Sentencia 29965 de enero 24 de 2007 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Radicación: 47001-23-31-000-2004-00282-01(29.965)

Consejera Ponente:

Dra. Ruth Stella Correa Palacio

Actor: Instituto Nacional de Vías, Invías

Demandado: Departamento del Magdalena

Ref.: Proceso ejecutivo - apelación auto

Bogotá, D.C., veinticuatro de enero de dos mil siete.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones de la Sala

Sea lo primero manifestar que la demanda ejecutiva la presentó el Invías en contra del departamento del Magdalena y de la Compañía de Seguros La Previsora S.A. por los hechos que dan cuenta este proceso. En este sentido se procederá a estudiar la procedencia de la acción ejecutiva en relación con cada uno de los ejecutados.

Así las cosas, la Sala modificará la providencia apelada, en el sentido de que se abstendrá de iniciar el proceso ejecutivo en contra del departamento del Magdalena, y adicionalmente se resolverá sobre la existencia o no de título ejecutivo en relación con la Compañía de Seguros La Previsora S.A. Para el efecto, se ocupará del análisis de los siguientes temas: 1) La improcedencia de la acción ejecutiva en contra del departamento del Magdalena, y 2) La inexistencia del título ejecutivo en contra de la Compañía de Seguros La Previsora S.A.

1. La improcedencia de la acción ejecutiva en contra del departamento del Magdalena.

i. La Ley 550 de 1999 (1) permitió la posibilidad de que las entidades territoriales se sometieran a los acuerdos de reestructuración previstos en dicha normatividad, pero con las previsiones especiales contenidas en el título V de la norma en cita.

En relación con la posibilidad de adelantar procesos ejecutivos en contra de las entidades territoriales que se encuentren sometidas al trámite de reestructuración de pasivos, la misma ley, en el numeral 13 del artículo 58, dispuso que durante la negociación y ejecución del acuerdo, se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos a cargo de la entidad territorial, y especialmente estableció que “no habrá lugar a la iniciación de procesos de ejecución ni embargos de los activos y recursos de la entidad. De hallarse en curso tales procesos o embargos, se suspenderán de pleno derecho”.

El a quo, con fundamento en la anterior norma, se abstuvo de iniciar ejecución en contra del departamento del Magdalena, razón por la cual se negó a librar mandamiento de pago en su contra. Por su parte el recurrente consideró que la norma que sirvió de fundamento a la decisión del tribunal no le era aplicable por cuanto estimó que la prohibición de iniciar procesos ejecutivos o la suspensión de los mismos, sólo hace referencia a los acreedores que se hicieron parte en el acuerdo de reestructuración, acuerdo del que afirma, no fue parte.

De la lectura de la norma cuya aplicación se discute, encuentra la Sala que la misma no distingue en relación con el tipo de acreencias que son inejecutables ante la jurisdicción, mientras se adelanta y ejecuta el proceso de reestructuración, razón por la cual debe concluirse que ningún tipo de acreencia pude hacerse valer mediante un proceso ejecutivo mientras se esté realizando la reestructuración de pasivos de la entidad.

La conclusión que antecede se ve reforzada por el contenido del parágrafo 2º del artículo 23 de la Ley 550, en cuanto dispone para quienes no hicieron valer sus acreencias en el proceso de reestructuración, el aplazamiento de la ejecución de sus créditos sobre los bienes del empresario que queden una vez cumplido el acuerdo, o cuando este se incumpla. Dice la norma citada en lo pertinente:

“Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 21 de esta ley, los titulares de créditos no relacionados en el inventario exigido en el artículo 20 de esta ley y que no hayan aportado oportunamente al promotor los documentos y elementos de prueba que permitan su inclusión en la determinación de los derechos de voto y de las acreencias, no podrán participar en el acuerdo. Tales créditos, de ser exigibles, solo podrán hacerse efectivos persiguiendo los bienes del empresario que queden una vez cumplido el acuerdo, o cuando este se incumpla, salvo que sean expresamente admitidos con el voto requerido para la celebración del mismo”.

De donde se concluye que si el acreedor no se hizo parte del proceso de reestructuración, debe esperar a que el mismo se termine para poder hacer valer sus acreencias ante la jurisdicción.

Lo anterior no implica, contrario a lo que afirma el recurrente, un enriquecimiento sin causa de la entidad que se somete a reestructuración, por cuanto dichos créditos, pueden hacerse valer, una vez haya terminado la ejecución del citado acuerdo o se haya incumplido, sin peligro de que se configuren los fenómenos de prescripción y caducidad, por cuanto la misma norma establece que los términos previstos en la ley para que aquellos se configuren, se suspenden.

ii. En relación con la prueba de que el departamento del Magdalena se encuentra en proceso de reestructuración el a quo manifestó “es un hecho que el departamento del Magdalena se acogió a la promoción y reestructuración de pasivos ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en los términos de la Ley 550 de 1999, según se observa de la constancia de 19 de agosto de 2004, que obra en el expediente...”.

Para aclarar el punto mediante auto de 21 de julio de 2006 se ordenó librar el Oficio 2006-1421 con destino al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el cual fue auxiliado con la respuesta de la directora general de apoyo fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en la que informa que la parte ejecutada, esto es, el departamento del Magdalena “se encuentra ejecutando un acuerdo de reestructuración de pasivos, el cual fue suscrito bajo las disposiciones de la Ley 550 de 1999” (fls. 73 a 75 del cdno. ppal.).

En consecuencia, dado que en el expediente obra prueba en relación con el sometimiento del departamento del Magdalena a un acuerdo de reestructuración de pasivos, considera la Sala que es preciso abstenerse de iniciar el proceso ejecutivo y negar el mandamiento de pago en contra del departamento del Magdalena, dado que en el sub examine se cumple con el supuesto de hecho descrito en el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999.

2. La inexistencia del título ejecutivo en contra de la Compañía de Seguros La Previsora S.A.

i. El proceso ejecutivo tiene su fundamento en la efectividad del derecho que tiene el demandante de reclamar del ejecutado el cumplimiento de una obligación clara expresa y exigible, motivo por el cual para iniciar una ejecución es necesario entrar a revisar el fundamento de la misma, esto es el título ejecutivo.

El artículo 488 del Código de Procedimiento Civil establece las condiciones formales y de fondo que debe reunir un documento para que de él se pueda predicar la existencia de título ejecutivo. Las condiciones formales buscan que los documentos que integran el título conformen unidad jurídica, que sean auténticos, y que emanen del deudor o de su causante, de una sentencia de condena proferida por el juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley, o de las providencias que en procesos contencioso administrativos o de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, o de un acto administrativo en firme.

Las condiciones de fondo buscan que en los documentos que sirven de base para la ejecución aparezcan consignadas obligaciones claras, expresas y exigibles a favor del ejecutante y a cargo del ejecutado, que sean líquidas o liquidables por simple operación aritmética, en el caso de obligaciones pagaderas en dinero (2) .

En relación con la naturaleza del título que contiene la obligación proveniente de un contrato estatal, ha dicho la Sala en jurisprudencia que ahora se reitera (3) :

“Cuando la obligación que se cobra proviene de un contrato estatal, el título ejecutivo, por regla general es complejo en la medida que está conformado no sólo por el contrato, en el cual consta el compromiso de pago, sino por otros documentos, normalmente actas provenientes de la administración en las cuales conste el cumplimiento de la obligación a cargo del contratista, y de las que se pueda deducir la exigibilidad de la obligación de pago para la entidad contratante.

“Cuando el título ejecutivo está constituido directamente por el contrato estatal, la situación en cuanto a las excepciones se diferencia de aquella que se presenta en los procesos de ejecución donde el título ejecutivo está constituido por un título valor, caso en el cual resulta improcedente cualquier excepción fundada en los hechos ocurridos en la relación subyacente que dio origen al título, cuando este ha circulado. Ello se explica en el hecho de que la exigibilidad de la obligación de pago que surge de un contrato estatal por regla general está sometida a una condición suspensiva en tanto, depende directamente del cumplimiento de la prestación correlativa de hacer que quien pretende el pago ha adquirido con el contrato. En cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 490 del Código de Procedimiento Contencioso, solo la demostración del cumplimiento de la condición, dará lugar a la determinación de la existencia de título ejecutivo en su favor, derivado directamente del contrato estatal, título que en ese caso estará integrado con el documento en el que conste el cumplimiento de la condición.

“En este orden de ideas la excepción de contrato no cumplido procede en estos procesos por cuanto está dirigida directamente a enervar el título presentado como recaudo, comoquiera que solo el cumplimiento de la obligación negocial que se cobra, da lugar a la existencia de título ejecutivo en contra de la entidad que entonces se ve obligada al pago.

“Sólo cuando los documentos allegados como recaudo ejecutivo no dejan duda en el juez de la ejecución sobre la claridad, expresión y exigibilidad de la obligación que se cobra, será procedente librar orden de pago y más tarde proferir sentencia en la que se ordene seguir adelante con la ejecución.

“No existe un criterio que permita señalar de modo general cuáles son los documentos que integran el título de recaudo ejecutivo cuando la obligación que se cobra proviene de un contrato estatal. En cada caso la integración del título dependerá del convenio negocial en la medida en que son las partes, en uso de la autonomía de la voluntad, y a través de cláusulas accidentales, quienes establecen en el contrato la forma y las otras circunstancias en las cuales se produce la exigibilidad de la obligación de pago, de tal manera que el juez de la ejecución en cada caso concreto y con miras a determinar la existencia de un título ejecutivo, debe usar como parámetro lo que al respecto dispusieron las partes en uso de la libertad negocial.

“Por manera que, no es suficiente plasmar en el contrato la obligación para una de las partes de pagar o entregar, según el caso, una suma de dinero, es necesario además, con miras a constituir un título ejecutivo, que en el contrato se haya señalado una fecha o momento cierto en el cual pueda predicarse la exigibilidad de esa obligación. Es decir la existencia de un título de recaudo ejecutivo constituido directamente por el contrato estatal, depende de que en este se haya establecido la fecha o el momento cierto en el cual la obligación de pago o de entregar una suma de dinero, se hace exigible y de que la otra parte haya demostrado el cumplimiento de la obligación correlativa que da lugar a la exigibilidad de la obligación de pago o entrega de una suma de dinero. La ausencia de disposición convencional en tal sentido inhibe la posibilidad de demandar por la vía ejecutiva, antes de la terminación del contrato, el pago de las obligaciones surgidas del mismo, y corresponderá a las partes acudir en primera instancia a la acción contractual, para que sea el juez en el proceso ordinario quien determine si existe la obligación de pago y la fecha desde la cual se hizo exigible, para constituir así, con la sentencia, un título ejecutivo”.

ii. En el sub examine, como título ejecutivo de recaudo el Instituto Nacional de Vías, Invías, presentó los siguientes documentos:

— Copia auténtica del contrato interadministrativo 0671 de 1996, celebrado entre el Invías y el municipio del Magdalena (fls. 10 a 11, cdno. 1).

— Copia auténtica del registro presupuestal del contrato 0671 de 1996, por valor de $ 1.581’343.000 (fl. 12, cdno. 1).

— Copia auténtica del acta de iniciación de obras del contrato 0671 de 1996 suscrita por las partes el 17 de octubre de 1998 (fl. 13, cdno. 1).

— Copia auténtica de la póliza I-0488126 expedida por la Compañía de Seguros La Previsora S.A., que amparaba el manejo de los fondos del Invías por un valor asegurado de $ 1.800.000, donde figura como beneficiario el ejecutante y como tomador el departamento del Magdalena (fl. 14, cdno. 1).

— Copia auténtica del oficio remisorio de las consignaciones que hizo el departamento del Magdalena al Invías por valor de $ 64’271.757 por concepto de saldos pendientes por rembolsar a dicha entidad (fl. 16, cdno. 1).

— Copia auténtica del oficio remisorio de las consignaciones que hizo el departamento del Magdalena al Invías por valor de $ 31’ 656.239 por concepto de saldos pendientes por reembolsar a dicha entidad (fl. 17, cdno. 1).

— Copia auténtica de la solicitud elevada por la subdirectora financiera del Invías al departamento del Magdalena para que presentara la rendición de cuentas del contrato 671 de 1996 y procediera al reintegro de los saldos de este por valor de $ 68.363.900,74.

iii. De los documentos allegados no se deduce la existencia de un título ejecutivo, esto es, de un documento que en los términos del artículo 488 del Código de Procedimiento Civil contenga una obligación clara, expresa y exigible, en contra de la aseguradora Compañía de Seguros La Previsora S.A. y a favor del ejecutante.

Lo anterior por cuanto, si bien existe prueba de la celebración del contrato 0671 de 1996 entre el Invías y el departamento del Magdalena, no se aportó documento alguno en el que conste que la aseguradora ejecutada, con ocasión de contrato, le adeuda al Invías la suma que se reclama en este proceso.

De tal hecho no da cuenta el oficio dirigido al gobernador del departamento del Magdalena por el Invías, en el cual solicita presentar la rendición de cuentas, o en su defecto, reintegrar el saldo de $ 68.363.900,74 correspondiente al contrato 0671 de 1996 (fl. 18), dado que tal oficio no proviene del deudor y tampoco se erige en un acto administrativo en firme y ejecutorio, es decir no cumple las condiciones indicadas en el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil, conforme a las cuales se requiere que los documentos que integran el título contengan una obligación clara, expresa y exigible, en contra del deudor.

Cabe precisar que en el sub examine no se tiene certeza de que la Compañía Aseguradora La Previsora S.A. amparó “el buen manejo y correcta inversión de fondos recibidos por el departamento del Magdalena en cumplimiento del contrato interadministrativo 0671 de 1996 a través de la póliza I-0488126” como lo afirmó el ejecutante en su escrito de postulación, toda vez que la póliza visible a folio 14 del expediente, y que da cuenta del contrato de seguro celebrado entre el departamento del Magdalena como tomador y la Compañía Aseguradora La Previsora S.A., señala como objeto, el manejo de fondos del Invías y garantizar el manejo de fondos nacionales de vías, sin especificar que su objeto fuere el cumplimiento del contrato mencionado. Adicionalmente, el valor asegurado en la póliza es por la suma de un millón ochocientos mil pesos ($ 1’800.000), mientras que la ejecución se adelanta por la suma de $ 68.363.900,74, es decir que aun si existiera certeza de que la aseguradora aquí ejecutada amparó el cumplimiento del contrato celebrado entre el departamento del Magdalena y el Invías, así como que ese contrato se incumplió, ello no sería suficiente para librar la orden de pago en los términos reclamados, comoquiera que frente al asegurador del cumplimiento del contrato estatal, el título ejecutivo es de la naturaleza de los complejos, dado que se conforma con el acto que declara el incumplimiento y con la póliza que contiene los términos del contrato de seguro, de los cuales el juez de la ejecución debe deducir la existencia, en contra de la aseguradora, de la obligación cuyo cobro se persigue.

Así las cosas no existe claridad de que la póliza que constituiría la fuente de la obligación que se le reclama a la aseguradora, corresponda al amparo del cumplimiento del contrato 0671 de 1996, que según lo indicó el ejecutante fue incumplido por el contratista - departamento del Magdalena.

Por otra parte, no se observa dentro de los documentos allegados por la ejecutante que se hubiere aportado el acto administrativo a través del cual se dispusiere hacer efectiva la póliza, o se declarara ocurrido el siniestro cubierto con la póliza, u otro similar, que permitiere deducir que le era exigible la obligación que se cobra.

Así las cosas, no encuentra la Sala que se hubiere aportado un título ejecutivo conforme a las exigencias del artículo 488 del Código de Procedimiento Civil, y por lo tanto negará librar mandamiento de pago en contra de la Compañía de Seguros La Previsora S.A.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,

RESUELVE:

MODÍFICASE el auto apelado, esto es aquel proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena, el 17 de septiembre de 2004, y en su lugar se dispone:

1. Abstenerse de iniciar el presente proceso ejecutivo en contra del departamento del Magdalena, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. Negar el mandamiento de pago en contra de la Compañía de Seguros La Previsora S.A.

3. Ejecutoriada la presente providencia, vuelva el expediente al tribunal.

Cópiese, notifíquese y devuélvase».

(1) Aplicable al asunto en examen toda vez que su vigencia fue prorrogada en virtud del artículo 1º de la Ley 922 de 2004, publicada en el Diario Oficial 45.776 de 29 de diciembre de 2004, en el cual dispuso: “Prorrógase la vigencia de la Ley 550 de diciembre 30 de 1999 por el término de dos (2) años contados a partir del 31 de diciembre de 2004”.

(2) Así lo dijo la Sala en auto de 16 de septiembre de 2004, radicado al número 26.726. Consejera Ponente María Elena Giraldo Gómez.

(3) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 5 de julio de 2006, expediente 68001-23-15-000-1998-01597-01 (24.812), ejecutante: Sociedad Concay S.A., ejecutado: departamento de Santander, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

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