Sentencia 293 de diciembre 11 de 2006 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: expediente 63001-23-31-000-2004-00293-01

Magistrado Ponente:

Dr. Camilo Arciniegas Andrade

Acción popular

Actores: Herman Román Valencia y Olga Lucía Cortés

Bogotá, D.C., once de diciembre de dos mil seis.

Se decide la apelación interpuesta por los actores contra la sentencia de 6 de octubre de 2004, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Quindío accedió a las pretensiones de la demanda y les reconoció el incentivo establecido en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

I. Antecedentes

1. La demanda.

El 21 de abril de 2004, los ciudadanos Herman Román Valencia y Olga Lucía Cortés instauraron acción popular contra el municipio de Armenia para reclamar protección a los derechos colectivos al goce del espacio público, a la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la seguridad, a la prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

1.1. Hechos.

• En el Hospital San Juan de Dios, La Cruz Roja, el Hotel Estelar, la Universidad Gran Colombiana, la carrera 19 entre calles 22 y 23, y la carrera 18 entre calles 22 y 23 del municipio de Armenia se han instalado paraderos urbanos con vallas publicitarias, que representan un riesgo para la seguridad de los transeúntes, especialmente, los discapacitados, pues obstaculizan la circulación peatonal al obstruir los andenes.

• Los paraderos de buses con vallas publicitarias instalados en los andenes por Metrovía S.A. contravienen la Resolución 14861 de 1981, cuyo artículo 15 obliga a dejar un espacio libre para la circulación de 1,50 metros. El espacio libre de circulación que dejan es muy inferior al exigido por la norma citada, en especial para asegurar la circulación de las personas discapacitadas en sillas de ruedas por los andenes en condiciones seguras, pues los paraderos miden 1,40 metros de ancho, y los andenes son 2,30 y 2,70 metros.

1.2. Pretensiones.

Los actores solicitan que se ordene al municipio de Armenia:

• Efectuar una revisión de los paraderos de buses del municipio para determinar si cumplen con las medidas legales.

• Reubicar los paraderos de buses que obstaculicen la circulación peatonal.

• Que se fije a su favor el incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

2. La contestación.

El municipio de Armenia, mediante apoderado, replicó que con fundamento en los estudios que para el adecuado manejo del espacio público viene adelantando desde el año 2000, expidió el Decreto 66 de 2001, que adopta el “Manual de lineamientos básicos para el diseño e implementación del mobiliario urbano con publicidad visual”.

Mediante Resolución 1 de 2002, la Alcaldía de Armenia autorizó a Metrovía S.A. a instalar paraderos de buses con publicidad exterior visual en diversos lugares de la ciudad.

La instalación de los mobiliarios urbanos ocasionó efectos negativos en algunos sectores como en el Hospital San Juan de Dios, donde el paradero de bus fue retirado.

Puso de presente que mediante oficio de 14 de mayo de 2004, el municipio ordenó a Metrovía S.A. desmontar los paraderos de buses relacionados en la demanda, por cuanto obstaculizan el flujo peatonal. Manifestó que ordenará el retiro de cualquier otro elemento del mobiliario urbano que impida la libre circulación de los peatones.

3. La audiencia de pacto de cumplimiento.

Tuvo lugar el 24 de junio de 2004, con la asistencia del Procurador Judicial Trece para Asuntos Administrativos, la apoderada de la Defensoría del Pueblo, la alcaldesa encargada de Armenia y su apoderado y los actores. Por no existir ánimo conciliatorio entre las partes, se declaró fallida y ordenó seguir con el trámite del proceso.

4. Pruebas.

4.1. Los actores aportaron las siguientes:

• 20 fotografías (1) donde se aprecia la obstaculización del flujo peatonal por la dimensión de los paraderos de buses.

• Copia del Decreto 1504 de 1998 (ago. 4) (2) , por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial.

• Copia de la Ley 140 de 1994 (jun. 23) (3) , por la cual se reglamenta la publicidad exterior visual en el territorio nacional.

• Cuadro en que se relacionan las medidas de los paraderos de buses instalados en algunas vías de la ciudad (4) .

UbicaciónAncho del paraderoAncho del andénCirculación libre detrás del paraderoCirculación libre delante del paradero
Cruz Roja1.4 m por 4 m2.4 m0.7 m0.3 m
Hospital San Juan de Dios1.4 m por 4 m2.3 m0.6 m0.3 m
Frente al Hotel Estelar1.4 m por 4 m2.65 m0.95 m0.9 m
Universidad La Gran Colombia1.4 m por 4 m2.3 m0.5 m0.4 m
Carrera 19 entre calles 22 y 231.4 m por 4 m2.4 m0.35 m0.65 m
Carrera 18 entre calles 22 y 231.4 m por 4 m2.7 m0.7 m0.6 m

(...)”.

4.2. Mediante auto de 28 de junio de 2004, el tribunal decretó las siguientes:

• Oficio SETTA-DT 01042 de 18 de diciembre de 2003 (5) en que el jefe de división de flujo vial y transporte informó:

“En atención a la solicitud de la jefe de división de recursos físicos del Hospital San Juan de Dios, se realizó visita técnica de la cual se pudo concluir que la ubicación del paradero del bus sobre el andén de la carrera 14 en sentido norte-sur, no permite el paso de los peatones y personas discapacitadas que transitan por el sector”.

• Oficio 506 de 19 de diciembre de 2003 (6) del jefe de la oficina asesora de planeación en que solicitó al jefe de amoblamiento urbano de Metrovía S.A. la reubicación del paradero ubicado en la carrera 14, sector Hospital San Juan de Dios.

• Copia de la Resolución 1 de 2002 (abr. 10) (7) en que la Alcaldía de Armenia otorgó licencia de uso y ocupación del espacio público con mobiliario urbano a Metrovía S.A. y se hizo constar:

“En caso de que luego de instalado el mobiliario urbano objeto de la presente autorización, el mismo deba ser reubicado por acciones o reglamentaciones sobre el espacio público que adelante la administración municipal, entidades particulares o personas naturales acatando directrices u obligaciones impuestas por el municipio de Armenia, la empresa Metrovía S.A. deberá a su cargo, realizar la reubicación pertinente en el sitio donde concertadamente se destine”.

• Copia del manual de lineamientos básicos para el diseño e implementación del mobiliario urbano y señalización urbana del municipio de Armenia (8) , elaborado por la secretaría de infraestructura municipal, en que se lee:

“Paraderos de buses.

[...].

Su estructura no deberá convertirse en un obstáculo físico ni visual que entorpezca la libre circulación del peatón.

La altura máxima debe oscilar entre 2.40 y 0.30 metros con altura útil entre 2.20 y 2.80 metros.

Se instalarán a una distancia no inferior a 0.40 metros del borde de los andenes.

Se instalarán a una distancia suficiente del paramento de las edificaciones para que no obstruya el libre tránsito peatonal”.

II. La providencia impugnada

El tribunal accedió a las pretensiones por considerar que el municipio no desvirtuó las pruebas allegadas por los actores, y por el contrario reconoció que existen paraderos de buses que impiden la libre circulación y ordenó su reubicación.

Ordenó al municipio reubicar el mobiliario urbano que impida el tránsito peatonal, por dejar un espacio inferior a 1.50 metros para la circulación peatonal.

III. La impugnación

El municipio de Armenia considera que el fallo del tribunal excede las pretensiones de la demanda, pues ordenó la reubicación de todo el mobiliario urbano por impedir la libre circulación, cuando los actores solo pretendían la reubicación de los paraderos de buses.

Puso de presente que por disposición del Acuerdo 6 de 2004 se permiten andenes de 1,50 ó 1,30 metros, en los cuales, según las órdenes de la sentencia impugnada, sería imposible instalar paraderos de buses, causando mayor perjuicio a la comunidad.

Sostiene que el tribunal no debió condenar al municipio a pagar el incentivo, pues ha venido reubicando los paraderos de buses que causan problemas de circulación peatonal.

IV. Consideraciones de la Sala

• Consideración preliminar

Debe comenzar la Sala por advertir que no le asiste razón al municipio cuando considera que el fallo de primera instancia excede las pretensiones de la demanda, pues en jurisprudencia reiterada la corporación ha sostenido que en esta materia procede fallar extra y ultra petita.

La Sala sostuvo con ocasión de una acción popular (9) , que es dable al juez impartir órdenes que no correspondan a las pedidas por el actor. Es, entonces, del caso reiterar los razonamientos que en esa oportunidad expuso, por resultar enteramente aplicables al caso presente:

“Tampoco es valedero el cuestionamiento que hace de las órdenes impartidas por el a quo argumentando que no se corresponden con las pretensiones del actor, ya que la Ley 472 concede al juez un amplio margen para determinar las medidas necesarias para amparar los derechos colectivos, al señalar en su artículo 34 que “la sentencia que acoja las pretensiones de una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer” ... la cual definirá “de manera precisa la conducta a cumplir con el fin de proteger el derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado”. El juez no está, en modo alguno limitado a los planteados por el actor”.

En el presente caso, el fallo no es ultra petita porque no comprendió un derecho colectivo distinto de aquel para cuyo amparo se instauró la acción; cosa distinta es que la orden impartida haya sido distinta de la pretendida por el actor.

Así mismo, la corporación sostuvo en sentencia de 6 de septiembre de 2001 (10) que el juez de las acciones populares puede amparar otros derechos colectivos no alegados por el actor, con el fin de proteger a una comunidad que está afectada por la decisión jurídica. En esa oportunidad se dijo lo siguiente:

“Esta Sala ha reconocido el carácter prevalente y especial que tienen las acciones populares en las cuales el juez tiene obligaciones como por ejemplo la impulsión oficiosa del proceso y la protección de la comunidad como sujeto de protección. La Sala estima que al juez de esta acción le está permitido proteger otros derechos colectivos, aun cuando no han sido invocados por el actor, derechos que se ven complementados por los principios constitucionales y legales en los cuales se realizan y manifiestan a la realidad los referidos derechos. La aplicación del Principio del lura Novit Curia ya ha sido utilizada por esta Sala en casos anteriores, en los cuales está en discusión la afectación al derecho colectivo de la moralidad administrativa (Consejo de Estado, Sección Tercera, exp. AP-166, M.P: Alier Hernández.). Bien sea que se decida aplicar el principio de la protección prevalente y eficaz de los derechos o el principio del lura Novit Curia, las dos vías procesales convergen en una conclusión sustancial: Es válido al juez de las acciones populares proteger otros derechos colectivos no alegados por el actor, con el fin de proteger a una comunidad que está afectada por la decisión jurídica, mas no está representada en su totalidad en la litis y por ende los principios constitucionales y demás normas legales son parte de la decisión del juez de esta acción. Tal valoración no es una introducción reciente. Desde que se establecieron las acciones populares como mecanismos para la protección de derechos colectivos y de intereses difusos se había determinado que en esta clase de acciones incluso el juez puede proferir un fallo ultra petita. En síntesis, en virtud de la naturaleza especial de la acción popular, es válido que el juez profiera fallos ultra o extra petita”.

• El caso concreto

Las acciones populares están instituidas en el artículo 88 de la Constitución Política como medio de protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza. Este mandato constitucional fue desarrollado por la Ley 472 de 1998.

En el caso concreto los actores solicitaron ordenar al municipio de Armenia revisar si los paraderos de buses instalados en la ciudad, indicados en el cuadro preinserto permiten la libre circulación de los peatones, especialmente de los discapacitados, y en caso de impedirla, proceder a su reubicación.

El tribunal accedió a las pretensiones argumentando que el municipio reconoció que los mobiliarios urbanos ocasionan efectos negativos en el tránsito peatonal, y por ello ordenó la reubicación de algunos de ellos.

Del acervo probatorio y de la contestación de la demanda se desprende que los paraderos de buses ubicados en diferentes vías peatonales de Armenia obstaculizan la libre circulación de los transeúntes, especialmente discapacitados, arriesgando su seguridad.

Los artículos 43 de la Ley 361 de 1997, 7º del Decreto 1538 de 2005 y 66 del Acuerdo 6 de 2004 garantizan la libre circulación de los peatones especialmente de los discapacitados, y el artículo 15 de la Resolución 14861 de 1985 proferida por el Ministerio de Salud dispone que el espacio libre de los andenes debe ser mínimo de 1.50 metros. Las normas son del siguiente tenor literal:

“...

LEY 361 DE 1997 (11)

[...].

ART. 43.—El presente título establece las normas y criterios básicos para facilitar la accesibilidad a las personas con movilidad reducida, sea esta temporal o permanente, o cuya capacidad de orientación se encuentre disminuida por la edad, analfabetismo, limitación o enfermedad. Así mismo se busca suprimir y evitar toda clase de barreras físicas en el diseño y ejecución de las vías y espacios públicos y del mobiliario urbano, así como en la construcción o reestructuración de edificios de propiedad pública o privada.

DECRETO 1538 DE 2005 (12)

(...).

ART. 2º—Definiciones. Para efectos de la adecuada comprensión y aplicación del presente decreto, se establecen las siguientes definiciones: ...

6. Franja de amoblamiento: Zona que hace parte de la vía de circulación peatonal y que es destinada a la localización de los elementos de mobiliario urbano y la instalación de la infraestructura de los servicios públicos.

7. Franja de circulación peatonal: Zona o sendero de las vías de circulación peatonal, destinada exclusivamente al tránsito de las personas. ...

12. Vía de circulación peatonal: Zona destinada a la circulación peatonal, conformada por las franjas de amoblamiento y de circulación peatonal, tales como andenes, senderos y alamedas.

CAPÍTULO SEGUNDO

Accesibilidad a los espacios de uso público

ART. 7º—Accesibilidad al espacio público. Los elementos del espacio público deberán ser diseñados y construidos dando cumplimiento a los siguientes parámetros:

B. Mobiliario urbano

1. El mobiliario se debe localizar única y exclusivamente en la franja de amoblamiento, garantizando que la franja de circulación peatonal permanezca libre y continua.

ACUERDO 6 DE 2004 (13)

(...).

ART. 66.—Espacios peatonales, andenes, alamedas y vías de uso peatonal. Los espacios peatonales están conformados por las áreas peatonales del sistema vial de todas las zonas de la ciudad, y por los elementos peatonales definidos en todas las actuaciones urbanas de la ciudad. El andén debe atender las siguientes normas:

[...].

4.1. La zona verde complementaria al andén debe estar arborizada de acuerdo con las especificaciones establecidas por la oficina asesora de planeación municipal:

a. El diseño del andén debe dar cumplimiento a las reglamentaciones nacionales sobre accesibilidad de discapacitados vigentes para ello.

RESOLUCIÓN 14861 DE 1985 (14)

(...).

ART. 15.—Características de andenes y vías peatonales. En el diseño y construcción de andenes y vías peatonales se tendrán en cuenta los siguientes aspectos.

— Que sean de materia firme, estable y antideslizante y su superficie no presente cambios abruptos de nivel.

— Que no haya elementos construidos que sobresalgan de la superficie y en el caso de postes, cabinas telefónicas, caseta u otros, se deje espacio libre mínimo de 1.50 metros desde el obstáculo hasta la pared con señalización, tal como lo prevé la presente resolución.

Que el ancho libre no sea menos de 1.50 metros” (negrilla fuera de texto).

Así las cosas, resulta evidente que la administración municipal ha vulnerado el derecho al goce del espacio público de los peatones de Armenia con la ubicación del mobiliario urbano, como los paraderos de buses por fuera de los parámetros legales que les impide circular de manera libre y segura.

Advierte la Sala que el municipio, a pesar de haber ordenado retirar algunos paraderos de buses a solicitud de la comunidad, entre ellos los relacionados en la demanda, no demostró haber iniciado una gestión gradual y progresiva tendiente a la verificación de las medidas de los mobiliarios urbanos y a su retiro o reubicación en caso de no permitir la libre circulación de acuerdo a la normativa en esta materia.

Considera la Sala que no le asiste razón al recurrente al sostener que el Acuerdo 6 de 2004 permite andenes con medidas inferiores a los 1.50 metros, pues el artículo 66 ibidem dispone que en el diseño de los andenes debe darse cumplimiento a las normas sobre accesibilidad de discapacitados que determinan que el área de libre circulación debe ser mínimo de 1.50 metros.

Fuerza es, entonces, confirmar la decisión del a quo.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada, proferida el 6 de octubre de 2004 por el Tribunal Administrativo del Quindío:

Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 11 de diciembre de 2006.

Magistrados: Gabriel E. Mendoza Martelo, Presidente—Camilo Arciniegas Andrade—Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta—Martha Sofía Sánz Tobón.

(1) Folio 1-5, cuaderno 1.

(2) Folio 29-33, cuaderno 1.

(3) Folio 37-38, cuaderno 1.

(4) Folio 2, cuaderno 1.

(5) Folio 13, cuaderno 2.

(6) Folio 12, cuaderno 2.

(7) Folio 14, cuaderno 2.

(8) Folio 21, cuaderno 2.

(9) Sentencia de 27 de febrero de 2003, expediente 2000 - 3048, Actor: José del Carmen Espinoza Rincón, M.P. Camilo Arciniegas Andrade.

(10) Sentencia de 6 de septiembre de 2001. Expediente AP-163. Actor: Jorge A. Piedrahita Aduen. M.P. Jesús María Carrillo Ballesteros.

(11) Por la cual se establecen mecanismos de integración social de las personas con limitación y se dictan otras disposiciones.

(12) Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 361 de 1997.

(13) Por el cual se modifica el Acuerdo 1 de 1999 por medio del cual se adopta el plan de ordenamiento territorial de Armenia 1999 - 2006 y se expide el Código de Construcción del municipio de Armenia.

(14) Por la cual se dictan normas para la protección, seguridad, salud y bienestar de las personas en el ambiente y en especial de los minusválidos.

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