Sentencia 2904 de octubre 24 de 2002 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

EJERCICIO DE CARGO CONSULAR ANTES DE LA ELECCIÓN

NO INHABILITA PARA SER ELEGIDO REPRESENTANTE A LA CÁMARA

EXTRACTOS: «Según criterio del demandante, el señor García-Herreros Cabrera no podía ser elegido Representante a la Cámara por la circunscripción electoral de Norte de Santander, para el período 2002-2006, comoquiera que dentro de los 12 meses anteriores a la elección se desempeñó como cónsul de Colombia en San Cristóbal (Venezuela), por lo que se encontraba incurso en la causal de inhabilidad consagrada en el numeral 2º del artículo 179 de la Constitución. A su turno, el demandado sostiene que la causal de inelegibilidad que invoca el demandante solamente se aplica para los cargos que implican el ejercicio de autoridad civil, administrativa, política o militar dentro de la misma circunscripción para la cual resulta elegido, razón por la cual no se encontraba inhabilitado para ser elegido Representante a la Cámara por la circunscripción de Norte de Santander.

La norma que se considera vulnerada dispone lo siguiente:

“No podrán ser congresistas: (...)

2) Quienes hubieren ejercido, como empleados públicos, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección. (...)

Las inhabilidades previstas en los numerales 2º, 3º, 5º y 6º se refieren a situaciones que tengan lugar en la circunscripción en la cual deba efectuarse la respectiva elección. La ley reglamentará los demás casos de inhabilidades por parentesco, con las autoridades no contemplados en estas disposiciones.

Para los fines de este artículo se considera que la circunscripción nacional coincide con cada una de las territoriales, excepto para la inhabilidad consignada en el numeral 5º”.

Así, la interpretación literal de esa norma muestra que para que se configure la causal de inhabilidad objeto de análisis es necesario que se demuestren los siguientes cuatro supuestos: i) Que el congresista hubiese tenido el carácter de empleado público, ii) Que ello haya sido dentro de los 12 meses anteriores a la fecha de la elección, iii) Que en desarrollo del empleo público, hubiere ejercido jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar y, iv) que las anteriores situaciones tuvieron lugar en la circunscripción en la cual deba efectuarse la respectiva elección.

Pues bien, está demostrado que el 10 de marzo de 2002, el señor Jorge Alberto García-Herreros Cabrera fue elegido Representante a la Cámara para el período 2002- 2006 (fls. 30 y 41).

De otra parte, está probado que el señor Jorge Alberto García-Herreros Cabrera desempeñó el cargo de cónsul general de Colombia en San Cristóbal (Venezuela) del 27 de junio de 2001 al 31 de enero de 2002.

(...).

Con base en lo anterior, es fácil concluir que el demandado se desempeñó como empleado público. En efecto, una lectura sistemática de los artículos 2º y 6º del Decreto 274 de 2000 “por el cual se regula el servicio exterior de la República de Colombia y la carrera diplomática y consular”, muestra que los cónsules generales son empleados públicos del Ministerio de Relaciones Exteriores que ejercen funciones para el servicio exterior. Además, debe recordarse que el artículo 5º del Decreto 3135 de 1968 dispone que las personas que presten sus servicios en los ministerios son empleados públicos. Entonces, si el cónsul general es un cargo para el servicio exterior del Ministerio de Relaciones Exteriores, es lógico inferir que quien lo ejerce tiene el carácter de empleado público.

De igual manera está claro que el demandado ejerció el cargo como empleado público dentro de los 12 meses anteriores a la elección, toda vez que se desempeñó como cónsul general de Colombia en San Cristóbal (Venezuela) hasta el 31 de enero de 2002 y la elección impugnada se produjo el 10 de marzo de ese mismo año.

De otra parte, como se dijo en precedencia, para que se configure la inhabilidad que invoca el demandante es necesario demostrar que el empleo público que origina el reproche tuvo lugar en la circunscripción en la que se efectuó la elección impugnada.

Pues bien, para adelantar ese análisis deben recordarse dos supuestos. De un lado, que el demandado fue elegido Representante a la Cámara por la circunscripción electoral de Norte de Santander y, de otro, que dentro de los 12 meses anteriores a esa elección se desempeñó como cónsul general de Colombia en San Cristóbal (Venezuela). De esta forma, corresponde a la Sala averiguar si, para efectos de la inhabilidad objeto de estudio, existe identidad de circunscripción entre el lugar donde se efectuó la elección impugnada y el lugar donde se desempeñó el empleo público.

Debe precisarse que el concepto de circunscripción se refiere a la división de un territorio para efectos de concretar derechos, adelantar funciones y competencias. De hecho, la circunscripción electoral es aquel territorio en donde debe realizarse una elección, por lo que delimita, desde el punto de vista territorial, las localidades donde pueden sufragar válidamente los ciudadanos. Así, al tenor de lo dispuesto en el artículo 176 de la Constitución los representantes a la Cámara se eligen en circunscripciones territoriales y especiales. Dentro de estas últimas se encuentran las que establece la ley para asegurar la representación "de los grupos étnicos y de las minorías políticas y de los colombianos residentes en el exterior”.

De otra parte, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1º, literal b, de la Convención de Viena sobre relaciones consulares suscrita el 24 de abril de 1963, la cual fue aprobada por Colombia mediante Ley 17 de 1971, por “circunscripción consular” debe entenderse “el territorio atribuido a una oficina consular para el ejercicio de sus funciones consulares”. En otras palabras, las funciones consulares solamente pueden ejercerse en un territorio determinado que se denomina circunscripción consular. Por lo tanto, el ámbito de ejercicio de las funciones que desarrollan los cónsules generales se limita al territorio donde se ejerce la circunscripción consular, pues más allá de ese Iímite esos empleados no están facultados para cumplir válidamente las funciones que tienen a cargo.

Ahora, el Consulado General de San Cristóbal (Venezuela) únicamente puede ejercer sus funciones en el Estado de Táchira, excepto en los distritos de Pedro María Ureña y Bolívar, pues la circunscripción consular está definida expresamente para esa localidad (1) .

(1) Guía Diplomática y Consular de la República de Colombia. Ministerio de Relaciones Exteriores. Tomo II. Edición julio de 1994, página 598.

Así las cosas, la Sala concluye que el lugar donde el demandado se desempeñó como empleado público (circunscripción consular de San Cristóbal) no sólo no coincide con la circunscripción territorial donde resultó elegido Representante a la Cámara (Norte de Santander), sino que tampoco, el demandado, por razón de su empleo, tuvo la posibilidad directa de influir en el voto de los ciudadanos aptos para sufragar en dicha circunscripción. En efecto, el empleo público que desempeñó el demandado no tenía la capacidad directa de influir y alterar la expresión libre de la voluntad popular, puesto que es obvio que los colombianos que se encuentran en el extranjero sólo pueden votar en la circunscripción especial creada por el legislador para residentes en el exterior.

Con todo, podría argumentarse que de acuerdo con la Convención de Viena de 1961 sobre relaciones diplomáticas, aprobada en Colombia mediante Ley 6ª de 1972, los agentes diplomáticos gozan de inmunidades y privilegios que a manera de ficción buscan extender los límites del Estado colombiano en el Estado receptor, por lo que ejercen su autoridad como si se efectuara en el propio Estado. De hecho, las inmunidades de los agentes diplomáticos constituyen una excepción al principio de territorialidad de la ley, por lo que “la regla común que aquél que está en un territorio extranjero está sujeto a ese territorio, sufre, por el común consentimiento de las naciones, una excepción en el caso de los embajadores, por estar por una cierta ficción en el lugar de aquellos que los mandan ... y, por una ficción similar ellos están como si fuera extra territorium“ (2) . Entonces, podría sostenerse que si la inmunidad es una ficción con la cual se considera que el diplomático actúa en el exterior como si estuviese en su propio territorio, el ejercicio del empleo público por parte del cónsul general se entiende que se realizó en Colombia.

(2) Borzi Alba, María Angélica Teresa. Inmunidades y privilegios de los funcionarios diplomáticos. Editorial Abeledo- Perrot. Buenos Aires. 2 edición. Página 29.

No obstante, la Sala no asume el anterior planteamiento por la siguiente razón. Evidentemente, la inmunidad de jurisdicción penal, civil y administrativa (artículo 31 de la Convención de Viena sobre relaciones diplomáticas) implica “sustraer a la persona y a las cosas del agente diplomático, como también a su sede, de la aplicación de las leyes y de la injerencia de las autoridades locales” (3) . No obstante, el concepto de inmunidad no puede identificarse con el de circunscripción consular, pues el primero es una garantía de independencia para los Estados y “de desempeño eficaz de las funciones de las misiones diplomáticas” (Preámbulo del instrumento internacional citado) y el segundo es un límite territorial para el ejercicio de competencias y funciones consulares. De consiguiente, aunque en el derecho internacional la inmunidad implica la extensión de la jurisdicción del Estado acreditante en el extranjero, es claro que las funciones consulares solamente pueden adelantarse en el territorio donde están autorizadas, esto es, en la circunscripción consular. Luego, el ejercicio de las funciones que tienen a su cargo los cónsules de Colombia está limitada a la circunscripción consular correspondiente.

(3) Gaviria Liévano, Enrique. Derecho Internacional Público. Editorial Temis. Bogotá. 1998. Página 262.

Finalmente, el demandante sostuvo que por la cercanía de las ciudades de San Cristóbal y Cúcuta, el ejercicio de autoridad administrativa del cónsul general de Colombia en la ciudad venezolana influyó en el voto de los colombianos residentes en la frontera. Sin embargo, la Sala debe desestimar ese argumento porque su fundamento fáctico no sólo no fue probado en el expediente sino que se apoya en una apreciación subjetiva del demandante, puesto que, como se vio en precedencia, las funciones consulares solamente pueden ejercerse en la circunscripción consular y a favor de personas colombianas que se encuentran o tienen intereses en el extranjero.

En consecuencia, como el empleo público desempeñado por el demandado no se ejerció en la misma circunscripción donde ocurrió la elección, es innecesario averiguar si el desarrollo de las funciones consulares implican el ejercicio de autoridad civil, política, administrativa o militar.

Por todo lo expuesto, se concluye que no prospera el cargo, por lo que esta Sala, de acuerdo con el señor procurador séptimo delegado ante esta corporación, negará las pretensiones de la demanda».

(Sentencia de 24 de octubre de 2002. Expediente 2904. Magistrado Ponente: Dr. Darío Quiñones Pinilla).

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