Sentencia 3-8190 de marzo 6 de 2003 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Exp. 3-8190 de 2003

Consejero Ponente:

Dra. Olga Inés Navarrete Barrero.

Actor: Remberto Hoyos Banda.

Bogotá, D.C., marzo seis del año dos mil tres.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones de la Sala

El punto central del recurso de apelación interpuesto contra el fallo del tribunal que declaró la nulidad absoluta del Acuerdo 20 de 28 de diciembre de 2000 expedido por el Concejo Municipal de Montería, tiene que ver con la no aprobación del proyecto por parte de la respectiva corporación autónoma regional —CVS— como paso previo y obligatorio para la validez del plan de ordenamiento territorial.

En relación con el plan de ordenamiento territorial, la Ley 388 de 1997 lo define como el conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales.

La misma ley señala como objeto del POT el complementar la planificación económica y social con la dimensión territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible.

La Ley 388 de 1997, durante el trámite del proyecto de plan de ordenamiento territorial, prevé una instancia de concertación y consulta la cual debe surtirse antes de la presentación del proyecto a consideración el concejo distrital o municipal, de acuerdo con el siguiente procedimiento:

1. Se somete el proyecto de POT a consideración de la corporación autónoma o autoridad ambiental correspondiente para su aprobación en los asuntos exclusivamente ambientales. La corporación dispone para ello de un plazo de 30 días. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley 99 de 1993, es función de las corporaciones autónomas regionales ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción.

La corporación sólo podrá objetar el proyecto de plan por razones técnicas y fundadas en los estudios previos. Su decisión es apelable ante el Ministerio del Medio Ambiente.

La Ley 507 de 1999, que modificó la Ley 388 de 1997, respecto a esta etapa ante las corporaciones autónomas, estableció:

“ART. 1º—Prorrógase el plazo máximo establecido en el artículo 23 de la Ley 388 de 1997, para que los municipios y distritos formulen y adopten los planes y esquemas de ordenamiento territorial (POT), hasta el 31 de diciembre de 1999.

(...).

PAR.—El proyecto de plan de ordenamiento territorial, POT, se someterá a consideración de la corporación autónoma regional o autoridad ambiental competente a efectos de que, conjuntamente con el municipio y/o distrito concreten lo concerniente a los asuntos exclusivamente ambientales, dentro del ámbito de su competencia de acuerdo con los dispuesto en la Ley 99 de 1993, para lo cual dispondrán de treinta (30) días. Vencido el término anterior, se entiende concertado y aprobado el proyecto del plan de ordenamiento por parte de las autoridades ambientales competentes y una vez surtida la consulta al consejo territorial de planeación como se indica en el numeral 3º del artículo 24 de la Ley 388 de 1997, se continuará con las instancias de aprobación previstas en el artículo 25 de la misma ley. Lo dispuesto en este parágrafo es aplicable a las disposiciones contenidas en el artículo 99 de la Ley 388 de 1997 y el Decreto 1753 de 1994 sobre licencias ambientales y planes de manejo ambiental.

En relación con los temas sobre los cuales no se logre la concertación, el Ministerio del Medio Ambiente intervendrá con el fin de decidir sobre los puntos de desacuerdo para lo cual dispondrá de un término máximo de treinta (30) días contados a partir del vencimiento del plazo anteriormente señalado en este parágrafo.

En todos los casos en que las autoridades ambientales no se pronuncien dentro de los términos fijados en el presente parágrafo, operará el silencio administrativo positivo a favor de los municipios y distritos”.

Como se observa, el trámite ante las corporaciones autónomas regionales sufrió un cambio pues, mientras en los términos del artículo 24, numeral 1º de la Ley 388 de 1997, el proyecto de plan se sometía a consideración de la corporación autónoma regional correspondiente “para su aprobación” en lo concerniente a los asuntos exclusivamente ambientales, de conformidad con el parágrafo 6º del artículo 1º de la Ley 507 de 1999, que modificó la Ley 388 de 1997, el proyecto de POT se somete a consideración de las corporaciones autónomas “a efectos de que conjuntamente con el municipio y/o distrito concreten lo concerniente a los asuntos exclusivamente ambientales, para lo cual dispondrán de treinta días, vencidos los cuales se entiende concertado y aprobado el proyecto del plan de ordenamiento por parte de las autoridades competentes”. De no lograrse la concertación interviene el Ministerio de Medio Ambiente con el fin de decidir sobre los puntos de desacuerdo.

La norma prevé que, simultáneamente con el traslado surtido a la corporación para su aprobación, debe surtirse la concertación con la junta metropolitana, en el caso de municipios que formen parte de áreas metropolitanas. Una vez revisado el proyecto por las respectivas autoridades ambientales y metropolitanas, en los asuntos de su competencia, se someterá a consideración del consejo territorial de planeación, instancia que debe rendir concepto y formular recomendaciones dentro de los treinta días hábiles siguientes.

Mientras se surte el trámite de revisión del plan por parte de la corporación autónoma regional, la junta metropolitana y el consejo territorial de planeación, la administración municipal o distrital solicitarán opiniones a los gremios económicos y agremiaciones profesionales y realizarán convocatorias públicas para la discusión del plan, incluyendo audiencias con las juntas administradoras locales, debiendo proceder a su evaluación de acuerdo con la factibilidad, conveniencia y concordancia con los objetivos del plan. Igualmente se pondrán en marcha los mecanismos de participación comunal.

Las administraciones municipales y distritales deben establecer los mecanismos de publicidad y difusión del proyecto de plan de ordenamiento territorial que garanticen su conocimiento masivo, de acuerdo con las condiciones y recursos de cada entidad territorial. La consulta democrática debe garantizarse en todas las fases del plan de ordenamiento, incluyendo el diagnóstico, las bases para su formulación, el seguimiento y la evaluación.

El artículo 25 de la Ley 388 de 1997 dispone que, después de surtir la etapa de la participación democrática y de la concertación interinstitucional, el alcalde debe presentar el proyecto de plan de ordenamiento territorial a consideración del concejo municipal o distrital, dentro de los treinta (30) días siguientes al recibo del concepto del consejo territorial de planeación.

2. El caso concreto.

Al resolver sobre el recurso de apelación interpuesto contra la providencia del 24 de abril de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba y mediante la cual se admitió la demanda y se decretó la suspensión provisional de sus efectos, esta Sala confirmó la citada providencia manifestando:

“Reposa igualmente comunicación dirigida por el director general de la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge CVS a la apoderada de la parte actora en la que se le hace un recuento del trámite que sufrió el plan de ordenamiento territorial en esa dependencia, el que, de conformidad con el contenido del documento, se resume así fue entregado por la alcaldía el 28 de agosto de 2000, se formularon las recomendaciones de acuerdo con la Ley 388 de 1997, como consta en el acta 24 del 5 de octubre de 2000 (fl. 34), devuelto el 3 de noviembre de 2000 con los ajustes y recomendaciones de la CVS, con los requerimientos anteriores la corporación cita a la alcaldía, acta 7 de 15 y 16 de noviembre de 2000 (fl. 79), para concertar lo contenido en el documento de ajustes y se le exige previo y amplio acuerdo un ejemplar editado como requisito para expedir el acto administrativo de concertación y aprobación, la alcaldía municipal, el 22 de enero de 2001 entregó a la corporación las actas de concertación con las comunidades, que no han sido evaluadas por lo que el acto administrativo de aprobación queda sujeto a su valoración.

(...).

Con los documentos anteriormente relacionados, se establece que al plan de ordenamiento territorial, adoptado mediante el acuerdo demandado se le formularon por parte de la autoridad ambiental recomendaciones, contenidas en las actas anteriormente relacionadas y de lo que da cuenta la comunicación del director general de la corporación a que ya se hizo referencia, se establece igualmente, que el acuerdo demandado fue sometido a debate durante los días 19 y 29 de diciembre de 2000, con anterioridad a la entrega de la corporación de los documentos por ella requeridos, que lo fueron sólo hasta el 22 de enero de 2001, fecha a partir de la cual se empezaba a contar el término de treinta días a que se refiere el artículo 24 de la Ley 388 de 1997, para que la CVS emitiera el acto administrativo de aprobación en lo atinente a asuntos ambientales, en cumplimiento de las funciones antes mencionadas, atribuidas por la Ley 99 de 1993.

De lo anterior se desprende que, previo a la presentación del provecto POT al concejo municipal, se hacía necesaria la expedición por parte de la autoridad ambiental del acto administrativo que aprobara los aspectos de su competencia, lo que se encuentra reforzado no sólo con las normas de la Ley 99 de 1993 ante citadas, sino con lo dispuesto en la parte final del numeral 1º del artículo 24 de la Ley 388 de 1997, que dispone que en todo caso la decisión adoptada es susceptible de recurso de apelación ante el Ministerio del Medio Ambiente.

Por lo tanto, aparece acreditado el segundo de los requisitos establecidos en el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo para decretar la suspensión provisional de los efectos del acuerdo demandado, pues de la confrontación de la norma citada como violada con la certificación expedida por la autoridad ambiental de la región se establece la violación ostensible de la misma”.

En los documentos obrantes en el expediente se encuentra oficio 095 del 28 de febrero de 2001, suscrito por la secretaría de planeación municipal en el cual consta:

“En cuanto a si el consejo territorial de planeación emitió concepto para la aprobación del POT previa presentación del proyecto del plan al concejo municipal, le manifiesto que no existe en los archivos de planeación municipal, documento en que se demuestre concepto favorable o no de parte del consejo territorial de planeación.

En lo referente a si previa a la aprobación del POT se celebró el cabildo abierto establecido por la ley, le informo que en los archivos que se encuentran en esta dependencia, no existe documento que demuestre que el concejo municipal haya realizado el cabildo abierto antes de la aprobación del POT”.

Por su parte, el secretario del concejo municipal certificó el 2 de marzo de 2001:

“Para su conocimiento y fines pertinentes, le comunico que el Concejo Municipal de Montería no realizó cabildo abierto alguno en el año 2000, para la aprobación del plan de ordenamiento territorial, POT. Así mismo me permito informarle que el mencionado proyecto POT fue recibido el 24 de noviembre de 2000, radicado bajo el 0019”.

Al respecto es pertinente transcribir el texto del artículo 2º de la Ley 507 de 1999 que prescribe:

Ley 507 de 1999.

“ART. 2º—Los concejos municipales o distritales, de conformidad con lo establecido en el artículo 81 de la Ley 134 de 1994, celebrarán obligatoriamente un cabildo abierto para el estudio y análisis de los planes de ordenamiento territorial sin perjuicio de los demás instrumentos de participación contemplados en la ley”.

Esta instancia obligatoria no se cumplió por parte del concejo municipal, según la constancia expedida.

Es muy importante insistir en la necesidad de que se cumpla con el debido trámite que debe aplicarse a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas ya que, en materia del plan de ordenamiento territorial, las instancias de participación de la comunidad y de los gremios en los estudios, debates y discusión de los planes de ordenamiento territorial, se constituyen en etapa fundamental por tratarse de un asunto que concierne a toda la comunidad, participación democrática que constituye un derecho constitucionalmente reconocido.

A folio 31 obra comunicación del 12 de febrero de 2001 suscrita por el director de la CVS y dirigida a la apoderada del demandante en la cual se dice:

“La alcaldía de Montería entregó a esta corporación el plan de ordenamiento territorial, POT, con sus respectivos documentos técnicos para su análisis, estudio y aprobación, mediante oficio fechado el 28 de agosto de 2000.

Posteriormente la corporación, formuló las recomendaciones acorde con las leyes 388 de 1997 y 99 de 1993 y sus decretos reglamentarios, según consta en el acta 24 del 5 de octubre de 2000, mediante oficio 00-144 de la misma fecha.

Seguidamente la alcaldía municipal, mediante oficio fechado 3 de noviembre de 2000, remite a la corporación el documento con los ajustes a las recomendaciones hechas al POT, por parte de la CVS.

Con base en los requerimientos anteriores, la corporación cita a la alcaldía y a su equipo de consultores para los días 15 y 16 de noviembre de 2000, con el propósito de concertar lo contenido en el documento de ajustes al estudio inicial del POTM; previo y amplio acuerdo, se expide y firma el Acta Nº 07 del 16 de noviembre de 2000. En esta misma acta al tenor de la Ley 388 de 1997 y sus decretos reglamentarios, la corporación exige la entrega de un (1) ejemplar del POT debidamente editado, una copia en medio magnético, la relación de mapas y planos en la escala solicitada y la relación de actas de concertación con la comunidad, para formalmente expedir el acto administrativo de concertación y aprobación del POT del municipio de Montería.

La Alcaldía Municipal de Montería hizo entrega el día 22 de enero de 2001, de las actas de concertación con la comunidades donde se da por validado todo el proceso de elaboración y aprobación del POT, por el sistema local de planificación, donde los monterianos deciden la construcción del municipio deseado.

Estas actas no han sido analizadas por la CVS, por lo tanto la expedición del acto administrativo queda sujeto acorde con la valoración que exige la Ley 388 de 1997, decretos reglamentarios y los lineamientos ministeriales y corporativos al respecto. Finalmente anexamos copia del acta 24 que contiene las observaciones iniciales realizadas por la CVS al POT y el acta 07 del comité de ordenamiento territorial que contiene los aspectos concertados y los requerimientos finales para la expedición de la resolución de aprobación”.

En el acta de concertación 7, correspondiente a los días 15 y 16 de noviembre de 2000, se hizo alusión, en casi todos los puntos, a un “documento final que se presentará a la CVS”. Si bien existió concertación sobre varios de los puntos cuestionados, no existe prueba de haberse entregado oportunamente este documento final para su revisión y aprobación por parte de la CVS. En la parte final de dicha acta se lee:

“Se deja en firme que el acto administrativo que expedirá la corporación se hará una vez la administración municipal entregue un ejemplar del POTM debidamente editado, una copia en medio magnético y la relación de mapas y planos en la escala solicitada y la relación de actas de concertación con la comunidad”.

Como se consignó en el oficio suscrito por el director de la CVC y que se transcribió anteriormente, la Alcaldía Municipal de Montería hizo entrega de las actas de concertación con la comunidades a esta corporación el día 22 de enero de 2001, es decir, casi un mes de haberse expedido el Acuerdo 020 del 28 de diciembre de 2000.

Como lo señaló esta corporación, la aprobación del plan de ordenamiento territorial por parte de la respectiva corporación autónoma es requisito fundamental:

“Ese plan, según el artículo 129 de la mencionada Ley 338 de 1997, debía ser remitido, dentro de los 30 días siguientes a su vigencia, a la respectiva autoridad ambiental para su estudio y aprobación, en lo que se refiere a los aspectos exclusivamente ambientales, como los señalados en el numeral 19 del artículo 8º del Decreto 1753 de 1994, es decir, “Las corporaciones autónomas regionales son competentes en su respectiva jurisdicción para otorgar licencia ambiental en los siguientes casos:” (...) “19. El desarrollo de parcelaciones, loteos, condominios y conjuntos habitacionales en zonas donde no exista un plan de ordenamiento de uso del suelo aprobado por la corporación autónoma regional correspondiente”.

En el presente proceso obra a folios 6 a 41 del cuaderno principal, fotocopia del Acuerdo 033 de 10 de agosto de 1996, “Por el cual se expide el plan de ordenamiento territorial del municipio de Dosquebradas”, pero, como lo afirma el Tribunal Administrativo de Risaralda. no aparece prueba alguna que demuestre su envío a la Carder y que ésta lo haya estudiado y aprobado. Luego en tratándose de actividades de las señaladas en el transcrito numeral 19 del artículo 8º del Decreto 1753 de 1994, debía contarse con la correspondiente licencia ambiental a que hacen referencia las normas que anteceden” (Cfr. C.E., Sección Primera. Sent. de jul. 27/2000, C.P. Dr. Manuel Santiago Urueta. Rad. 5781).

Es evidente que tampoco se respetaron los términos previstos en la ley para las consultas con los gremios y la comunidad, tal como se desprende de las conclusiones de la mesa de trabajo celebrada los días 6, 7, 11 y 12 de diciembre de 2000, integrada por Camacol, Sociedad Cordobesa de Ingenieros, Sociedad Colombiana de Arquitectos, Curadores Urbanos, Instituto Geográfico Agustín Codazzi y asesores, en la cual manifiestan su inconformidad por el incumplimiento de lo dispuesto en la Ley 388 de 1997, su Decreto Reglamentario 879 de 1998 ya que consideran escaso el tiempo de 20 días para leer, analizar y aconsejar lo plasmado durante 2 años en tres tomos.

La Sala encuentra que en este aspecto se ha desconocido la Ley 388 de 1997 que señala que la consulta democrática debe garantizarse en todas las fases del plan de ordenamiento incluyendo el diagnóstico, las bases para su formulación, el seguimiento y la evaluación.

Como lo consignó la secretaría de planeación municipal en el oficio a que se aludió anteriormente:

“En lo atinente a si se recogieron las recomendaciones y observaciones formuladas por las distintas entidades gremiales, cívicas y comunitarias del municipio y si éstas fueron evaluadas de acuerdo con la factibilidad, conveniencia y concordancia con los objetivos del POT, ratifico lo dicho con anterioridad, que no figuran en los archivos de planeación municipal de Montería, documento en que se demuestre que fueron recogidas estas recomendaciones formuladas por organización alguna y mucho menos si fueron evaluadas en concordancia con el plan.

En lo referente a si la administración municipal puso en marcha los mecanismos de participación comunal exigidos por la Ley 388 de 1997, por el Decreto 879 de 1998 y Ley 507 de 1999, puedo reiterarle lo expresado en el párrafo anterior que en los archivos de planeación municipal, no existen documentos que demuestren la puesta en marcha de estos mecanismos de participación y que demuestren estos hechos.

Así mismo, me permito certificar que en los archivos de esta oficina no existe documento alguno en que se demuestre que se usaron mecanismos de publicidad y difusión del proyecto del plan para garantizar el conocimiento masivo de éste”.

Al corroborarse que efectivamente se incumplió el procedimiento establecido en la Ley 388 de 1997 para la expedición y aprobación del plan de ordenamiento territorial, se confirmará el fallo del tribunal.

En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMAR el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante el cual se declaró la nulidad del Acuerdo 20 de 2000, expedido por el concejo municipal de Montería.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de seis de marzo del año dos mil tres.

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