Sentencia 29701 de septiembre 20 de 2007 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Rad. 25000-23-26-000-2004-00216-01 (29.701)

Consejera Ponente:

Dr. Ruth Stella Correa Palacio

Actor: Municipio de Páez y otros

Demandado: Nación - Min. de Hacienda

Asunto: Acción de reparación directa

Bogotá, D.C., veinte de septiembre de dos mil siete.

EXTRACTOS: «I. Antecedentes

1. Las pretensiones.

El 19 de diciembre de 2003, en ejercicio de la acción de reparación directa establecida en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, los municipios de Páez, Gachantivá, Miraflores, Chivatá y Tibabosa (departamento de Boyacá), formularon las siguientes pretensiones:

“Primera. Declarar a la Nación Colombiana, Ministerio de Hacienda y Crédito Público o por quien este (sic) legalmente representada o por quienes administrativamente sean responsables por no haber pagado los reaforos de las vigencias fiscales 2000 y 2001 que le corresponden a los municipios de Páez, Gachantiva (sic), Miraflores, Chivatá y Tibabosa (Boyacá).

“Segunda. Condenar como consecuencia de lo anterior a la Nación Colombiana, Ministerio de Hacienda y Crédito Público a enviar los dineros resultantes de las liquidaciones de reaforos a favor de los municipios de Páez, Gachantiva (sic), Miraflores, Chivatá y Tibabosa (Boyacá), por las vigencias fiscales 2000 y 2001.

“Tercera. Condenar como consecuencia de lo anterior a la Nación colombiana, Ministerio de Hacienda y Crédito Público a liquidar y pagar la actualización de los valores por concepto de reaforos a favor de los municipios de Páez, Gachantiva (sic), Miraflores, Chivatá y Tibabosa (Boyacá), correspondientes a las vigencias fiscales 2000 y 2001 hasta la fecha de la sentencia.

“Cuarta. Declarar a la Nación colombiana, Ministerio de Hacienda y Crédito Público o por quien este (sic) legalmente representada o por quienes administrativamente sean responsables en liquidar y pagar los intereses de mora por el envio (sic) tardio (sic) de los dineros correspondiente (sic) a los reaforos de las vigencias fiscales 2000 y 2001 que le corresponden a los municipios de Páez, Gachantiva (sic), Miraflores, Chivatá y Tibabosa (Boyacá).

“Quinta. Condenar como consecuencia de lo anterior a la Nación colombiana, Ministerio de Hacienda y Crédito Público a pagar a favor de los municipios de Páez, Gachantiva (sic), Miraflores, Chivatá y Tibabosa (Boyacá), el valor del lucro cesante (actualización e intereses de mora según la metodología de la L. 80/93) por el no envío de los dineros de reaforos correspondientes a las vigencias fiscales 2000 y 2001 hasta la fecha de la sentencia.

“Sexta. Ordenar a la Nación colombiana, Ministerio de Hacienda y Crédito Público se (sic) cumpla efectivamente la sentencia respectiva, y se efectúe el respectivo reajuste de dichas condenas, en la forma en que lo prescriben los artículos 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo.

“Séptima. Condenar al demandado a pagar las costas y agencias en derecho del proceso, de conformidad con la Ley 446 de 1998”.

2. Fundamentos de hecho.

Luego de reseñar el marco constitucional y legal en punto de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación vigente a 1993, el demandante relató que el DNP efectúa los cálculos de distribución de recursos de las transferencias, con base en el dato global de los ingresos corrientes que habrán de ser incluidos en el proyecto de presupuesto anual y que al finalizar el respectivo año, expide un documento Conpes guía de situado fiscal y transferencias del año inmediatamente siguiente, el cual sirve de base al Ministerio de Hacienda para efectuar los respectivos giros. Estos giros, de conformidad con la Ley 60, deben realizarse por bimestres vencidos dentro de los primeros 15 días del mes siguiente.

Agregó que la directora general de presupuesto público del Ministerio de Hacienda le remitió al apoderado de los demandantes un oficio en el que señaló que el reaforo de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación por el año 2000 asciende a la suma de $ 185.258 millones y para el año 2001 a $ 263.487 millones. A su juicio, entonces, la obligación legal del “envió (sic) de los giros” se ha violado en forma ostensible por el Estado Central, toda vez que los dineros que corresponden a esas vigencias fiscales no se incluyeron en las leyes de presupuesto, omisión grave en tanto comporta violación de la Constitución y la Ley 60.

Adujo que mediante otro oficio el DNP le certificó que los documentos Conpes correspondientes a la distribución de los recursos de los reaforos de la participación de los ingresos corrientes de la Nación correspondientes a esas vigencias fiscales no existen, porque el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no informó oportunamente la existencia de las apropiaciones en la ley anual de presupuesto.

Precisó que según oficio del ministerio de hacienda para la vigencia fiscal de 2004 “se encuentra incluida una apropiación presupuestal, participación en los ingresos corrientes de la Nación, destinatarios de los mismos de los reaforos 2000 y 2001 por valor de $ 50’000.000,00, lo cual significa, que con la mejor intención el gobierno aspira a enviar un (sic) pequeña parte de los dineros que corresponden a los municipios de Colombia”.

3. La oposición de la demandada.

En el escrito de respuesta a la demanda, la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público anotó que el Acto Legislativo 1 de 2001 propende por la estabilidad de los recursos orientados a financiar la inversión social en las entidades territoriales e incluye los criterios de distribución del sistema general de participaciones (SGP) y que con el fin de desarrollar dicha reforma constitucional, expidió la Ley 715 de 2001 que derogó la Ley 60 de 1993.

Resaltó que el artículo 100 de la citada Ley 715 dispuso que las liquidaciones por situado fiscal y participaciones de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación que tenga pendientes al momento de entrada en vigencia de dicha ley, serán atendidas de acuerdo con las disponibilidades de recursos en los presupuestos del año subsiguiente; al paso que el artículo 80 de la Ley 812 de 2003 ordenó que las liquidaciones pendientes de las transferencias territoriales se atenderían con las disponibilidades dentro de las vigencias de 2003 a 2005; a su vez el artículo 50 de la Ley 863 prescribió que los recursos correspondientes a los reaforos de la participación de los ingresos corrientes de la Nación de las vigencias 2000 y 2001 se asignarán a las cuentas de las respectivas entidades territoriales en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales.

Manifestó que en cumplimiento de estas normas, en el presupuesto nacional de la vigencia fiscal de 2003, la Ley 780 de 2002 incorporó la suma de $ 10.000.000.000,00 y para la vigencia fiscal de 2004, la Ley 848 de 2003 incorporó $ 50.000.000.000,00 para la atención de los destinatarios de las transferencias territoriales, correspondiente al reaforo de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación de los año 2000 y 2001.

Arguyó que mediante documento Conpes Social 76 de 2004 sobre distribución de una parte del reaforo de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la nación dispuso que los recursos del reaforo 2000 se destinarán a provisionar el pasivo pensional de las entidades territoriales, recursos que fueron girados el 27 de febrero de 2004. De este modo, a su juicio, la nación viene ciñendo sus actuaciones respecto del reaforo por participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación por los años 2000 y 2001, a las disposiciones legales sobre la materia.

En relación con el reconocimiento y pago de intereses comerciales y moratorios, indicó que no es procedente en tanto el accionado no ha incurrido en mora “si se tiene en cuenta que el giro de los recursos por este concepto, ha surtido el trámite impuesto por las leyes citadas supra, como por el documento Conpes Social 76”.

Alegó que tampoco hay lugar a reconocimiento de lucro cesante toda vez que a partir de la Ley 715 de 2002, el legislador previó la incorporación de dichos recursos en las anualidades fiscales posteriores y a su vez las leyes 812 y 863 establecieron la destinación del reaforo.

Finalmente, propuso como excepción el trámite inadecuado de la demanda por habérsele dado un curso distinto al que le corresponde.

4. Actuación procesal.

Por auto de 28 de julio de 2004 se abrió el proceso a prueba y mediante proveído de 25 de agosto de 2004 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión, quienes guardaron silencio.

5. La sentencia consultada.

El tribunal negó la excepción de trámite inadecuado de la acción, por cuanto las pretensiones van encaminadas a la declaración de responsabilidad por la omisión del demandado y no por los perjuicios derivados de la expedición de un acto administrativo.

Frente a la oportunidad procesal para demandar en acción de reparación directa en estos eventos, sostuvo que “si la pretensión tiene su fuente en el no pago de las transferencias, el término de caducidad deberá empezar a contarse a partir del vencimiento de la fecha máxima establecida por el legislador para el cumplimiento de la obligación”, en tanto si la pretensión se relaciona en la mora en el pago “el término de caducidad deberá contarse a partir de la fecha material de pago o giro; siempre y cuando el mismo se haya realizado dentro de los dos años siguientes a la fecha de su exigibilidad”. Concluyó, así, que la reclamación relacionada con el no pago del reaforo señalado en la ley 60, para el año 2000 “se encuentra caducada (sic), por cuanto la demanda se presento (sic) solamente hasta (sic) diciembre 19 de 2003 y la fecha por la cual la entidad demandada incurrió en omisión fue el 15 de abril de 2001, fecha límite que tenía el Ministerio para girar los correspondientes valores por concepto de reaforo”.

Encontró que en este evento “están plenamente demostrados los plazos que tenia (sic) la parte demandada para cumplir su obligación de giro de transferencias relacionadas con la liquidación de reaforo, que según el parágrafo 3 del artículo 24 de la Ley 60 de 1993, comprendía como fecha máxima la de abril 15 del año siguiente a la respectiva vigencia fiscal” y que está acreditado con la prueba pericial, que no fue desvirtuada, que la partida de reaforo de la vigencia de 2001 “no fue girada a los municipios demandantes, cuando de acuerdo con la norma el plazo máximo vencía en abril 15 de 2002, por tanto, esta (sic) demostrada la omisión del Ministerio de Hacienda y Crédito Público”.

Con apoyo en estas consideraciones, el tribunal accedió a la pretensión relativa al no cumplimiento dentro del término de ley del giro de transferencias, así como el lucro cesante respectivo.

7.(sic) Actuación en segunda instancia.

Mediante proveído de 15 de abril de 2005, por reunir los requisitos establecidos en el artículo 184 del Código Contencioso Administrativo, se admitió el grado jurisdiccional de consulta de la sentencia proferida por el a quo.

Por auto de 27 de mayo de 2005, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión.

La entidad demandada reiteró lo expuesto ante el a quo y añadió que “[e]l dictamen pericial que adjunta el demandante debe objetarse por error grave, dado que la base de cálculo utilizada no corresponde a lo que establecía el artículo 24 de la ley 60 de 1993, norma vigente al momento de liquidar el reaforo motivo de controversia”.

El Ministerio Público conceptuó que la decisión debe revocarse, para en su lugar negar todas las pretensiones, comoquiera que la entidad demandada no incurrió en la omisión que le endilga la parte actora, en tanto si bien de acuerdo al artículo 24 de la Ley 60 de 1993 los reaforos correspondientes a las vigencias de 2000 y 2001 se deberían girar el 15 de abril de 2001 y el 15 de abril de 2002, respectivamente, el artículo 100 de la Ley 715 señaló —a su vez— que las participaciones de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación que la Nación tuviese pendientes al momento de entrada en vigencia de dicha ley, serían atendidas de acuerdo con las disponibilidades de recursos en los presupuestos del año subsiguiente; igualmente —agregó— el artículo 80 de la ley 812 añadió que las liquidaciones pendientes de las transferencias territoriales de que trata el artículo 100 de la Ley 715 se atenderán con las disponibilidades dentro de las vigencias de 2003 a 2005. En sentido similar, indicó, dispone el artículo 50 de la Ley 863 de 2003, los documentos Conpes sociales 76 y 87 de 2004 y 93 de 2005.

De modo que “la situación de no pago de reaforo de 2000 y 2001, se reguló a través de leyes posteriores, que previeron que las deudas del Estado Central con los entes territoriales, por esos conceptos de reaforo, se cancelarían en las vigencias 2003 a 2005 y no como lo alega la demanda, el 15 de abril de 2001 y el 15 de abril de 2002, respectivamente. Con el documento Conpes 093 de 2005, se culminó la distribución del saldo de los reaforos 2000 y 2001, por los cuales se demandó”.

II. Consideraciones de la Sala

En esta providencia se revisará la condena impartida por el a quo, al pago de indemnización por los perjuicios ocasionados a los municipios demandantes por no haberse girado dentro de los plazos de ley los recursos por reaforo correspondientes a los años 2000 y 2001.

Sobre el fondo del asunto la Sala se ocupará únicamente de los asuntos contrarios a la entidad estatal accionada, conforme lo dispuesto por el inciso 5º del artículo 184 del Código Contencioso Administrativo, según el cual la consulta se entenderá siempre interpuesta a favor de la entidad pública condenada, cuando no fuere apelada la decisión del a quo. En otros términos, la Sala no se ocupará de analizar las demás pretensiones, por cuanto fueron negadas por el a quo, decisión con la cual se conformó el actor, dado que no la recurrió.

Con todo, y aunque la decisión de declarar probada la excepción de caducidad respecto de las pretensión relacionada con el no giro del reaforo del año 2001, resulta aparentemente favorable a la entidad accionada, la Sala estudiará también este tema, habida consideración que el marco normativo que luego se esbozará da un tratamiento idéntico en materia de plazos para su desembolso a esta anualidad respecto de la del año 2001.

Antes de estudiar el asunto de fondo, la Sala analizará la excepción formulada de inepta demanda (CCA, art. 164).

1. Procedencia de la vía de reparación directa en caso de omisiones de la administración.

Como según el demandado la acción escogida no es la vía idónea para desatar la controversia, se impone definir la procedencia de la acción de reparación directa cuando no se ha cumplido el deber legal de girar, dentro de un plazo definido por la ley, los recursos por reaforo de la participación de un municipio en los ingresos corrientes de la Nación correspondientes a un año determinado.

En este evento resulta procedente la vía de la acción de reparación directa (CCA, art. 86) como instrumento para desatar la controversia, en tanto proviene de una omisión no traducible en un acto administrativo justiciable mediante el contencioso de plena jurisdicción (art. 85 eiusdem).

Nótese que los reclamos derivan de omisiones reprochadas al momento de elaborar el proyecto de presupuesto. Dice al respecto el escrito de demanda:

“[l]a obligación legal del envió (sic) de los giros, se ha violado en forma ostensible por el Estado central, toda vez que los dineros que corresponden a las vigencias fiscales 2000 y 2001 de los municipios, no se incluyeron en las leyes de presupuesto, omisión por demás grave, por abierta violación de los procedimientos y la Ley 60 de 1993”.

La formulación de las pretensiones se hace estribar, pues, en actividades, operaciones u omisiones administrativas. Esta circunstancia justifica que la Sala entre a estudiar de fondo el asunto (1) .

Despachada negativamente la excepción propuesta, la Sala hará —antes de entrar a decidir de fondo la controversia planteada— una rápida repasada a la evolución normativa (tanto a nivel constitucional como legal) del sistema de transferencias, dado que la misma determina que se acceda o no a las pretensiones formuladas.

2. Evolución constitucional y legal del sistema de transferencias.

El proceso de descentralización fiscal, como sucede con muchos otros fenómenos jurídicos, no es ajeno a nuestra tradición constitucional. Sus antecedentes en el constitucionalismo colombiano se remontan a la reforma constitucional de 1968, que consagró el llamado “situado fiscal” (C.N. del 86, art. 182), concebido entonces como un sistema de transferencia de los “ingresos ordinarios” de la Nación a los departamentos, intendencias, comisarías y al distrito capital, con el objeto de financiar los gastos de funcionamiento de educación básica (en un 74%) y salud (26%).

La Ley 46 de 1971, al regular esta materia, estableció que el porcentaje de los montos transferidos debía aumentar del 13% (1973) hasta un tope del 25%, con un crecimiento anual del 2% siempre y cuando los ingresos de la Nación, promediados los tres años anteriores, se incrementasen a un ritmo anual del 15% cuando menos, sumas que eran administradas por los Fondos Educativos Regionales (FER) y los servicios seccionales de salud, respectivamente. El 30% de esa base se repartía por partes iguales entre las entidades receptoras (situado territorial) y el porcentaje restante se distribuía en función del número de habitantes de las entidades territoriales individualmente consideradas (situado poblacional).

Años más tarde, la Ley 12 de 1986 fijó el monto de participación de los municipios en el impuesto al valor agregado (IVA), a través de una transferencia automática, pero supeditada a su utilización en inversión en sectores como salud, educación y agua potable.

La Constitución de 1991 dio el más significativo impulso a este proceso de descentralización de funciones y recursos, en tanto uno de sus principios fundamentales lo constituye el fortalecimiento institucional de las entidades territoriales, sobre la base del equilibrio y estrecha correspondencia entre las nuevas funciones trasladadas y los recursos transferidos. Es así como en el marco del proceso descentralizador que caracteriza a la Carta de 1991, sus artículos 356, 357 y 358 se encuentran en perfecta consonancia con el artículo 311 eiusdem que define al municipio como “entidad fundamental”, así como con el artículo 338 que prevé la denominada autonomía fiscal territorial, todo en consonancia con las finalidades sociales ínsitas a nuestro Estado de Derecho (arts. 1º y 365 Ibid.).

Ahora bien, sobre el alcance de los artículo 356 y 357 de la Constitución Nacional la Corte Constitucional puso de relieve que:

“(…) perfeccionaron el mecanismo de las transferencias económicas a los entes descentralizados regulados en los incisos segundo y tercero del artículo 182 de la Constitución derogada. El 356 trata del situado fiscal, es decir, las transferencias que la Nación hace a los departamentos para que estos directamente o a través de sus municipios, provean los servicios de educación y salud. Las transferencias se originan en los ingresos corrientes de la Nación, esto es, los ingresos tributarios y los no tributarios (C.P., art. 358). Dentro de los tributarios, sobresalen los impuestos de renta y complementarios y el impuesto a las ventas, que de esta manera se redistribuirán. Es de anotar que el artículo 356 tiene como aspecto innovador y beneficioso, la introducción de los criterios de esfuerzo fiscal local y de eficiencia administrativa, para la transferencia de fondos (art. 356, inc. 6º).

El artículo 357 trata de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, en un porcentaje que se incrementará hasta alcanzar el 22% como mínimo. También se utilizarán los criterios de eficiencia fiscal y administrativa al lado de otros como el nivel de pobreza, la población y las necesidades básicas insatisfechas.

Ambos mecanismos constituyen la herramienta fundamental para impulsar la descentralización y alcanzar la autonomía, si se tiene en cuenta que en 1990 las transferencias por situado fiscal y por IVA eran iguales al 98% de lo recaudado por las entidades territoriales (Misión para la descentralización y las finanzas de las entidades territoriales, informe final, op. cit. pág. 270). Esto significa que las entidades territoriales antes de la existencia de las normas analizadas, ya dependían de las transferencias para obtener la mitad de sus recursos disponibles” (2) .

Este entorno constitucional fue desarrollado por la Ley 60 de 1993 (3) , como un nuevo esquema que —en términos de su exposición de motivos— comportó una reorientación del Estado, en tanto este debe ejecutar sus acciones a través de los niveles y agentes que por tener mayor ventaja comparativa son más eficaces y debe fortalecer su acción hacia la población más necesitada. En síntesis, los rasgos distintivos del nuevo esquema fueron: i) la prioridad del gasto social; ii) el fortalecimiento de la autonomía local sobre la base de un adecuado equilibrio entre competencias y recursos (profundización de la descentralización); iii) la concentración del Estado en la población más pobre ( sustitución de un modelo altamente regresivo por un progresivo) y iv) el ajuste institucional que asegure la provisión descentralizada de ciertos servicios sociales básicos:

“Un elemento vertebral de esa orientación es garantizar que, simultáneamente con el traslado de competencias funcionales de las esferas de la administración nacional a los entes territoriales, estos cuenten con la capacidad financiera, administrativa y técnica para asumirlas de manera adecuada y eficiente. Al cumplimiento de este propósito se dirigen las normas constitucionales relacionadas con los recursos nacionales que serán transferidos a los niveles locales y regionales (C.N., arts. 356 y 357), pues ellas exigen que su destinación y gasto estén directamente asociados con la acción administrativa de las entidades territoriales en los campos de la salud, la educación y las áreas de inversión social prioritaria.

(...) En la distribución de recursos debe tenerse en cuenta que todas las fuentes de financiación del gasto social, de origen central o local, se deben complementar entre sí, para lograr que se presten los servicios en forma correcta y que se amplíen las coberturas.

(…) El proyecto busca esta reorientación múltiple, con una filosofía liberal: Ampliando la acción del Estado hacia el sector social, ejecutando cada vez más a través de las entidades locales, especialmente el municipio y orientando la inversión hacia la población más pobre.

(…) Las transferencias a las entidades territoriales (…) serán un componente esencial de este aumento del gasto social, toda vez que aumentarán a un ritmo de más del 45% anual.

(…) los experimentos de descentralización en el pasado adolecieron de un relativo desequilibrio entre funciones, recursos y capacidad institucional. La descentralización de funciones sin un fortalecimiento institucional puede llevar a la ineficiencia total de las funciones transferidas. Y sin un financiamiento adecuado puede llevar a una frustración de expectativas.

(…) Con la prioridad a estas inversiones se da la importancia que merece la lucha contra la pobreza en la acción del Estado. Esta reorientación sectorial de la acción pública (…) se complementa con una reorientación regional de las transferencias.

Los mecanismos vigentes para asignar ingresos fiscales entre las regiones del país no se guían por conceptos distributivos. En efecto, hasta el momento el criterio básico para realizar las transferencias a departamentos y municipios es el tamaño de la población, sin consideración alguna de sus necesidades o estado de pobreza.

(…) Las fórmulas presentadas en este proyecto, como desarrollo de la nueva Constitución, logran reversar la regresividad del sistema actual, para convertir las transferencias regionales en un sistema altamente progresivo.

(…) La descentralización de funciones y recursos exige como pre-requisito para su éxito que, paralelamente al aumento de las transferencias y responsabilidades a las administraciones territoriales, el Gobierno Nacional desmonte las entidades que prestan actualmente los servicios que se van a descentralizar. Así mismo, es necesario adecuar las instancias departamentales y municipales encargadas de ejecutar las nuevas funciones y administrar recursos (4) .

En definitiva, con el propósito de garantizar la financiación de los servicios sociales básicos encomendados a municipios y departamentos en virtud de la atención descentralizada de los mismos, el nuevo marco constitucional y legal incrementó sustancialmente las transferencias, al tiempo que las ató a todos los ingresos corrientes de la Nación.

De otra parte, la Constitución de 1991 y la ley 60 de 1993 se ocuparon de regular por separado el denominado “Situado Fiscal” (C.P., art. 356) y las transferencias (C.N., art. 357). El primero orientado fundamentalmente a los departamentos y distritos- y diseñaron la participación en los ingresos corrientes de la Nación —PICN, como una transferencia de la Nación a los municipios de dichos ingresos— que reemplazaba la participación en el IVA- todo con el propósito de que el esfuerzo fiscal del Estado fuese suficiente para cumplir con las funciones transferidas a los entes territoriales. Al paso que las segundas fueron concebidas como el segundo componente de los recursos para el gasto social descentralizado como porcentaje creciente de los ingresos corrientes de la Nación orientados a financiar los gastos de inversión social que señala la ley (5) .

De cara a desarrollar el citado mandato supremo del artículo 357, la Ley 60 previó las actividades sociales financiables (6) ; los criterios de asignación; el nivel de la transferencia (porcentaje del monto e incremento por años desde 1993 hasta el 2002) (7) ; la fórmula para la distribución de la transferencia a los municipios y el control ex post de la transferencia por parte de cada departamento. Adicionalmente, la distribución de las transferencias se sujetó a una fórmula basada en criterios que consultaban los índices de pobreza, eficiencia y mejoramiento de la calidad de vida. Así mismo, la ejecución de este sistema quedó condicionada a la inversión específica en sectores sociales prioritarios: educación (30%), salud (25%), agua potable y saneamiento básico (20%), libre inversión social (20%) y educación física y recreación (5%).

Es importante advertir que la Ley 60 de 1993 previó en su artículo 24 los porcentajes, los criterios de distribución y los plazos dentro de los cuales debía llevarse a cabo el giro de los recursos de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, en los siguientes términos:

“ART. 24.—Criterios de distribución de la participación de los municipios en los ingresos corrientes para inversión en sectores sociales. La participación de los municipios en el presupuesto general de la Nación para inversión en los sectores sociales, tendrá un valor igual al 15% de los ingresos corrientes de la Nación en 1994, y se incrementará en un punto porcentual cada año hasta alcanzar el 22% en el año 2001. Los ingresos corrientes de la Nación que servirán de base para el cálculo de las participaciones de los municipios según los artículos 357 y 358 constitucionales, estarán constituidos por los ingresos tributarios y no tributarios; no formarán parte de esta base de cálculo los recursos del fondo nacional de regalías, los definidos en la Ley 6ª de 1992, por el artículo 19 como exclusivos de la Nación en virtud de las autorizaciones otorgadas por única vez al Congreso en el artículo 43 transitorio de la Constitución Política y solamente por el año de 1994, se excluyen la sobretasa del impuesto a la renta y las rentas de destinación específica señaladas en el artículo 359 de la Constitución.

La participación así definida se distribuirá conforme a los siguientes criterios:

1. El 60% de la participación así:

a. El 40% en relación directa con el número de habitantes con necesidades básicas insatisfechas.

b. El 20% en proporción al grado de pobreza de cada municipio, en relación con el nivel de pobreza promedio nacional.

2. El 40% restante en la siguiente forma:

a. El 22% de acuerdo con la participación de la población del municipio dentro de la población total del país.

b. El 6% en proporción directa a la eficiencia fiscal de la administración local, medida como la variación positiva entre dos vigencias fiscales de la tributación percápita ponderada en proporción al índice relativo de necesidades básicas insatisfechas.

c. El 6% por eficiencia administrativa, establecida como un premio al menor costo administrativo percápita por la cobertura de los servicios públicos domiciliarios, y medida como la relación entre el gasto de funcionamiento global del municipio y el número de habitantes con servicios de agua, alcantarillado y, aseo. En los municipios donde estos servicios no estén a su cargo, se tomará como referencia el servicio público domiciliario de mas amplia cobertura.

d. El 6% de acuerdo con el progreso demostrado en calidad de vida de la población del municipio, medido según la variación de los índices de necesidades básicas insatisfechas en dos puntos diferentes en el tiempo, estandarizada.

PAR. 1º—Antes de proceder a la aplicación de la fórmula anterior se distribuirá un 5% del total de la participación entre los municipios de menos de 50.000 habitantes, asignado de acuerdo con los mismos criterios señalados para la fórmula. Igualmente, antes de aplicar la fórmula, el 1.5% del total de la participación se distribuirá entre los municipios cuyos territorios limiten con la ribera del Río Grande de la Magdalena, en proporción a la extensión de la ribera de cada municipio.

PAR. 2º—Para el giro de la participación ordenada por el artículo 357 de la Constitución Política, de que trata esta ley, el programa anual de caja se hará sobre la base del 90% del aforo que aparezca en la ley de presupuesto. Cuando en una vigencia fiscal los ingresos corrientes efectivos sean superiores a los ingresos corrientes estimados en el presupuesto, el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Hacienda procederá a efectuar el correspondiente reaforo y a través del Departamento Nacional de Planeación a asignar los recursos adicionales, en la misma vigencia fiscal o en la subsiguiente, conjuntamente con las sumas correspondientes al 10% del aforo previsto en el presupuesto. Por el contrario, si los ingresos corrientes efectivos son inferiores se dispondrá la reducción respectiva. Tanto para la asignación de recursos adicionales como para la reducción de las transferencias, se tendrán en cuenta las reglas de distribución previstas en esta ley.

PAR. 3º—El giro de los recursos de esta participación se hará por bimestres vencidos, dentro de los primeros 15 días del mes siguiente al bimestre, máximo en las siguientes fechas:

Bimestre Meses Giro

I Enero-Febrero 5 de marzo

II Marzo-Abril 15 de mayo

III Mayo-Junio 15 de julio

IV Julio-Agosto 15 de septiembre

V Septiembre-Octubre 15 de noviembre

VI Noviembre-Diciembre 15 de enero

Reaforo y 10% restante 15 de abril.

Al revisar la constitucionalidad del precepto transcrito, con efectos de cosa juzgada relativa, la Corte Constitucional señaló:

“En desarrollo del artículo 357 de la C.P., la Ley 60 en su artículo 24 determinó los criterios de participación y distribución de los municipios en los ingresos corrientes, de los cuales la inversión en los sectores sociales tendrá el 15% en 1994, incrementándose este porcentaje cada año hasta alcanzar el 22% en el año 2001, respetando en todo caso los criterios constitucionales expresados en los numerales 1º y 2º, y en los parágrafos de la norma.

La distribución del 60% y 40% de que habla el artículo 357, es respetada por el precepto examinado, de acuerdo con los criterios del número de habitantes, necesidades básicas insatisfechas, población total, la eficiencia fiscal y administrativa y el progreso demostrado en calidad de vida. Esta cuantificación está a cargo del legislador autorizado para ello por el propio constituyente” (8) .

Esta misma disposición, fue revisada posteriormente por el juez constitucional quien encontró que no vulneraba el derecho a la igualdad en tanto el tratamiento diferente obedece a que se trata de situaciones distintas, lo que justifica la diferenciación de trato legítima prevista en la norma entre entidades territoriales, en tanto ella es razonable y proporcional (9) .

Sobre esta materia, la Corte Constitucional precisó que la no inclusión de los recursos que constituyen ingresos corrientes como fuente del situado fiscal y de las transferencias municipales atenta contra el proceso descentralizador:

“El artículo 1º de la C.P. establece que Colombia se organiza ‘... en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales...’; según el contenido de esta norma, a partir de 1991, corresponde a las entidades territoriales asumir la dirección de su propio proceso de desarrollo, para lo cual deberán adelantar los programas y proyectos definidos y diseñados por ellas mismas, de acuerdo con sus necesidades y características; no obstante, dadas las singularidades y diferencias que presentan las distintas regiones de nuestro país, no todas cuentan con posibilidades reales y efectivas de avanzar en ese proceso de descentralización; ello depende, de manera fundamental, de la cesión que haga la Nación de parte de sus recursos, de conformidad con lo establecido en los artículos 356, 357 y 358 de la Constitución Nacional, pues solo así aquellas podrán ejecutar los programas y proyectos que en áreas estratégicas de desarrollo social, tales como salud y educación, definan como prioritarios.

“En esta perspectiva, el Constituyente acogió la tesis que, en materia de finanzas públicas, señala la mayor eficacia del gasto como instrumento redistributivo, frente al impuesto, siempre que este se dirija a atender las necesidades básicas de las personas más desprotegidas de la sociedad; por eso consagró en el artículo 350 de la C.P., que la ley de apropiaciones deberá tener un componente denominado gasto público social, el cual agrupará partidas de tal naturaleza, según definición hecha por la ley orgánica.

“Así la no inclusión de recursos que por sus características, y de acuerdo con la ley orgánica de presupuesto, constituían ingresos corrientes, los cuales, dada su condición, debían alimentar el situado fiscal y las transferencias a los municipios, configura, además de una norma inconstitucional, la adopción de una medida que está en contravía del proceso de descentralización que consagra y ordena la Constitución.

“El constituyente, al definir expresamente cuáles ingresos se consideran corrientes, y señalar que son los tributarios y los no tributarios, a excepción de los de capital, dejando a la ley orgánica la clasificación y categorización de estos últimos, estableció de manera clara que no es potestad del ejecutivo determinar en cada caso la naturaleza jurídica de sus ingresos, pues ello implicaría reconocerle capacidad discrecional, para que, según su propia concepción ideológica y las variables macroeconómicas que coyunturalmente considere prioritarias, determine como clasificar los recursos que ingresan a sus arcas, afectando con esas decisiones la estabilidad fiscal de las entidades territoriales y rompiendo el principio de seguridad jurídica (…)” (10) (resaltado fuera de texto original).

Ahora, la Ley 60 de 1993 en su artículo 19 establecía que la transferencia de los recursos del situado fiscal se haría directa y efectivamente a los departamentos y distritos, de acuerdo con la distribución dispuesta en la ley anual de presupuesto, o directamente a los municipios, previo el cumplimiento de las condiciones y términos señalados en esa ley, mediante giros mensuales del Ministerio de Hacienda. El parágrafo del mismo artículo igualmente prescribió que para los efectos del giro del situado fiscal a los departamentos, distritos y municipios, el programa anual de caja, debía hacerse sobre la base del 100% del aforo que aparezca en la ley de presupuesto y que dichos giros se debían efectuar en los cinco últimos días de cada mes y recibirse en la entidad territorial a más tardar el último día hábil del mismo, en cuentas especiales destinadas a salud y educación.

Sobre el alcance de este precepto la Sala ha sostenido en forma reiterada que:

“De la norma transcrita se desprende que, respecto de las partidas correspondientes al mayor valor de los ingresos corrientes que hubiere sido necesario realizar, las transferencias se efectuaban en las vigencias presupuestales siguientes. En el caso del situado fiscal, al que se refiere el artículo 356 de la Constitución Política, para los departamentos, los mayores o menores valores se pagaban mediante giros mensuales, dado que el programa anual de caja se realizaba sobre el 100% del aforo, conforme al parágrafo primero del artículo 19 de la Ley 60 de 1993. A diferencia de los municipios, respecto de las transferencias de los ingresos corrientes de la Nación, establecidas en el artículo 357 de la Constitución Política, en donde se establecía el 15 de abril de cada año para realizar el reaforo o el pago del 10% restante, de la respectiva vigencia, dado que el aforo se realizaba sobre el 90 % de los recursos, conforme al parágrafo tercero del artículo 24 de la misma ley” (11) .

Ahora bien, el sistema intergubernamental de transferencias como medio efectivo para la descentralización, antes esbozado, fue revisado en razón a que, a juicio del Gobierno Nacional, poco a poco empezó a acusar inflexibilidades y debilidades, en un entorno de un continuo deterioro de las finanzas públicas.

Con fundamento en esta consideración, los artículos 356 y 357 Constitucionales fueron modificados mediante el Acto Legislativo 1 de 2001 (12) , reforma constitucional que pretendió solucionar los problemas de inestabilidad macroeconómica, volatilidad de los recursos y duplicidad de funciones entre los municipios y los departamentos. Así se puso de relieve en la exposición de motivos a este acto reformatorio de la Constitución, al señalar que la enmienda no se limita a atacar los problemas fiscales sino que busca contribuir al proceso de descentralización, para lo cual modifica la distinción sectorial entre situado fiscal y participaciones municipales y crea una bolsa única de recursos denominada “Sistema general de participaciones”. Dice la exposición de motivos:

“Durante los últimos años (…) se ha venido consolidando un deterioro continuo de las finanzas públicas, que ha generado un elevado grado de inestablidad económica, y que se ha traducido en un aumento del desempleo y un deficiente crecimiento económico. El aumento desmesurado de los gastos del Estado repercutió negativamente en la estabilidad económica del país.

(…) De esta manera, mientras los ingresos corrientes del gobierno como porcentaje del PIB aumentaron en 2.4 puntos porcentuales, los gastos lo hicieron en 9.3 puntos, generando una brecha creciente entre ingresos y gastos corrientes.

(…) Una de las explicaciones de este elevado crecimiento del gasto, se encuentra en la Constitución de 1991, la cual estableció nuevos compromisos de gasto para el Gobierno Central, a la vez que determinó una participación creciente de los departamentos, municipios y distritos en los ingresos corrientes de la Nación, para cumplir con los objetivos de una mayor cobertura en educación y salud y profundizar la descentralización.

De esta manera, se esperaba que una provisión descentralizada de estos servicios promoviera la responsabilidad de los proveedores frente a los receptores de dichos servicios, facilitara la toma de decisiones, alimentara un proceso de aprendizaje sobre las técnicas de administración de recursos a nivel regional y facilitara la rendición de cuentas sobre el uso de recursos y el logro de resultados. Esta era la filosofía del proceso de descentralización y, al presente, el país cuenta con una valiosa acumulación de experiencia en la primera década de su puesta en marcha.

(…) Sin embargo, el desequilibrio fiscal existente y su tendencia creciente atentan contra la sostenibilidad fiscal y la estabilidad macroeconómica, lo cual podría impedir que se cumpla con los preceptos constitucionales de justicia social y justicia intergeneracional” (13) .

En desarrollo de esta enmienda constitucional fue expedida la Ley 715 de 2001 (14) que derogó la Ley 60. Esta normativa estableció las reglas para el actual sistema intergubernamental de transferencias, denominado “Sistema general de participaciones”- SGP, que vino a sustituir el situado fiscal y la participación en los ingresos corrientes de la Nación y que pretende asegurar un crecimiento real de los recursos hasta el año 2008 (15) para las entidades territoriales, sin las dificultades identificadas en el anterior sistema según la exposición de motivos a dicho proyecto de ley: i) fallas en la relación objetivo-instrumento, en tanto varios objetivos estaban siendo perseguidos con más de un instrumento y algunos instrumentos eran usados para varios objetivos, esquema que generaba ineficiencias de varios tipos; ii) problemas en el procedimiento de distribución entre entidades territoriales; iii) fallas en la asignación de competencias y iv) restricciones a la autonomía (16) .

Con esta perspectiva, y de acuerdo con los antecedentes de esta norma orgánica, la Ley 715 buscó hacer del sistema de transferencias intergubernamentales un medio efectivo para la descentralización y evitar duplicidades en la asignación de competencias territoriales. Al efecto el sistema general de participaciones - SGP fue diseñado para garantizar la financiación de las competencias asignadas en materia de educación y salud a las entidades territoriales, con observancia de criterios de eficiencia y equidad, con especial énfasis a los sectores salud y educación, mediante la creación de propósito específico y para la financiación de las competencias municipales se previó la participación de propósito general, en orden a financiar el sector de agua potable y saneamiento básico.

Es importante destacar que el artículo 100 de la Ley 715 de 2001 estableció que las liquidaciones pendientes de transferencias territoriales antes reguladas por la Ley 60, serían atendidas según las disponibilidades de recursos en los presupuestos del año subsiguiente:

“ART. 100.—Liquidación pendiente de las transferencias territoriales. Las liquidaciones por concepto del situado fiscal y las participaciones de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, de que trataba la Ley 60 de 1993, que la Nación tenga pendientes al momento de la entrada en vigencia de la presente ley, las atenderá de acuerdo con las disponibilidades de recursos en los presupuestos del año subsiguiente” (destaca la Sala).

Normatividad orgánica que entró a regir el 1º de enero de 2002 según lo determinó el tribunal constitucional al modular los efectos de su artículo 113 que disponía que la ley entraba a regir a partir de su promulgación:

“5.3. En razón a las consideraciones precedentes, la Corte decide que aunque el gobierno no incurrió en violación de norma constitucional alguna al haber presentado el proyecto de ley en cuestión el 8 de septiembre, por las razones antes expuestas, es necesario restablecer la sincronía entre las dos fechas de entrada en vigor de la Ley 715 y del acto legislativo. Por lo tanto, la Corte resolverá declarar exequible el artículo 113 del la Ley 715 de 2001 en el entendido de que dicha ley entra en vigencia solo a partir del primero de enero de 2002.

5.4. Declarar inexequible el artículo 113 en razón a dicha falta de sincronía no es la sanción jurídica adecuada. Primero, porque dicha norma no es materialmente incompatible con la Constitución.

Segundo, porque en atención al principio de la conservación del derecho, el juez constitucional debe propender por preservar las normas adoptadas por el legislador. El esfuerzo que implica para una sociedad la creación de una ley invita al juez constitucional, en principio, a conservar el derecho, no a desmantelarlo.

Tercero, porque la ley quedaría sin norma relativa a su vigencia y las disposiciones supletorias al respecto no respetarían, de aplicarse en el caso concreto, la voluntad del constituyente plasmada en el acto legislativo citado.

5.5. Ahora bien, teniendo en cuenta lo anterior y que el argumento para acusar de inconstitucional la totalidad de la Ley 715 de 2001 se funda en el supuesto desconocimiento de la voluntad del constituyente, respecto a cuándo debía entrar en vigencia la ley, es preciso concluir que este cargo no procede. La voluntad del constituyente de que el artículo constitucional comenzara a regir junto con la Ley que lo desarrollaba, fue entendida y acatada cabalmente por el legislador. Además la ley no contradice ningún artículo de la Constitución, respecto del punto específico aquí analizado” (17) (se destaca).

Ahora bien, ¿qué se entiende por año ‘subsiguiente’?. Como es sabido, cuando no se trata de palabras técnicas referentes a una ciencia o arte o palabras definidas por la ley, estas han de entenderse en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas, de acuerdo con el elemento gramatical de la interpretación de la ley (C.C., arts. 28 y 29) (18) .

Si según el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, ‘siguiente’ significa: “Que sigue / ulterior, posterior”, mientras que subsiguiente significa “Que sigue inmediatamente a aquello que se expresa o sobreentiende” y si la entrada en vigencia de la ley es el año 2002, cuando la norma antes referida alude al año “subsiguiente”, no es otro que el 2004.

Por manera que el legislador pospuso las fechas que de trataba el artículo 24 de la Ley 60 de 1993 para los reaforos de los años 2000 y 2001 ( abr. 15/2001 y abr. 15/2002 respectivamente) para el año subsiguiente a la entrada en vigencia de la Ley 715 (que de acuerdo con la Corte es enero de 2002), esto es, para el año 2004.

A su turno, tal y como lo señaló la entidad demandada y lo puso de presente en esta instancia el Ministerio Público, la Ley 812 del 27 de junio de 2003 (19) , en su artículo 80 dispuso que las liquidaciones pendientes de que trata el artículo 100 de la Ley 715 se atenderían con las disponibilidades dentro de las vigencias de 2003 a 2005, ampliando de esta suerte una vez más el plazo (20) .

Conviene aclarar que —como lo advirtió también el accionado— el artículo 50 de la Ley 863 del 29 de diciembre de 2003 (21) dispuso que los recursos correspondientes a los reaforos de participación en los ingresos corrientes de la nación de las vigencias 2000 y 2001 que se encuentren pendientes de giro se asignarán las cuentas de las respectivas entidades territoriales en el Fondo Nacional de Pensiones de la Entidades Territoriales (22) .

3. El caso concreto.

Al descender las premisas anteriores al caso objeto de estudio, la Sala encuentra que la condena impartida por el a quo en la sentencia consultada a favor de los municipios demandantes debe revocarse, como quiera que conforme al marco constitucional y legal antes expuesto, a la fecha de presentación de la demanda —19 de diciembre de 2003— la entidad accionada no había incumplido ninguna disposición y -por el contrario- estaba ajustada al ordenamiento jurídico en particular a lo prescrito en el artículo 100 de la Ley 715 que amplió el plazo al año subsiguiente a su entrada en vigencia, vale decir, 2004, sin precisar fecha alguna, para el pago de las liquidaciones pendientes de transferencias territoriales. De modo que, conforme a lo dispuesto por el artículo 59 del CRPM el plazo de año se entiende que termina a la media noche del último día del plazo, en este caso el 31 de diciembre de 2004.

En ese sentido, recientemente la Sala en un caso similar al que se estudia indicó, en criterio que hoy se reitera, que las fechas fueron trasladadas por disposición del legislador. Se rectifica tan solo la fecha (año) que dispuso la Ley 715 como plazo límite para el desembolso de los reaforos de los años 2000 y 2001, que es como ya se indicó 2004 y no 2003 como se indicó en esa oportunidad en tanto se trataba del año “subsiguiente” y no del año “siguiente” a la entrada en vigencia de la ley (2002):

“Quiere decir lo anterior, que fue el mismo legislador el que dispuso trasladar la fecha máxima de reconocimiento de los reaforos de los años 2000 y 2001, que era el 15 de abril de 2001 y el 15 de abril de 2002 respectivamente, para el año siguiente (sic), sin establecer en este caso, otra fecha específica que la reemplazara, por cuanto solo se refirió al año 2003 (sic).

En tales condiciones no puede afirmarse válidamente que, pasadas las referidas fechas, la Nación haya incurrido en incumplimiento de su obligación de pagar el reaforo correspondiente a la participación del municipio (…) en los ingresos corrientes de la Nación de los años 2000 y 2001, porque para ese momento, el legislador ya había dispuesto otra cosa respecto del plazo para dicho pago” (23) .

Por lo demás, como se indicó en el apartado anterior de esta providencia el inciso segundo del artículo 80 de la Ley 812, a su turno amplió este plazo hasta el año 2005.

De acuerdo con tal planteamiento, es lógico concluir que no le asiste razón al a quo cuando declaró probada la excepción de caducidad respecto de la pretensión relativa a la mora en el giro de los dineros por concepto de reaforo del año 2000, pues el plazo para su pago también fue ampliado `por el legislador, como ocurrió para la del año de 2001.

En tal virtud, en punto de la materia objeto de consulta no se acreditó la existencia de un daño antijurídico como elemento estructurante de la responsabilidad de la administración y por lo mismo habrá de revocarse la providencia, para en su lugar negar las pretensiones a las que se accedió en primera instancia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMANSE los numerales 1º y 2º de la sentencia consultada, esto es, la proferida por Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala de Descongestión, Sección Tercera, Sala de Descongestión, el 17 de noviembre de 2004.

REVÓCANSE los numerales tercero a sexto de la sentencia en consulta y en su lugar se dispone: DENIÉGANSE las súplicas de la demanda.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase».

(1) El estudio que hará la Sala en modo alguno entraña alteración de la línea jurisprudencial recientemente expuesta en cuanto a la procedencia excepcional de la acción de reparación directa frente al daño causado directamente con el acto administrativo general que es declarado nulo Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 5 de julio de 2006, Exp. 21051, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

(2) Corte Constitucional, Sentencia C-478 DE 1992, M.P. Cifuentes Muñoz.

(3) “Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”, en Diario Oficial 40.987, de 12 de agosto de 1993.

(4) Hommes Rodríguez, Rudolf et al., Exposición de motivos al proyecto de Ley 120 de 1992, por la cual se dictan normas sobre distribución de competencias y recursos conforme a los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones, en Gaceta del Congreso 41, 28 de agosto de 1992, pág. 7, 12.

(5) Hommes Rodríguez, Rudolf et al., op. cit., pág.10 y 11.

(6) Educación, salud, vivienda, agua potable y saneamiento básico, subsidios para la población pobre que garanticen acceso a los servicios públicos domiciliarios, entre otros.

(7) Es así como gracias al nuevo modelo constitucional el porcentaje de participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación pasó del 14% en 1993 al 22% en 2001, (vid. Hommes Rodríguez, Rudolf et al., op. cit., pág. 11).

(8) Corte Constitucional, Sentencia C-151 de 1995, M.P. Morón.

(9) Corte Constitucional, Sentencia C-811 de 2001, M.P. Tafur.

(10) Corte Constitucional, Sentencia C-423 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz.

(11) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 4 de septiembre de 2003, Rad. 23.010 (R-3917), actor: Departamento del Valle, demandada: Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, C.P. Alier E. Hernández Enríquez.

(12) Diario Oficial 44.506, de 1 de agosto de 2001, revisado por la Corte Constitucional, sentencias C-614 de 2002, M.P. Escobar Gil y C-487 de 2002, M.P. Tafur.

(13) De la Calle, Humberto et al., Exposición de motivos al proyecto de Acto Legislativo 12 de 2000, por medio del cual se modifican algunos artículos de la Constitución Política, en Gaceta del Congreso 434, 30 de octubre de 2000, pág. 2 y ss.

(14) Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (A.L. 1/2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros, en Diario Oficial 44.654, de 21 de diciembre de 2001.

(15) Como el período de transición que determina el nivel de crecimiento anual del sistema general de participaciones establecido en el Acto Legislativo 1 de 2001 culminaba en el año 2008, mediante Acto Legislativo 4 de 2007 fueron nuevamente modificados los artículos 356 y 357 de la Constitución Política. De acuerdo con los antecedentes de la enmienda constitucional pretendía que antes de que finalizara el año 2008 que el país desarrollara y concluyera el debate sobre las reglas que deben regir las transferencias de la Nación a los gobiernos territoriales (Carrasquilla Barrera, Alberto, Exposición de motivos del proyecto de Acto Legislativo 11 de 2006 - Senado, por medio del cual se modifican los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, en Gaceta del Congreso 366 de 13 de septiembre de 2006, pág. 1 y ss).

(16) Estrada Villa, Armando et al, Exposición de motivos al proyecto de ley de distribución de competencias y participaciones 120 de 2001 Senado, pág. 18 y ss.

En la Sentencia C-600ª de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) la Corte decidió declarar exequible una ley ordinaria a pesar de haber sido tramitada como ley orgánica, entre otras razones, en virtud del principio de conservación del derecho.

(17) Corte Constitucional, Sentencia C-618 de 2002, M.P. Cepeda.

(18) Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia de enero 22 de 1971; proyectó el doctor Alberto Ospina Botero, abogado asistente. En Gaceta Judicial 2340 a 2345, págs. 42 a 52.

(19) Por la cual se aprobó el plan nacional de desarrollo 2003-2006 hacia un Estado comunitario en Diario Oficial 45.231 del 27 de junio de 2003.

(20) “ART. 80.—Saneamiento de deudas. Para que las entidades territoriales puedan cancelar las deudas con los docentes y administrativos por concepto de salarios y prestaciones, que se financiaban con los recursos del situado fiscal, que estuvieren vigentes al 31 de diciembre de 2001 y que a la fecha de expedición de la presente ley no hayan sido canceladas y estén debidamente soportadas, y certificadas por el Ministerio de Educación Nacional, la Nación a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, concurrirá con recursos adicionales subsidiariamente con lo que resulte del cruce de cuentas con deudas que las entidades territoriales tengan con la Nación. En caso de no ser posible el cruce de cuentas, o si después de efectuado, resulta un saldo en favor de la entidad territorial, el Gobierno Nacional podrá celebrar acuerdos de pago con estas dentro de las vigencias fiscales de 2003 y 2004.

Las liquidaciones pendientes de las transferencias territoriales de que trata el artículo 100 de la Ley 715 de 2001, se atenderán con las disponibilidades dentro de las vigencias de 2003 al 2005.

Autorícese a la Nación para efectuar el cruce de cuentas y las operaciones de crédito público que sean necesarias para el cumplimiento de este artículo” (se resalta).

(21) “Por la cual se establecen normas tributarias, aduaneras, fiscales y de control para estimular el crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas públicas en Diario Oficial 45.415 del 29 de diciembre de 2003.

(22) ART. 50.—Los recursos correspondientes a los reaforos de la participación en los ingresos corrientes de la Nación de las vigencias 2000 y 2001 que se encuentran pendientes de giro al departamento de San Andrés, distritos y municipios, se asignarán a las cuentas de las respectivas entidades territoriales en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales. Estos recursos se distribuirán de acuerdo con las reglas utilizadas para la distribución de la participación de los ingresos corrientes de la Nación de dichas vigencias.

(23) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 30 de agosto de 2007, Rad. 25000-23-26-000-2004-00106-01 (31.224), actor: Municipio de Bello, demandado: Nación (Ministerio de Hacienda), C.P. Ramiro Saavedra Becerra.

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