Sentencia 30330 de 8 de marzo de 2007 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Rad.: 250002326000200201304-01 (30.330)

Consejera Ponente:

Dra. Ruth Stella Correa Palacio

Actor: Distrito Capital de Bogotá.

Demandados: Raúl González Cañón y Édgar Alberto Urrea Pérez.

Asunto: Acción de Repetición.

Bogotá, D.C., ocho de marzo de dos mil siete.

Atendiendo la prelación dispuesta por la Sala en sesión del 5 de mayo de 2005, según consta en el Acta 15 de esa fecha, se decide el recurso de apelación interpuesto por el demandado Édgar Alberto Urrea Pérez, contra la Sentencia de 22 de diciembre de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de Descongestión.

En la sentencia que será revocada se decidió:

“1. Condenar al señor Édgar Alberto Urrea Pérez a pagar la suma de sesenta y siete millones quinientos veintiún mil seiscientos ochenta y dos pesos ($ 67.521.682), a favor del Distrito Capital de Bogotá, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

“2. Dese cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 179 del Código Contencioso Administrativo.

“3. Sin condena en costas”.

EXTRACTOS:« II. Consideraciones de la Sala

La Sala, tal y como se manifestó, revocará la sentencia apelada, por los motivos que expondrá a continuación:

1. Objeto del recurso.

El estudio del recurso se extenderá a la determinación de la procedencia de la acción de repetición en contra del señor Édgar Alberto Urrea Pérez, en conformidad con los lineamientos planteados en la demanda desde la causa petendi, analizados de acuerdo con la realidad probatoria que muestra el proceso. Para tal efecto, la Sala analizará, en primer término, algunas generalidades de la acción de repetición y los presupuestos para su interposición y prosperidad; en segundo lugar, hará referencia a lo demostrado en el presente proceso frente al caso concreto; y finalmente concluirá en torno al mismo.

2. La acción de repetición y los presupuestos para su interposición y prosperidad.

2.1. La acción de repetición permite recuperar u obtener ante la jurisdicción el reembolso o reintegro de lo pagado por las entidades públicas en virtud del reconocimiento indemnizatorio impuesto judicialmente al Estado en una condena, o reconocido a través de una conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, como consecuencia de la acción u omisión gravemente culposa o dolosa de un servidor o ex servidor público suyo o de un particular que desempeñe una función pública (1) .

Los artículos 77 (2) y 78 del Código Contencioso Administrativo (D.L. 1/84) (3) , establecieron como vía judicial la posibilidad de que la entidad pública condenada en un proceso de responsabilidad tanto contractual como extracontractual (actos, hechos o contratos), pudiera repetir contra el funcionario que con su conducta dolosa o gravemente culposa hubiera ocasionado una condena en contra suya y además dispusieron que en el evento de la declaratoria de responsabilidad, la sentencia siempre ordenará que los perjuicios fueren pagados por la entidad.

Luego, la Constitución Política de 1991, en el inciso segundo del artículo 90, se ocupó de ella en los siguientes términos:

“El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.

En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra este”.

Posteriormente, en desarrollo de lo ordenado en el inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política, se expidió la Ley 678 de 3 de agosto de 2001, por medio de la cual se reguló la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o el llamamiento en garantía con fines de repetición. El artículo 2º de la citada ley, la definió así:

“ART. 2º—Acción de repetición. La acción de repetición es una acción civil de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto. La misma acción se ejercitará contra el particular que investido de una función pública haya ocasionado, en forma dolosa o gravemente culposa, la reparación patrimonial (...)”.

2.2. De acuerdo con el inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política y las normas que lo desarrollan, para que una entidad pública pueda ejercer la acción de repetición, deben concurrir y reunirse los presupuestos y requisitos a saber: a) Que una entidad pública haya sido condenada en sentencia proferida por juez competente a reparar los daños antijurídicos causados a un particular, o resulte vinculada a la indemnización del daño en virtud de una conciliación u otra forma legal alternativa de terminación o solución pacífica de un conflicto; b) Que la entidad haya pagadoa la víctima del daño la suma determinada en la sentencia condenatoria o en la conciliación; y c) Que la condena o la conciliación se hayan producido a causa de la conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario o ex funcionario o de un particular que ejerza funciones públicas (4) .

Los dos primeros corresponden a los elementos objetivos para impetrar la acción y el último al elemento subjetivo que determina la responsabilidad del agente. Por consiguiente, para la prosperidad de la acción los anteriores requisitos son objeto de prueba, esto es, la sentencia judicial que condena a la entidad pública a pagar una indemnización o la conciliación u otra forma legal alternativa de terminación o solución pacífica de un conflicto; el pago efectivo del valor de la indemnización impuesta; la calidad de servidor o ex servidor público del Estado al que se imputa la responsabilidad patrimonial y la conducta dolosa o gravemente culposa del mismo.

2.3. De otra parte, la Ley 678 de 2001 reguló tanto los aspectos sustanciales como los procesales de la acción de repetición y el llamamiento en garantía, fijando, bajo la égida de los primeros, generalidades como el objeto, noción, finalidades, deber de ejercicio, y especificidades, como las definiciones de dolo y culpa grave con las que se califica la conducta del agente y el establecimiento de presunciones legales en las que estaría incurso el funcionario, con obvias incidencias en materia de la carga probatoria dentro del proceso; y con el cobijo de los segundos, asuntos relativos a la jurisdicción y competencia, legitimación, desistimiento, procedimiento, caducidad, oportunidad de la conciliación judicial o extrajudicial, cuantificación de la condena y determinación de su ejecución; así como lo atinente al llamamiento en garantía con fines de repetición y las medidas cautelares en el proceso.

Sin embargo, es de anotar que los hechos y actos ocurridos bajo el imperio y vigencia del régimen jurídico precedente a la expedición de la Ley 678 de 2001, potencialmente constitutivos de la acción de repetición contra funcionarios o exfuncionarios o particulares en ejercicio de función pública, tenían un régimen integrado, como se dijo, por varias disposiciones tanto sustanciales como procesales, que aunque dispersas, permitían exigir la responsabilidad del agente del Estado en los términos consagrados en el inciso segundo del artículo 90 de la Carta Política (5) .

Estas situaciones pretéritas que son sometidas y susceptibles de conocimiento de la jurisdicción, tal y como ocurre en el presente evento, cuyos hechos, según la demanda, datan del año de 1992, son las que plantean un conflicto de leyes en el tiempo, derivadas del tránsito normativo, tema que resulta de trascendental importancia jurídica en la medida en que, como se señaló, la Ley 678 de 2001, a manera de ejemplo, en sus artículos 5º y 6º, contiene definiciones de dolo y culpa grave con las cuales se debe analizar la conducta del agente en el juicio de repetición y además consagra una serie de presunciones legales en las que estaría incurso el funcionario, preceptos de suyo más rigurosos que lo previsto en las normas anteriores aplicadas en esta materia (C.C., arts. 63 y 2341).

Así las cosas, para dilucidar el conflicto de leyes por el tránsito de legislación, se tiene suficientemente averiguado por la jurisprudencia y la doctrina que la regla general es que la norma nueva rige hacia el futuro, al porvenir, esto es, se aplica a los hechos producidos a partir de su nacimiento y hasta el momento de su derogación; por excepción, puede ser retroactiva, esto es, cobijar hechos o situaciones ocurridas en el pasado y con anterioridad a su vigencia.

El postulado según el cual, en principio, la ley rige hacia el futuro y no puede ser retroactiva, da a entender válidamente que los actos o hechos que originaron la responsabilidad civil patrimonial del servidor público, acaecidos con anterioridad a la Ley 678 de 2001, continúan rigiéndose por la normatividad anterior, máxime cuando la responsabilidad del agente es subjetiva, en tanto única y exclusivamente compromete su patrimonio por su conducta calificada a título de dolo o culpa grave, de manera que en aras de garantizar el derecho al debido proceso, se impone lo previsto en los incisos segundo del artículo 29 de la Constitución Política, por cuya inteligencia:

“… Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio” (negrillas de la Sala).

De acuerdo con la norma anterior, cabe efectuar las siguientes precisiones:

a) Si los hechos o actos que originaron la responsabilidad patrimonial del servidor público, son posteriores a la vigencia de Ley 678 de 2001, para determinar y enjuiciar la falla personal del agente público será aplicable esta normativa en materia de dolo y culpa grave, sin perjuicio de que dada la estrecha afinidad y el carácter “civil” que se le imprime a la acción en el artículo 2º de la misma ley, excepcionalmente se acuda al apoyo del Código Civil y a los elementos que doctrinal y jurisprudencialmente se han estructurado en torno a la responsabilidad patrimonial por el daño, en lo que no resulte irreconciliable con aquella y los fundamentos constitucionales que estructuran el régimen de responsabilidad de los servidores públicos (C.P., arts. 6º, 121, 122, 124 y 90 ).

b) Si los hechos o actuaciones que dieron lugar a la demanda y posterior condena contra la entidad, fueron anteriores a la expedición de la Ley 678 de 2001, las normas aplicables para dilucidar si se actuó con culpa grave o dolo serán las vigentes al tiempo de la comisión de la conducta del agente público que es la fuente de su responsabilidad patrimonial frente al Estado.

En síntesis, en armonía con el derecho constitucional al debido proceso la culpa grave o dolo en la conducta del agente público se debe estudiar de conformidad con las normas vigentes a la fecha o época en que se presentaron las acciones u omisiones que dieron lugar a la sentencia condenatoria contra el Estado o produjeron la conciliación que determinó el pago indemnizatorio a la víctima del daño.

En cuanto a los aspectos procesales, es claro, que por tratarse de normas de orden público rigen hacía el futuro y con efecto general e inmediato, en aplicación de lo consagrado en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, según el cual “Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deban empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las situaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación”. Es decir, las nuevas disposiciones instrumentales de la Ley 678 de 2001 se aplican a los procesos iniciados con posterioridad a su vigencia y a los procesos en trámite tan pronto cobraron vigencia, sin perjuicio de que los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias iniciadas con antelación a la expedición de la nueva norma procesal culminen de conformidad con la ley procesal antigua.

Colígese de lo anterior que la Ley 678 de 2001, se aplica en lo sustancial para los hechos y actos que hubieren tenido lugar con posterioridad al 4 de agosto de 2001 (6) , fecha de su entrada en vigencia, pues los ocurridos con antelación a dicha fecha y, por ende, el estudio de responsabilidad del agente público se debe analizar de conformidad a la normativa anterior; y en lo procesal, con la excepción que permite el efecto ultractivo de las normas antiguas sobre actos procesales iniciados de que trata el aparte segundo del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, es obligado concluir que se aplica para los juicios de repetición en curso y pendientes a dicha fecha, incoados a la luz de la Ley 446 de 1998.

2.4. De otra parte, es del caso advertir que el artículo 7º de la 678 de 2001, establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá exclusivamente de la acción de repetición, de conformidad con las reglas de competencias establecidas en el Código Contencioso Administrativo y lo dispuesto en este artículo, esto es, será competente el juez administrativo, el tribunal administrativo o el Consejo de Estado, de acuerdo con los artículos 128 numeral 12, 132 numeral 10 y 134 B numeral 8º, con la única excepción de que trata la misma norma, esto es, cuando la acción se ejerza contra miembros del Consejo de Estado cuyo conocimiento radicará privativamente en única instancia en la Corte Suprema de Justicia en Sala Plena.

En consecuencia, de acuerdo con los parámetros anteriores y por versar el subjudice sobre hechos que se remontan al año de 1992, la normativa sustancial bajo la cual se examinará corresponde a la vigente para aquella época y a la luz de los conceptos expuestos a propósito de las mismas en esta providencia (7) .

3. El caso concreto.

3.1. El Distrito Capital pretende en su demanda que se declare responsables a los señores Raúl González Cañón y Édgar Alberto Urrea Pérez por los perjuicios a ella irrogados, con ocasión de una condena impuesta por el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Bogotá, en providencia de 11 de agosto de 1999, modificada en Sentencia de 12 de noviembre de 1999 por el Tribunal Superior de Distrito Judicial - Sala Laboral, al despedir sin justa causa al señor Urbano José Linares y no aplicar la convención colectiva en el reconocimiento de su pensión de jubilación, así como el reembolso de las sumas allí ordenadas que habrían sido pagadas.

El tribunal a quo en la sentencia impugnada consideró cumplidos los presupuestos de la acción y demostrada la responsabilidad patrimonial del demandado Édgar Alberto Urrea Pérez a título de culpa grave en su actuación, porque de acuerdo con las providencias del proferidas por el juez laboral y el tribunal superior al expedir el demandado el boletín 290 de 1º de septiemsbre de 1992 vulneró el artículo 38 de la convención colectiva de 1987, lo que produjo la sanción de indemnización convencional por despido sin justa causa y moratoria que tuvo que pagar el Distrito.

El recurrente en su escrito de impugnación señaló que no existió culpa grave en su actuación como se le enrostra en la sentencia apelada, porque ella estuvo acorde con la ley, dado que no existió un despido injusto, pues el trabajador había presentado una carta en la que renunciaba voluntariamente, documento que no fue allegado al proceso laboral que se surtió, de manera que la condena al Distrito no se dio por la expedición del boletín 290 de 1992, sino por falta de valoración de la prueba que acreditaba dicho retiro voluntario, producto de la deficiente defensa asumida por el Distrito en ese proceso y la acción temeraria del señor Urbano José Linares que no informó al juez laboral de esa circunstancia.

Por su parte, la entidad pública demandante aduce en sus alegatos que están probados los elementos de la responsabilidad patrimonial y en particular la conducta gravemente culposa del demandado.

3.2. Comoquiera que los hechos que suscitan este proceso son anteriores a la vigencia de la Ley 678 de 2001 (sep. 1º/92), la normativa que resulta aplicable para determinar los aspectos sustanciales de la responsabilidad del agente público, los elementos objetivos de la acción y analizar si en ese momento el demandado actuó con culpa grave o dolo, es la vigente a la fecha en que ellos ocurrieron y no aquella que fue expedida con posterioridad a los mismos.

De ahí que, en aplicación directa de lo previsto en el artículo 90 de la Constitución Política, las condiciones objetivas para que proceda la acción de repetición, como se señaló en esta providencia, consisten en que el Estado haya sido condenado o compelido de acuerdo con la ley, a la reparación de un daño antijurídico, y que se haya pagado el perjuicio o indemnización impuesto en la condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.

Estas condiciones deben ser acreditadas en el proceso por la entidad pública demandante, mediante el aporte de copias auténticas de la sentencia ejecutoriada o del acta de la conciliación junto con el auto aprobatorio de la misma o del documento en donde conste otra forma de solución de un conflicto permitida por la ley, según el evento, y copias auténticas de los actos administrativos y demás documentos o pruebas idóneas que demuestren la cancelación de la indemnización del daño; de lo contrario, esto es, si no se cumplen esas dos condiciones y no se acreditan en forma legal dentro del proceso, el Estado no puede sacar avante la acción contra el agente estatal.

Siguiendo el citado precepto constitucional, es igualmente requisito para la prosperidad de la repetición el aporte de las pruebas que demuestren la culpa grave o el dolo del funcionario vinculado al proceso; y que, precisamente, por dicha conducta cumplida en ejercicio de sus funciones, se causó el daño por el cual la entidad pública debió reconocer la indemnización a la víctima del mismo, dado que este aspecto subjetivo constituye, como se explicó, la columna vertebral de la acción de repetición.

3.3. En el presente proceso, la Sala estima que no se cumplieron con los anteriores requisitos y presupuestos, dado que existen serias deficiencias probatorias en relación con la acreditación concurrente de los dos elementos objetivos de la acción por parte de la entidad demandante, según se desprende de las siguientes consideraciones:

i) No obra en el expediente prueba que acredite que la entidad pública demandante haya sido condenada por la jurisdicción ordinaria laboral a reparar un daño antijurídico causado a un particular, esto es, no se encuentra demostrado que el Distrito Capital fue condenado por el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Bogotá, , en una providencia que se dice de 11 de agosto de 1999 y modificada por otra sentencia de 12 de noviembre de 1999 del Tribunal Superior de Distrito Judicial-Sala Laboral, a pagar una indemnización o suma de dinero a favor de un señor de nombre Urbano José Linares y ex funcionario de la Secretaría de Obras Públicas, tal y como lo afirmó el Distrito en su demanda.

En efecto, en el cuaderno número 2 de pruebas, visibles a folios 7 a 31, obran unas copias de unas supuestas providencias que fueron aportadas con la demanda por el Distrito para sustentar sus pretensiones con un sello ilegible que dicen contener el acta de audiencia de juzgamiento llevada a cabo en el Juzgado Quinto Laboral del Circuito, el 11 de agosto de 1999, y el acta de audiencia de juzgamiento efectuada en el Tribunal de Distrito Judicial de Bogotá Sala Laboral, el 12 de noviembre de 1999, y sin que en ellas conste, por lo demás, su ejecutoria, o el auto que las ordena expedir y la firma del secretario de la correspondiente autoridad judicial que las deba autorizar; es decir, son copias simples, que no cumplen lo dispuesto por el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil y el numeral 7º del artículo 115 del mismo código, para que puedan ser apreciadas y valoradas.

Sobre el valor probatorio de las copias de los documentos, la Sala ha recalcado que, por expresa remisión que el artículo 168 del Código Contencioso Administrativo hace al régimen probatorio previsto en el Código de Procedimiento Civil, en cuanto a la admisibilidad, práctica y valoración de esta prueba documental, es aplicable el artículo 254 de este último, de acuerdo con el cual:

“ART. 254.—(Modificado por el D.L. 2282/89, art. 1º num. 117). Valor probatorio de las copias. Las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, en los siguientes casos:

“1. Cuando hayan sido autorizadas por notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial, previa orden del juez, donde se encuentre el original o una copia autenticada.

“2. Cuando sean autenticadas por notario, previo cotejo con el original o la copia autenticada que se le presente.

“3. Cuando sean compulsadas del original o de copia autenticada en el curso de inspección judicial, salvo que la ley disponga otra cosa”.

Norma esta que antecede que, como lo ha puntualizado la jurisprudencia, guarda concordancia con el numeral 7º del artículo 115 del mismo estatuto, a cuyo tenor en materia de copias de actuaciones judiciales, “las copias auténticas requerirán auto que las ordene y la firma del secretario”, puesto que se trata, “…de un acto mixto o, si se quiere, de naturaleza compleja, habida cuenta que la autenticación de la copia de un documento que obre en un expediente judicial, reclama la participación del juez, en orden a posibilitar —mediante providencia previa— que la copia sea expedida con tal carácter, así como del secretario del respectivo juzgado, quien cumple la función de “extender la diligencia de autenticación directamente o utilizando un sello”, precisando “que el contenido del documento corresponde exactamente al que tuvo a la vista”, según lo establece el artículo 35 del Decreto 2148 de 1983, tras lo cual procederá a suscribirla con firma autógrafa, que es en lo que consiste la autorización propiamente dicha” (8) .

Aún más la propia entidad pública demandante en su demanda señaló que las aportaba en esas condiciones cuando relacionó como documentos anexos:

“d) Fotocopia simple del fallo de fecha 6 de agosto de 1993, proferido por el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de esta ciudad, expediente 71361 contentivo del proceso instaurado por el señor Urbano José Linares contra distrito capital”.

“(…).

“e) Fotocopia simple del fallo del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá proferido el 12 de noviembre de 1999” (fl. 18, cdno. 1).

En consecuencia, dado que dichas copias no reposan auténticas en el expediente, carecen de valor probatorio, porque, en tratándose de copias de documento público, para que puedan ser aducidas o apreciadas como prueba dentro de un proceso judicial, deben reunir las exigencias contenidas en el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil, entre las cuales se encuentra la diligencia de autenticación; así como tampoco reúnen los requisitos contemplados en el numeral 7º del artículo 115 del mismo estatuto procesal que exige que en tratándose de copias de actuaciones judiciales dichas copias para ser auténticas requieren de auto que las ordene y la firma del secretario del despacho judicial en donde reposan.

Con otras palabras, las copias simples no son medios de convicción que puedan tener la virtualidad de hacer constar o demostrar los hechos que con las mismas se pretendan hacer valer ante la jurisdicción, en cuanto su estado desprovisto de autenticación impide su valoración probatoria, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil antes citado (9) .

En consecuencia, no está demostrado uno de los hechos generadores de la acción de repetición, cual es la existencia, dentro del proceso, de una sentencia que condene al Estado a reparar patrimonialmente un daño antijurídico.

ii) Tampoco se acreditó en el plenario que la entidad haya pagado una suma indemnizatoria a la persona que señala en la demanda (Urbano José Linares) como presunta beneficiaria de una condena judicial a su cargo, por cuanto con la demanda tan solo se aportaron los siguientes documentos:

1. Copia simple que dice contener una Resolución 432 de 13 de junio de 2000, por la cual se autoriza el pago de una cuenta (fl. 4, cdno. 2 de pruebas).

2. Copia simple que dice contener una Resolución 223 de 4 de mayo de 2000, por la cual se da cumplimiento a un fallo laboral (fls. 5 a 8, cdno. 2 de pruebas).

3. Copia simple que dice contener un certificado de disponibilidad presupuestal 934 por valor de $ 116.466.246.06 de 12 de junio de 2000. (fl. 3, cdno. 2 de pruebas).

4. Copia simple que dice contener un certificado de registro presupuestal 722 por valor de $ 116.466.246.06 de 14 de junio de 2000. (fl. 2, cdno. 2 de pruebas).

5. Copia auténtica de la orden pago 473, por valor de $ 116.466.246.06 de 16 de junio de 2000. (fl. 1, cdno. 2 de pruebas, fl. 105, cdno. 1).

Igualmente, mediante auto de 23 de noviembre de 2004, el tribunal solicitó a la entidad pública demandante allegar los documentos que acreditaran el pago efectivo de las sumas a que hacían referencia sus pretensiones, a lo cual radicó como contestación el siguiente documento:

6. Certificación original pago oficio 2-2004-61343 S, rad. 2004 ER94057, de fecha 9 de diciembre de 2004, mediante la cual el Jefe de la Unidad de Pagaduría de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., hace constar:

“Certificamos que al pago a favor Gloría Marina Sepulveda de Ochoa (demandante Urbano José Linares García) fue efectuado mediante cheque 149 del Banco de Occidente el 20 de junio de 2000.

“El anterior pago fue ordenado, mediante la orden de pago 473, de la cual se anexa fotocopia.” (fl. 103, cdno. 1).

Previo a la valoración de los anteriores documentos, sobre la importancia de acreditar el pago en el juicio de repetición y su prueba, la Sala estima oportuno realizar las siguientes precisiones:

El artículo 1625 (10) del Código Civil establece una enumeración, no taxativa, de los modos de extinción de las obligaciones dado que toda obligación esta llamada a ser cumplida y por lo tanto a extinguirse a través de la ejecución de la prestación debida (11) . Dentro de ese listado previsto en la norma está contemplado el pago (12) , modo de extinción de la obligación entendido como la ejecución total de la prestación debida. Es decir, para que exista el pago es menester la preexistencia de una obligación entendida como el vínculo jurídico existente entre dos sujetos de derecho, en la cual se busca la satisfacción del acreedor y la liberación del deudor a través de la materialización de una prestación (13) de dar, hacer o no hacer.

Y, respecto de ésta relación jurídica y de su extinción, el artículo 1757 del Código Civil señala que “incumbe probar las obligaciones o su extinción al que alega aquellas o esta”. O sea, que el acreedor deberá probar la existencia de la prestación con miras a hacerla valer ante su deudor y, contrario sensu, el deudor debe probar la extinción de la misma, es decir, su liberación como sujeto pasivo dentro de la relación obligacional.

En otras palabras, el acreedor debe demostrar el surgimiento de la obligación con la prueba del hecho jurídico generador de la misma y el deudor debe demostrar la ocurrencia del hecho extintivo, lo que aplicado en el caso en concreto, para efectos del cumplimiento de los requisitos de la acción de repetición se materializa en el deber por parte de una entidad pública de probar el pago efectivo de la indemnización contenida en una sentencia en la que se declare su responsabilidad a la víctima del daño.

Por consiguiente, al analizar el artículo 1626 del Código Civil “…el pago efectivo es la prestación de lo que se debe…” con lo cual se extingue la obligación, en consonancia con el artículo 1757 ibídem en el que se señala que incumbe probar las obligaciones o su extinción al que alega aquellas o esta; se concluye que corresponde a la entidad demostrar el pago, y en virtud de esa carga aducir, dentro de las oportunidades legales, los elementos de convicción al proceso, que permitan al juez llegar a la veracidad de la ocurrencia de este acto por parte del Estado, en este caso por una sentencia judicial condenatoria.

En materia probatoria, a pesar de la consagración del principio de libertad probatoria y de apreciación conforme a las reglas de la sana crítica, la prueba por excelencia del pago es, de conformidad con nuestro Código Civil, la carta de pago (14) , y en derecho comercial, el recibo (15) , documentos que reflejan que la obligación fue satisfecha (16) .

En este orden de ideas, se puntualiza que al analizar los anteriores documentos que reposan en el expediente se infiere que no pueden ser constitutivos de prueba del pago de alguna obligación a cargo del Distrito Capital, de una parte, porque los relacionados en los cuatro primeros numerales atrás consignados y con los que se pretende acreditar unos actos administrativos que ordenan pagos de cuentas o cumplimiento del pago de un fallo laboral, carecen de valor probatorio a luz del artículo 254 del Código de Procedimiento Civil por encontrarse en copia simple en el plenario.

Y, de otra parte, porque la copia auténtica de la orden pago 473 de 16 de junio de 2000 y la certificación original (2-2004-61343 S, Rad.2004 ER94057) de fecha 9 de diciembre de 2004, suscrita por el jefe de la unidad de pagaduría de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., no constituyen por sí solas pruebas idóneas a partir de las cuales se pueda deducir que existió el pago de alguna obligación dineraria a cargo del Distrito, toda vez que para acreditar un pago en sede de acción de repetición (17) la mera certificación, constancia o manifestación que expide el deudor aseverando que lo realizó, no es prueba idónea y suficiente, dado que en esos eventos se carece de la constancia de recibo, consignación, paz y salvo, comprobante de egreso o cualquier documento que demuestre que el beneficiario de la indemnización recibió efectivamente su valor, o la declaración o manifestación de este respecto de que realmente le fue cancelado el valor de la misma (18) .

Por consiguiente, la Sala ratifica que no se cumplió con el segundo requisito para la procedencia de la acción de repetición, esto es, la prueba del pago de la condena que afirmó el demandante en los hechos relatados en su escrito de postulación le habría sido impuesta a la entidad pública en una sentencia en su contra, la cual por lo demás, según quedó explicado, tampoco probó.

4. Conclusión.

En este orden de ideas, no existen en el expediente los elementos de juicio con base en los cuales se demuestren los presupuestos y hechos de la demanda, en particular una sentencia que condene al Estado a reparar patrimonialmente un daño antijurídico y su pago, de manera que permita comprobar que en el asunto litigioso que fue sometido a la jurisdicción se cumplen los requisitos que constituyen la acción de repetición, lo que conduce, en estricto derecho, a que la decisión que deba dictarse sea adversa a las pretensiones de la parte sobre la que recae la carga de la prueba, que en el sub examine es la entidad pública demandante.

Vale decir que el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil establece que “…incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen” y, en acatamiento del mismo, es menester reiterar la observancia de la carga procesal que le atañe a la entidad demandante, de probar en las acciones de repetición los requisitos configurativos de la acción, como noción procesal que se basa en el principio de autoresponsabilidad de las partes y como requerimiento de conducta procesal facultativa predicable a quien le interesa sacar avante sus pretensiones y evitar una decisión desfavorable.

Por lo tanto, como la entidad no cumplió con la carga probatoria que le era exigible, concluye la Sala que, en el sub examine se deben negar las súplicas de la demanda, toda vez que el presente proceso se encuentra huérfano de material probatorio de los elementos objetivos de la acción de repetición para su procedencia y éxito, falencia que hace innecesaria cualquier consideración sobre la existencia de dolo o culpa grave en la actuación del demandado por los hechos que habrían dado lugar a una supuesta condena cuya existencia y pago no fue acreditada de conformidad con la ley.

5. Admonición a la entidad pública demandante.

Bajo las circunstancias antes descritas, es pertinente llamar la atención en cuanto a la carga de la prueba que le corresponde a las entidades públicas de demostrar los requisitos para la prosperidad de la acción de repetición, para lo cual la Sala reitera la admonición que ha hecho en otras sentencias en los siguientes términos:

“Es del caso advertir a la entidad demandante que el derecho-deber de ejercer la acción de repetición contra los funcionarios y exfuncionarios o particulares que ejerzan funciones públicas, comporta el desarrollo efectivo de la carga de la prueba tanto al incoar la acción como durante las etapas previstas para ello dentro del proceso, con el fin de demostrar judicialmente los presupuestos objetivos (sentencia condenatoria y pago) y la conducta dolosa o gravemente culposa del agente público, por la cual debe reparar al Estado las sumas que este canceló dentro de un proceso indemnizatorio, lo que además se traduce en garantizar el derecho de defensa dentro del proceso al demandado servidor o ex servidor público o particular que ejerció función pública, de suerte que le permita presentar sus pruebas y contradecir las que se aduzcan en su contra para responsabilizarlo por los hechos que originaron una indemnización o el pago de una condena.

“(…).

“En esta labor, dicho sea de paso, también resulta importante la actuación e intervención del Ministerio Público bien sea promoviendo los procesos judiciales de repetición o interviniendo en los mismos, conforme a las funciones que le han sido asignadas por la Constitución Política y la ley en defensa del orden jurídico, los derechos y garantías fundamentales y el patrimonio público (C.P., art. 277, num. 7º, L. 678/2001, art. 8º, y D. 262/2000)” (19) .

Finalmente, la Sala no proferirá condena en costas, como lo solicitó la demandada en su escrito de intervención ante esta instancia, de conformidad con lo previsto en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, que modificó el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, según el cual ello procede “teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes”, porque no se presentó conducta procesal temeraria de la demandada que la haga objeto de la medida, aspecto que no aparece acreditado en el expediente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia apelada, esto es, aquella proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de Descongestión, el 22 de diciembre de 2004, y en su lugar se dispone:

NIÉGANSE las súplicas de la demanda.

En firme este proveído, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase.

(1) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 31 de agosto de 2006, Expediente 17.482. C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

(2) Este artículo señaló que “Sin perjuicio de la responsabilidad que corresponda a la Nación y a las entidades territoriales o descentralizadas, o a las privadas que cumplan funciones públicas, los funcionarios serán responsables de los daños que causen por culpa grave o dolo en el ejercicio de sus funciones”.

(3) Aún vigentes como lo señaló la Sala en sentencia de 9 de diciembre de 1993, Expediente 7818, C.P. Daniel Suárez Hernández.

(4) Ver Corte Constitucional, Sentencia C-832 de 2001.

(5) A manera de ejemplo los artículos 63 y 2341 del Código Civil; artículos 77 y 78 del Código Contencioso Administrativo; artículos 6º, 90, 95, 121, 122, 124 de la Constitución Política; artículos 65 a 70 de la Ley 270 de 1996 “Estatutaria de administración de justicia”; artículo 54 de la Ley 80 de 1993, derogado expresamente por el artículo 30 de la Ley 678 de 2002; artículos 31 y 44 numeral 9º, 40 y 42 de la Ley 446 de 1998.

(6) Según Diario Oficial 44509 de 4 de agosto de 2001.

(7) En relación con lo anteriormente expuesto por la Sala ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencias de 31 de agosto de 2006, Expediente Rad. 17.482, Actor: Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional, Demandado: Manuel Jesús Guerrero Pasichana; y Expediente 28.448, Actor: Lotería la Nueve Millonaria de La Nueva Colombia Ltda. C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

(8) Cfr. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia de 22 de abril de 2002, Expediente 6636. M.P. Carlos Ignacio Jaramillo Jaramillo.

(9) “… la exigencia del numeral 2º del artículo 254 es razonable, y no vulnera el artículo 83 de la Constitución, como tampoco el 228. En este caso, la autenticación de la copia para reconocerle ‘el mismo valor probatorio del original’ es un precepto que rige para todas las partes en el proceso, y que no tiene otra finalidad que rodear de garantías de certeza la demostración de los hechos, fundamento del reconocimiento de los derechos…”. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-023 de 11 de febrero de 1998, M.P. Jorge Arango Mejía.

(10) “ART. 1625.—Toda obligación puede extinguirse por una convención en que las partes interesadas, siendo capaces de disponer libremente de lo suyo, consientan en darla por nula. Las obligaciones se extinguen además en todo o parte:

1. Por la solución o pago efectivo.

2. Por la novación.

3. Por la transacción.

4. Por la remisión.

5. Por la compensación.

6. Por la confusión.

7. Por la pérdida de la cosa que se debe.

8. Por la declaración de nulidad o por la rescisión.

9. Por el evento de la condición resolutoria.

10. Por la prescripción.

(...)”.

(11) Entendiéndose que la ejecución de la prestación debida —pago— no es la única forma de extinción de la obligación pero si es la que encierra una mayor relevancia, dado que existen otros modos que tienen como finalidad finiquitar la obligación como la novación, la transacción, la remisión, etc.

(12) El artículo 1626 del Código Civil dispone que “El pago efectivo es la prestación de lo que se debe.”

(13) Hinestrosa, Fernando. Tratado de las Obligaciones, Universidad Externado de Colombia, Primera Edición, Bogotá, 2002.

(14) Artículos 1628, 1653, 1654 y 1669 del Código Civil.

(15) Artículos 877 y 1163 del Código de Comercio.

(16) El Inciso segundo del artículo 232 del Código de Procedimiento Civil, señala que “Cuando se trate de probar obligaciones originadas en contrato o convención, o el correspondiente pago, la falta de documento o de un principio de prueba por escrito, se apreciará por el juez como un indicio grave de la inexistencia del respectivo acto, a menos que por las circunstancias en que tuvo lugar haya sido imposible obtenerlo, o que su valor y la calidad de las partes justifiquen tal omisión”.

(17) “A juicio de la Sala, los documentos provenientes del propio deudor afirmando haber realizado el pago, no constituyen prueba suficiente para acreditarlo, máxime si se tiene en consideración la trascendencia que reviste el pago efectivo y total —no solo como presupuesto material de la sentencia estimatoria, sino, incluso, para los efectos mismos de computar el término de caducidad—, cuando se trata de instaurar una acción de repetición, buscando real y seriamente la prosperidad de las pretensiones esgrimidas en la demanda”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 4 de diciembre de 2006, Expediente 16887, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

(18) La prueba del pago puede ser incluso la confesión del acreedor beneficiario de la indemnización de haberlo recibido.

(19) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 31 de agosto de 2006, Expediente 17,482, M.P. Ruth Stella Correa Palacio.

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