Sentencia 300-98 de julio 6 de 2000 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Ref.: Expediente 300-98

Magistrado Ponente:

Dr. Alejandro Ordóñez Maldonado

Actor: Sabel Reinerio Arévalo Arévalo

Santafé de Bogotá, D.C., julio seis (6) de dos mil (2000).

Decretos del gobierno

Llegado el momento de decidir y no observando causal de nulidad que invalide la actuación, procede la Sala a dictar sentencia, previos los siguientes:

Antecedentes

Sabel Reinerio Arévalo Arévalo en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, demanda de esta corporación, la nulidad del artículo 14 del Decreto 50 de 1998 expedido por el Gobierno Nacional.

El acto acusado, dispone:

“ART. 14.—El valor de tres (3) días de la prima de vacaciones a que tienen derecho los servidores de la Fiscalía General de la Nación o la parte proporcional de dicho valor, que se les deduce de conformidad con la Ley 54 de 1983, será depositado a favor del fondo de vivienda y bienestar social de la Fiscalía General de la Nación, el cual se destinará para programas de bienestar, vacaciones y recreación a favor de los mismos.”

Expresa la demandante que, con fundamento en las facultades consagradas en la Ley 4ª de 1992, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 50 de 10 de enero de 1998, por el cual se fijó la asignación salarial y prestacional para los servidores de la Fiscalía General de la Nación correspondiente a 1998.

El artículo 14 del decreto demandado impuso a los servidores de la Fiscalía General de la Nación una contribución parafiscal facultad que no correspondía al Presidente de la República, pues según el artículo 150 de la Constitución Nacional, corresponde al Congreso hacer las leyes, por medio de ellas ejercerá las siguientes funciones:

“Establecer contribuciones fiscales y excepcionalmente contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley”.

El artículo 338 ibídem por su parte, dispone:

“En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales o municipales podrán imponer contribuciones fiscales y parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos”.

Por lo anterior afirma la demandante que la potestad de establecer contribuciones parafiscales, sólo está atribuida al Congreso, en razón de la facultad legisladora ordinaria, y la fijación de esa contribución parafiscal sólo se puede hacer a través de la ley, la única oportunidad que lo puede hacer el gobierno, es cuando el país se encuentra en estado de conmoción interior.

Si bien el gobierno puede ejercer la potestad reglamentaria mediante la expedición de decretos, lo es para cumplir cabalmente con la ejecución de las leyes, no puede contrariar la Constitución, ni la ley.

El Decreto 111 de 1998, define así la obligación parafiscal:

“Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan un determinado y único grupo social y económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en forma dispuesta en la ley que los crea y se destinará solo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable”.

Contestación de la demanda

En su oportunidad, tanto el Ministerio de Justicia y del Derecho, como el de Hacienda y Crédito Público, contestaron la demanda y se opusieron a la prosperidad de las peticiones de la misma, así:

El Ministerio de Justicia se opone a su prosperidad en síntesis por considerar que si bien es cierto que la contribución parafiscal debe ser fijada por la ley, el Gobierno Nacional goza de facultad para señalarla como deduce de la Sentencia C-129 de 1998 en la cual la Corte Constitucional expresó que el Gobierno Nacional al fijar el régimen salarial de los empleados públicos, puede proveer regímenes especiales que tengan en cuenta las características del servicio público en ciertas actividades.

Además, el interés privado debe ceder ante el interés público, toda vez que el bienestar social de los funcionarios goza de especial protección constitucional. Si bien es cierto que la Corte Constitucional mediante Sentencia C-273 de 1996 declaró inexequible el artículo 1º de la Ley 54 de 1983 que consagraba una previsión similar a la demandada, se permite disentir “... de tan respetable concepto, porque como viene a verse, la recreación tiene su fundamento constitucional, como también lo tienen la seguridad social y en especial la salud, que en estos momentos es manejada por las empresas particulares prestadoras de salud”.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público por su parte acepta que efectivamente la contribución parafiscal debe ser fijada por la ley como lo ordena tanto la Carta Política como la ley. El descuento de los tres (3) días de vacaciones para los servidores de la rama jurisdiccional se fijó desde el Decreto-Ley 717 de 1978, con destino al fondo de bienestar social, la Ley 54 de 1983 volvió a reiterarlo, aunque señalando que el descuento se hacía a favor de la cooperativa de la rama jurisdiccional y como quiera que la Fiscalía General de la Nación hace parte de la rama jurisdiccional y el Decreto 2699 de 1991 crea el fondo de vivienda y bienestar social, que debe nutrirse con recursos distintos del presupuesto nacional, todo eso hace viable la expedición del acto acusado.

El Ministerio Público

El Procurador Cuarto Delegado ante el Consejo de Estado, rindió concepto, en él solicita se declare la nulidad del acto acusado por considerar que se ocupa de una contribución parafiscal que había desaparecido del mundo jurídico, pues el descuento había sido autorizado por el Decreto-Ley 717 de 1978, modificado por el artículo 1º de la Ley 54 de 1983, declarado inexequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-237 de 1996. En uno de sus apartes expresa:

“Considera por tanto este despacho que el artículo 14 del Decreto 50 de 1998, nació bajo una falsa motivación, puesto que se refiere al valor de los tres (3) días de vacaciones que se deducen conforme a la Ley 54 de 1983. Y esta ley como ya se anotó modificaba el artículo 31 del Decreto 7171 de 1978, concerniente a la prima vacacional y derogó expresamente los incisos segundo y tercero del artículo 31 que crearon la “contribución parafiscal”.

(...).

Por las razones expuestas el Ministerio Público solicita a la H. Sala, con todo respeto declarar la nulidad del artículo 14 del Decreto 50 de 1998, aquí demandado”.

Para resolver, se

Considera:

Se controvierte el artículo 14 del Decreto 50 de 1998 expedido por el Gobierno Nacional por medio del cual se dictaron normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, y se dictan otras disposiciones. Dicho precepto dispone:

“ART. 14.—El valor de tres (3) días de la prima de vacaciones a que tienen derecho los servidores de la Fiscalía General de la Nación o la parte proporcional de dicho valor, que se les deduce de conformidad con la Ley 54 de 1983, será depositado a favor del fondo de vivienda y bienestar social de la Fiscalía General de la Nación, el cual se destinará para programas de bienestar, vacaciones y recreación a favor de los mismos.”

La disposición acusada se expidió en cumplimiento de la Ley 4ª de 1992, norma que señala los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para regular el régimen prestacional y salarial de los empleados públicos, en este caso de los servidores públicos, de la Fiscalía General de la Nación.

En el libelo, se invocaron como quebrantados con el acto acusado, los artículos 150 numeral 12 y 338 de la Carta Política que en su orden disponen:

“ART. 150.—Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

(...).

12. Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley”.

ART. 338.—En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales o municipales podrán imponer contribuciones fiscales y parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos”.

La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionan; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas y los acuerdos.

Las leyes, ordenanzas y acuerdos que regulen contribuciones en las que la base es el resultado de hechos ocurridos durante el período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo”.

El numeral 5º del artículo 89 del Decreto 2699 de 1991 dispone:

ART. 89.—Los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación tendrán derecho a las siguientes situaciones administrativas.

(...).

5. Vacaciones remuneradas individuales o discontinuas en los términos y condiciones que fijen la ley y el reglamento”.

La Ley 54 de 1983, que sirvió de base para la expedición del decreto antes citado, prescribía:

“ART. 1º—El inciso segundo del artículo 31 del Decreto 0717 de abril 20 de 1978, quedará así;

El valor de tres (3) días de los quince (15) días de prima vacacional, o la parte proporcional a dicho valor conforme al inciso primero (1º) serán depositados por los respectivos pagadores, a favor de la cooperativa de la rama jurisdiccional y del Ministerio Público para que ésta ejecute proyectos especiales de vacaciones y recreación para los funcionarios y empleados de la rama jurisdiccional, del Ministerio Público pensionados y cooperados”.

Esta última disposición fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-273 de 20 de junio de 1996. En algunos de sus apartes, expresó:

“(...).

Ha dicho la Corte que las contribuciones parafiscales son obligatorias, afectan solamente a un grupo o sector económico y se destinan al mismo. Igualmente ha establecido que los recursos parafiscales son públicos, pertenecen al Estado, aunque están destinados a favorecer solamente al grupo o sector que los tributa.

En el caso que nos ocupa, estamos en presencia de una contribución que, si bien reúne algunos de los elementos de la parafiscalidad, está destinada a una persona jurídica de derecho privado, como lo es la cooperativa de la rama jurisdiccional y del Ministerio Público. Esta destinación es contraria a los principios de la parafiscalidad”.

De conformidad con las razones que anteceden, se imponen las siguientes conclusiones:

— Mediante el Decreto 50 de 10 de enero de 1998, se dictaron normas sobre régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación.

— Dicho decreto se expidió en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992.

— Dicha ley señala, los criterios y objetivos a los cuales debe ceñirse el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional, entre otros, de los empleados públicos de la rama judicial. El artículo 4º de dicha ley dispone que, el gobierno cada año modificará el sistema salarial correspondiente a los servidores enumerados en el artículo 1º de la misma ley, aumentando sus remuneraciones, igualmente lo autoriza la ley para que modifique el régimen de viáticos, gastos de representación y comisiones.

No faculta la ley al Gobierno Nacional para que en un decreto de esa naturaleza, pueda imponer ”contribuciones parafiscales” como lo dispuesto en la disposición acusada, a los servidores públicos. Esta razón sería suficiente para declarar la nulidad del acto acusado.

Es evidente también que la disposición contenida en el artículo 14 del Decreto 50 de 1998, tuvo como fundamento la Ley 54 de 1983 y que la misma fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, por lo tanto el acto acusado sigue la misma suerte de aquella.

— Finalmente encuentra la Sala que, la facultad para imponer contribuciones parafiscales, como lo hace el acto acusado, es exclusiva y excepcional del legislador, “... en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley”. La misma Carta prohíbe la autorización al Presidente para expedir normas con fuerza de ley para decretar impuestos.

Se declarará en consecuencia la nulidad del artículo 14 del Decreto 50 de 1998.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DECLÁRASE nulo el artículo 14 del Decreto 50 de 1998 expedido por el Presidente de la República, el cual dispone:

“ART. 14.—El valor de tres (3) días de la prima de vacaciones a que tienen derecho los servidores de la Fiscalía General de la Nación o la parte proporcional de dicho valor, que se les deduce de conformidad con la Ley 54 de 1983, será depositado a favor del Fondo de Vivienda y Bienestar Social de la Fiscalía General de la Nación, el cual se destinará para programas de bienestar, vacaciones y recreación a favor de los mismos.”

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. Una vez ejecutoriada esta providencia archívese el expediente.

Discutida y aprobada en sesión del día 6 de julio de 2000.

Magistrados: Carlos A. Orjuela Góngora—Tarsicio Cáceres Toro—Nicolas Pájaro Peñaranda—Alberto Arango Mantilla—Ana Margarita Olaya Forero—Alejandro Ordóñez Maldonado.

Diomar Camacho Montes, Secretaria.

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