Sentencia 2956 de octubre 4 de 2002 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad.: 08001233100020003049 01, oct. 4/2002. Exp.: 2956

C.P. Darío Quiñones Pinilla

Actor: Gilberto Antonio Coll Maury

EXTRACTOS: «Evidentemente, el artículo 316 de la Constitución sólo autoriza a participar en las elecciones de autoridades locales a los ciudadanos residentes en el respectivo municipio; en tal sentido los votos depositados en contravía con esa prohibición no son válidos constitucionalmente y, en consecuencia, deben ser expulsados del ordenamiento jurídico. Así las cosas, conforme a la actual jurisprudencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado (1) , la violación de la regla impuesta en la norma superior puede generar la nulidad de la elección popular, pues deriva de la aplicación directa de la Carta y del principio de supremacía constitucional que impone la aplicación preferente de la norma de superior jerarquía. Luego, el demandante invocó una causal de nulidad de aplicación directa de la Constitución.

(1) Entre otras, sentencias del 28 de enero de 1999 expediente 2125; del 10 de septiembre de 1999, expediente 2292; del 15 de noviembre de 2001, expediente 2712, del 9 y 16 de agosto de 2002, expedientes 2928 y 2933, respectivamente.

Ahora bien, la interpretación del artículo 316 de la Constitución permite inferir que, tal y como lo ha advertido la jurisprudencia de esta Sala (2) , la nulidad de la elección por “trasteo de votos” sólo se configura si se demuestran los siguientes supuestos:

(2) Sentencias del 28 de enero de 1999, expediente 2125 y del 5 de noviembre de 2000 expediente 2378.

a) Que los inscritos no residen en el municipio donde se inscribieron para las elecciones. En efecto, para sufragar en determinada localidad es necesario que el titular de la cédula de ciudadanía figure como apto para sufragar en una mesa de votación. Sin embargo, esa aptitud sólo surtirá efecto cuando la inscripción se efectúe con el lleno de los requisitos legales y constitucionales. Así, uno de los requisitos es, precisamente, que la inscripción se efectúe en el lugar donde reside. A su vez, de acuerdo con el artículo 4º de la Ley 163 de 1994, se presume que el lugar de inscripción es aquel donde el ciudadano tiene su residencia electoral.

Por lo anterior, es claro que la demostración del requisito objeto de estudio exige que se desvirtúe la presunción de residencia electoral, puesto que, si bien es cierto que la ley presume que al momento de la inscripción los ciudadanos residen en el municipio donde se inscriben, no es menos cierto que es una presunción iuris tantum.

b) Que los inscritos ciertamente votaron en las elecciones. La nulidad de una elección solamente se genera si existen votos irregulares, pues la simple inscripción irregular puede producir una decisión administrativa que deja sin efecto ese acto pero, por sí sola, no altera la expresión libre, espontánea y auténtica de los ciudadanos ni distorsiona el verdadero resultado electoral, que son algunos de los principales objetos del control de legalidad y constitucionalidad del acto de elección popular.

c) Que los votos irregulares tienen incidencia en el resultado electoral final, pues, de lo contrario, la nulidad del voto resulta inocua. De hecho, los controles de legalidad y constitucionalidad buscan garantizar que el resultado electoral refleje la verdadera participación ciudadana, esto es, que se proteja la transparencia y eficacia del voto (Código Electoral, art. 1º). Por ello, si el número de votos irregulares no alcanza a alterar el resultado final de las elecciones debe prevalecer la eficacia del voto válido y, en consecuencia, no puede accederse a la nulidad de la elección. Por el contrario, si los votos irregulares pueden modificar el resultado final de la elección deben prevalecer los principios de transparencia de la democracia participativa, puesto que, en últimas, lo que se protege es la verdadera expresión popular.

Pues bien, al desvirtuar la residencia electoral es necesario tener en cuenta que el artículo 4º de la Ley 163 de 1994 señala que "para efectos de lo dispuesto en el artículo 316 de la Constitución Política, la residencia será aquélla en donde se encuentre registrado el votante en el censo electoral”. Esa norma agrega que “se entiende que, con la inscripción, el votante declara, bajo la gravedad del juramento, residir en el respectivo municipio”. Y residencia electoral es el lugar donde una persona habita o de manera regular está de asiento, ejerce su profesión u oficio o posee alguno de sus negocios o empleo.

Por lo tanto, como se advirtió en anteriores oportunidades, la presunción de residencia puede desvirtuarse cuando se demuestra que el sufragante registró, en el momento de la inscripción, una dirección que no corresponde al lugar donde habita o que está de asiento de manera regular o ejerce profesión u oficio o posee negocios. En efecto, al respecto la Sala dijo lo siguiente:

“Es claro, sin embargo, que si el ciudadano al momento de inscribirse indica una dirección como del lugar de su residencia o trabajo, se debe inferir que es esa y no otra la que configura el vínculo material con el municipio donde se está inscribiendo, de tal manera que si se acredita con prueba idónea que en el lugar indicado como de residencia o de ejercicio de su actividad profesional o negocio no reside o trabaja, con ello se habrá desvirtuado la presunción de residencia electoral. Significa lo anterior que en rigor no se trata de demostrar que un inscrito reside en otro municipio o ciudad distinto de aquel en que se inscribió, porque ello puede resultar insuficiente dadas las varias alternativas de relación material del inscrito con el lugar de inscripción; o de imposible demostración si lo que se pretende es la prueba de que no reside, trabaja, no se encuentra en el lugar de asiento, no posee negocio o empleo, etc. Por razones lógicas y jurídicas debe entenderse que el acto de inscripción, el señalamiento bajo juramento de una dirección del inscrito, tienen correspondencia con su relación material con el respectivo municipio y constituyen el fundamento de hecho de la presunción juristantum de su residencia electoral y la sola acreditación de que no reside o trabaja en el lugar señalado bajo juramento como tal, desvirtúa la presunción de residencia electoral como ya se indicó” (3) .

(3) Sentencia del 7 de diciembre de 2001, expediente 2742.

(...).

Por todo lo anterior, se tiene que solamente se demostró la existencia de 2 votos irregulares, por desconocimiento del artículo 316 de la Constitución.

Segundo cargo: falsedad de los registros de las actas de escrutinio por suplantación.

El demandante considera que se presentó el fraude electoral de suplantación de electores, de ciudadanos al momento de inscribirse y del funcionario de la Registraduría Nacional del Estado Civil que estaba facultado para inscribir las cédulas de ciudadanía en el municipio de Tubará. Por tal razón, considera que las actas de escrutinio que registraron como válidos esos votos son falsas, en tanto que contienen datos contrarios a la verdad electoral, por lo que se configura la causal de nulidad de las actas de escrutinio señalada en el artículo 223, numeral 2º, del Código Contencioso Administrativo.

Pues bien, la norma que invoca el demandante señala lo siguiente:

“... Las actas de escrutinio de los jurados de votación y de toda corporación electoral son nulas en los siguientes casos:

(...).

2. Cuando aparezca que el registro es falso o apócrifo, o falsos o apócrifos los elementos que hayan servicio para su formación”.

En relación con la hermenéutica de esta disposición y, específicamente, en cuanto al entendimiento del concepto de falsedad de los registros y elementos que hayan servido para la formación de un acta de escrutinio, la jurisprudencia de la Sección (4) sostuvo que se configura cuando se presenta una alteración del resultado corno consecuencia de una intención dañosa en hacer aparecer un dato que no es verdadero. Por lo tanto, la diferencia entre un elemento falso y un apócrifo radica en que “en la falsedad hay esencialmente la intención de engañar, supone una intención dolosa, tendiente a causar un perjuicio que para el caso se traduce en el desconocimiento de la voluntad de los electores, mientras que en lo apócrifo no la hay” (5) .

(4) Sentencias de 18 de marzo de 1993, expediente 0922 y de 29 de junio de 1995, expediente 1304. Sentencia de 25 de agosto de 1995, expediente 1353.

(5) Sentencia de 8 de octubre de 1998. Expediente 2011.

Sin embargo, esa posición ha sido modificada por la Sección (6) y se explica con claridad en los siguientes términos:

(6) Sentencias de 14 de enero de 1999, expedientes 1871 y 1872, de 1º de julio de 1999, expediente 2234 y de 10 de agosto de 2000, expediente 2400.

“Conviene puntualizar alrededor de este criterio hasta ahora intocable para la Sección, que apócrifo o falso en este caso tienen el mismo sentido, puesto que los vocablos coinciden con las maquinaciones que deforman la verdad electoral, de modo que el número de votos depositados termina siendo mentiroso siempre en favor de unos y en desmedro de otros candidatos. Es indiferente dentro del proceso electoral que resalte la conducta dolosa, aunque es de suponerla, puesto que se trata de un elemento del delito de falsedad que corresponde investigar y sancionar a la jurisdicción penal.

Basta que los resultados electorales sean simulados, supuestos fabulados o que provengan de instrumentos alterados o mutilados, para que proceda la anulación de las correspondientes actas de escrutinio de los jurados de votación, puesto que en esas condiciones son el resultado de actividades ilegítimas. Pero no compete a la jurisdicción contencioso administrativa, concretar responsabilidades por esas anomalías, ni escudriñar sobre intenciones dañinas, que son cuestiones de orden subjetivo que la ley procedimental penal encarga de investigar y sancionar a los fiscales y jueces competentes para conocer del delito de falsedad” (7) .

(7) Sentencia de 14 de enero de 1999, expedientes 1871 y 1872.

En consecuencia, un elemento o un registro electoral es falso o apócrifo cuando se ocultan, modifican o alteran los verdaderos resultados electorales, independientemente de si ese acto u omisión se produce como consecuencia de actos malintencionados o dolosos. En otras palabras, el análisis de la falsedad en el proceso electoral no está dirigido a probar la existencia de la responsabilidad derivada de un hecho ilegal sino a estudiar si se desvirtúa la presunción de legalidad y veracidad del acto administrativo de contenido electoral. De consiguiente, si en la democracia las elecciones populares deben traducir la auténtica voluntad popular y deben ser la genuina expresión del querer ciudadano, todos aquellos actos tendientes a alterar la verdad electoral deben ser retirados del ordenamiento jurídico para dar paso a la realidad electoral.

Ahora bien, el demandante sostiene que en varias mesas de votación ubicadas en la cabecera municipal y los corregimientos del municipio de Tubará se presentó fraude electoral, en tanto que en los documentos electorales figuran sufragando nombres de ciudadanos que no corresponden al titular de la cédula de ciudadanía, por lo que deduce que votaron personas que no existen o que fueron suplantadas.

Conforme a lo anteriormente expuesto, es posible deducir que la falta de concordancia entre el nombre del ciudadano que aparece registrado en el formulario E-11 o “lista y registro de votantes” y el nombre del titular de la cédula de ciudadanía, puede presentarse por varias hipótesis. En primer lugar, porque una persona que no es el titular del documento de identificación se acerca a la mesa de votación y logra depositar el voto a nombre de otra, esto es, se presenta la suplantación del elector. De otra parte, puede suceder que realmente no votó ni el titular de la cédula de ciudadanía ni otra persona a nombre de él sino que los jurados de votación llenaron las casillas correspondientes con nombres ficticios. O también puede acontecer que el titular de la cédula sí sufragó, pero que los jurados de votación omitieron registrar el nombre verdadero.

(...).

Cuarto cargo: falsedad de los registros de las actas de escrutinio por doble votación.

El demandante sostiene que en 2 casos se presentó una doble votación de un solo ciudadano, lo cual constituye falsedad del registro contenido en las actas de escrutinio. El primer caso, se presentó en la mesa de votación número 7 de la cabecera municipal, en donde la señora Nohora Mercedes Jiménez de Ortega votó con las cédulas números 22.306.618 y 22.552.395, que es la que le corresponde. El segundo caso, se refiere a la doble votación de los jurados de votación, quienes sufragaron en la mesa donde actuaron como tales y en la mesa en donde tenían inscrita la cédula de ciudadanía.

En relación con el primer caso se tiene que es cierto que en el formulario E-11 aparece el nombre de la señora Jiménez de Ortega Nohora Mercedes frente al número de cédula de ciudadanía 22.306.618 (fl. 66, cdno. 1), y ese mismo nombre figura frente a la cédula de ciudadanía número 22.552.395, de la cual es titular (fl. 68, cdno. 1). Por lo tanto, es obvio que el voto de la señora Jiménez de Ortega solamente registrarse en frente de el número de cédula de ciudadanía que le corresponde y no de otro (sic). Luego, el voto de la ciudadana se registró dos veces y eso demuestra que un voto es irregular.

En relación con el segundo caso, la Sala observa que no prospera, en tanto que el demandante no precisó los nombres de los jurados que votaron dos veces ni las mesas de votación donde supuestamente sufragaron.

En consecuencia, en este aspecto, se probó solamente un voto irregular.

Quinto cargo: Inconsistencias entre los registros de los formularios E-11 y E-14.

Afirma el demandante que en varias mesas de votación no coinciden los números totales de votos registrados en los formularios E-11 y E-14.

Ahora bien, el formulario E-14 o “Acta de escrutinio del jurado de votación” registra el número de votos que obtiene cada uno de los candidatos a la corporación electoral escrutada y el total registrado en la mesa de votación. A su turno, el formulario E-11 es la “lista y registro de votantes” de cada una de las mesas de votación está conformado por tres partes. En la primera parte, se trata de registrar la cantidad de votantes, para lo cual aparecen impresas casillas con los números del 1 al 400, en donde los jurados de votación deben ir señalando el número de votantes». (C.E. Sec. Quinta, Sent., oct. 4/2002, exp. 2956. M.P. Darío Quiñones Pinilla).

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