección correspondiente". De hecho, el legislador entendió que la inhabilidad sub iudice se presenta cuando existe una doble vinculación o cuando un candidato aspira a ser elegido, al mismo tiempo, en dos cargos de elección popular, y, efectivamente, es elegido, pues se trata de evitar la concentración de poder y el uso inoficioso del aparato electoral. En este orden de ideas, se concluye que una persona que ejerce funciones en un cargo de elección popular puede aspirar nuevamente a otro cargo de esa misma naturaleza jurídica si presenta renuncia y le es formalmente aceptada antes de la elección.

Evidentemente, la renuncia formalmente aceptada genera vacancia absoluta en el cargo, por lo que la persona que se retira deja de ostentar la calidad de servidor público y termina con los derechos y obligaciones propios del ejercicio del empleo público. A su turno, el período en un cargo de elección popular se refiere al tiempo en el cual el servidor público está llamado a ejercer la función pública, lo cual implica una garantía de relativa seguridad jurídica en el desempeño de la función. De consiguiente, el período está referido al ejercicio concreto de una función pública, por lo que en caso de presentarse el retiro definitivo del servicio, para esa persona, el período habrá desaparecido. En este mismo sentido, esta corporación se pronunció en anterior oportunidad así:

"...si bien el demandado estando en ejercicio del cargo de concejal fue llamado para suplir la vacancia en el Senado, cuando aceptó tal llamado, previamente había renunciado a su curul en el Concejo, lo que impidió que actuara simultáneamente en dos corporaciones, circunstancia esta última que, a juicio de la precitada sentencia [se refiere a la sentencia C-93 de 1994], es lo que constituye el factor decisivo en la configuración de la inhabilidad" (2) .

(2) Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 26 de febrero de 2002, expediente Pl-029.

Luego, como en el presente asunto se probó que el demandado renunció al cargo de diputado con anterioridad a su elección como representante a la Cámara, es claro que no ejerció los cargos en forma coincidente y, en consecuencia, el cargo no prospera.

Cargo por violación del artículo 181 de la Constitución

El demandante afirma que, de acuerdo con el artículo 299, inciso 2º, de la Constitución y con la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 8 de agosto de 2000, expediente S-140, el artículo 181 de la Constitución se aplica a los diputados, por lo que si ellos quieren ser candidatos al Congreso de la República deben renunciar al cargo un año antes de la fecha de la elección respectiva.

Pues bien, la norma que se invoca como vulnerada preceptúa:

"ART. 181.—Las incompatibilidades de los congresistas tendrán vigencia durante el período constitucional respectivo. En caso de renuncia, se mantendrán durante el año siguiente a su aceptación, si el lapso que faltare para el vencimiento del período fuere superior.

Quien fuere llamado a ocupar el cargo, quedará sometido al mismo régimen de inhabilidades e incompatibilidades a partir de su posesión".

De hecho, el artículo 299, inciso 2º, de la Constitución, tal y como fue modificado por el artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 1996, dispone lo siguiente:

"El régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los diputados será fijado por la ley. No podrá ser menos estricto que el señalado para los congresistas en lo que corresponda. El período de los diputados será de tres (3) años y tendrán la calidad de servidores públicos".

Nótese que aunque el constituyente señaló un punto de referencia mínimo para la reglamentación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los diputados, le fijó al legislador la facultad de configurar ese régimen. De hecho, la voluntad del constituyente no fue la de señalar directamente las causales de inelegibilidad de los diputados sino la de fijarle al legislador un paradigma para el desarrollo del tema. Precisamente por ello e interpretando el artículo 299, inciso 2º, de la Constitución, esta corporación (3) había concluido que mientras el legislador regulara el tema debía aplicarse el artículo 181 de la Carta, esto es, que las causales de inhabilidad e incompatibilidad de los congresistas debían aplicarse a los diputados.

(3) Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 8 de agosto de 2000, expediente S-140.

En efecto, los artículos 33 y 34 de la Ley 617 de 2000 definieron el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los diputados. Sin embargo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 617 de 2000, ese régimen solamente rige para las elecciones que se realicen a partir del 1º de enero de 2001.

Ahora bien, como se vio en precedencia, el demandado renunció a su investidura de diputado el 8 de julio de 2001, esto es, cuando los artículos 33 y 34 de la Ley 617 de 2000 (causales de inhabilidad e incompatibilidad de los diputados) ya producían efectos jurídicos. En consecuencia, en esa fecha no era aplicable el artículo 181 de la Constitución por remisión del inciso 2º del artículo 299 superior, por lo que no procede el cotejo entre el acto electoral impugnado y la norma que se consideró infringida. Luego, el cargo no prospera.

Por todo lo expuesto, se concluye que no prosperan los cargos, por lo que esta Sala, de acuerdo con el señor procurador séptimo delegado ante esta corporación, negará las pretensiones de la demanda».

(Sentencia de octubre 4 de 2002. Expediente 2898. Consejero Ponente: Dr. Darío Quiñones Pinilla).

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