Sentencia 30565 de junio 6 de 2007 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Radicación: 410012331000200101343 01

Ref.: expediente 30565

Consejero Ponente:

Dr. Ramiro Saavedra Becerra

Ejecutante: Corporación Autónoma Regional del Magdalena “CAM”

Ejecutado: Cooperativa de asociaciones de municipios del Tolima y/o

Asunto: Apelación sentencia ejecutiva.

Bogotá, D.C., seis de junio de dos mil siete.

EXTRACTOS: «Consideraciones

La Sala confirmará la sentencia apelada, por las razones que se exponen a continuación:

I. La competencia

En primer lugar, observa la Sala que es competente para decidir el presente asunto, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo y el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, toda vez que se trata del recurso de apelación interpuesto contra sentencia proferida en proceso susceptible de doble instancia en razón de la cuantía, dado que la mayor de las pretensiones de la demanda ascendió a $ 33’959.840, y para la fecha de su presentación, 22 de noviembre de 2001, la cuantía para que el proceso tuviera dicha vocación, era de $ 26’390.000.

II. Los hechos probados

2.1. Consta en el plenario, que la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena —CAM— celebró con la Cooperativa de Asociaciones de municipios del Tolima “Coasopijaos Ltda.” el Convenio Interadministrativo 061 del 26 de diciembre de 1996, por valor de $ 63’720.000, cuyo objeto fue “realizar actividades educativas y de generación de tecnologías sostenibles en el departamento del Huila, en estricta concordancia con las directrices y orientaciones de la CAM en el marco del proyecto ‘Aplicación y puesta en marcha del programa de educación ambiental en la Cuenca Alta del Río Magdalena departamento del Huila’ y ‘Diseño y promoción de modelos productivos sostenibles’ que hacen parte de su plan de acción institucional” (fl. 16).

2.2. Así mismo, que las mismas partes suscribieron, el 31 de diciembre de 1996, el Convenio Interadministrativo 092, cuyo objeto fue “Realizar las actividades contenidas en el proyecto de delimitación, ordenamiento territorial y valoración patrimonial del ecosistema estratégico del Macizo Colombiano aprobado por la Comisión Nacional de Regalías y cuya ejecución ocurre en el marco del convenio suscrito por las entidades del SINA con jurisdicción en dicha área” (fl. 9).

2.3. Para garantizar el cumplimiento de los anteriores convenios, el contratista entregó, expedidas por la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A., Confianza S.A., las siguientes pólizas:

a) La garantía única de seguro de cumplimiento a favor de entidades estatales contenida en la Póliza Nº G U01 0 459728, expedida el 31 de diciembre de 1996, cuyo objeto fue amparar el contrato 061 del 26 de diciembre de 1996 y en la que figura como tomador y afianzado Coasopijaos Ltda. y como asegurado la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena —CAM—; el valor asegurado por concepto del amparo de cumplimiento fue de $ 6’372.000 y la vigencia de esta póliza en el mismo amparo, se pactó entre el 26 de diciembre de 1996 y el 26 de febrero de 1998, prorrogada mediante certificados de modificación números 0830009 y 0695803, hasta el día 26 de julio de 1999 (fls. 60, 61 y 63).

b) La garantía única de seguro de cumplimiento a favor de entidades estatales contenida en la Póliza Nº G U01 0 0481585 expedida, el 31 de diciembre de 1996, cuyo objeto fue amparar el Convenio Interadministrativo 092 del 31 de diciembre de 1996 y en la que figura como tomador y afianzado Coasopijaos Ltda. y como asegurado la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena —CAM—; el valor asegurado por concepto del amparo de cumplimiento fue de $ 33’959.840 y la vigencia de esta póliza en el mismo amparo, se pactó entre el 31 de diciembre de 1996 y el 3 de marzo de 1998, prorrogada mediante certificados de modificación números 0695799 y 0830006, hasta el día 2 de julio de 1999 (fls. 62, 63 y 64).

2.4. También se probó que la CAM expidió las siguientes resoluciones (fls. 25 a 58):

— Resolución 851 del 30 de diciembre de 1998, mediante la cual resolvió:

“ART. 1º—Declarar el incumplimiento de la firma contratista y en consecuencia liquidar en forma unilateral el Convenio Interadministrativo 061 de diciembre de 1996 suscrito con la cooperativa se asociaciones de municipios del Tolima Coasopijaos Ltda. de acuerdo con el cuadro anexo a esta resolución en el que se obtiene saldos a cargo de Coasopijaos Ltda. y a favor de esta entidad en una suma de cuarenta y nueve millones setecientos veinticinco mil seiscientos pesos (49.725.600) mcte., que corresponden a los valores no ejecutados dentro del objeto del convenio.

ART. 2º—Declarar solidariamente responsable con la firma Coasopijaos Ltda. a la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. ‘Confianza S.A.’, conforme al incumplimiento aquí declarado y en virtud de la Póliza Nº GU-01-459728 con amparo de cumplimiento, cuya vigencia final es el 26 de julio de 1999, todo esto, hasta la concurrencia del valor asegurado, $ 6.372.000 mcte.

ART. 3º—Declarar a Coasopijaos Ltda., responsable y deudora de esta entidad por la suma de $ 43.353.600 mcte., correspondiente al valor del convenio no ejecutado, y no amparado en la póliza de cumplimiento identificada en el artículo anterior”.

— Resolución 852 del 30 de diciembre de 1998, mediante la cual resolvió en el mismo sentido que la anterior, pero en relación con el Convenio 092 del 31 de diciembre de 1996, del cual sostuvo que resultaron saldos a favor de la entidad contratante por la suma de 78’314.368,70, que corresponde al valor no ejecutado del objeto del convenio; así mismo, resolvió:

“ART. 2º—Declarar solidariamente responsable con la firma Coasopijaos Ltda. a la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. ‘Confianza S.A.’, conforme al incumplimiento aquí declarado y en virtud de la Póliza Nº GU-01-04851585 con amparo de cumplimiento, cuya vigencia final es el 2 de julio de 1999, todo esto, hasta la concurrencia del valor asegurado, $ 33’959.840 mcte.

ART. 3º—Declarar a Coasopijaos Ltda., responsable y deudora de esta entidad por la suma de $ 44.354.528,70 mcte., correspondiente al valor del convenio no ejecutado, y no amparado en la póliza de cumplimiento identificada en el artículo anterior”.

— Resoluciones 86 y 87 del 12 de febrero de 1999, mediante las cuales la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena resolvió el recurso de reposición interpuesto por la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A., Confianza S.A., en contra de las anteriores decisiones administrativas, confirmándolas; en las dos figura constancia de notificación personal a dicha compañía (fls. 42 y 55, vto.).

— Constancia de desfijación de edicto mediante el cual se notificaron las anteriores resoluciones 86 y 87, y de ejecutoria de las mismas, del día 9 de marzo de 1999 (fls. 56 y 57, vto.).

Del examen de los anteriores antecedentes, se advierte que la vigencia de las pólizas de seguros que amparaban el cumplimiento de los convenios interadministrativos 061 y 092 de 1996, vencía el 2 y 26 de julio de 1999, y los actos administrativos mediante los cuales se declaró la ocurrencia del siniestro quedaron en firme el 9 de marzo de 1999; así mismo, se observa que la demanda ejecutiva fue presentada el día 22 de noviembre de 2001 (fl. 74).

Así mismo, que la entidad contratante, presentó la demanda ejecutiva con fundamento en el título ejecutivo complejo conformado por los convenios interadministrativos, las pólizas de seguro de cumplimiento y los actos administrativos mediante los cuales declaró el incumplimiento contractual, y el tribunal profirió mandamiento de pago, que le fue notificado personalmente al representante legal de Confianza S.A. el día 17 de septiembre de 2003 (fl. 100, cdno. ppal.).

III. La excepción de prescripción

Como se dejó explicado en los antecedentes, la sociedad demandada ha sostenido a lo largo del proceso y así lo reiteró en su recurso de apelación, que en el presente caso operó la prescripción de la acción ejecutiva, porque la demanda fue presentada pasados más de dos años desde que se produjo el siniestro, esto es, desde que quedaron en firme las resoluciones mediante las cuales el mismo se declaró, por lo cual, resulta necesario analizar el régimen jurídico aplicable a la acción ejecutiva que dio origen al presente proceso, para definir, con fundamento en el mismo, si la acción fue o no oportunamente presentada; para ello, i) deben estudiarse las normas del Código de Comercio sobre las acciones provenientes del contrato de seguro, ii) y si las mismas son o no aplicables al presente caso, teniendo en cuenta que no se trata de un contrato de seguro cualquiera, sino de uno suscrito para garantizar el cumplimiento de los contratos estatales; iii) además, se analizará la forma de hacer efectivas las indemnizaciones en los seguros en general, y cuando se trata de garantías contractuales a favor de las entidades estatales, en particular, iv) teniendo en cuenta las normas aplicables a los procesos ejecutivos que en uno y otro caso se deben adelantar, para el cobro ejecutivo de tales obligaciones.

3.1. La prescripción de la acción derivada de los contratos de seguro.

El artículo 1081 del Código de Comercio, establece:

“ART. 1081.—La prescripción de las acciones que se derivan del contrato de seguro o de las disposiciones que lo rigen podrá ser ordinaria o extraordinaria.

La prescripción ordinaria será de dos años y empezará a correr desde el momento en que el interesado haya tenido o debido tener conocimiento del hecho que da base a la acción.

La prescripción extraordinaria será de cinco años, correrá contra toda clase de personas y empezará a contarse desde el momento en que nace el respectivo derecho.

Estos términos no pueden ser modificados por las partes”.

Es evidente que, en el artículo transcrito, el Código de Comercio contempla un término de prescripción especial para las acciones que puedan surgir de los contratos de seguros, separándose en esta materia, de las normas generales sobre prescripción de las acciones, contenidas en el artículo 2536 del Código Civil, conforme al cual las acciones ordinarias prescriben en 10 años y las ejecutivas en 5 (1) , y consagrando, de un lado, una prescripción ordinaria de dos años, en la cual se tiene en cuenta la calidad de la persona contra quien corre el término —el interesado, que además debe tratarse de persona capaz, según la Corte Suprema de Justicia— y el conocimiento que esta tenga o haya debido tener sobre la ocurrencia del siniestro, puesto que será ese el punto de partida para empezar a contabilizar los dos años de dicha prescripción; y de otro lado, la prescripción extraordinaria, de naturaleza objetiva, toda vez que los 5 años en que ella opera corren contra toda clase de personas, independientemente de que conocieran o no el momento de la ocurrencia del siniestro, y el término se contabiliza a partir de la configuración del mismo; al respecto, ha dicho la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia (2) :

“(...) En torno de la interpretación que del artículo 1081 del Código de Comercio hizo la Sala Civil de Decisión del Tribunal Superior de Medellín que se ocupó de resolver el presente proceso y del genuino sentido que corresponde darse a ese precepto legal, la Corte ya tuvo oportunidad de pronunciarse en la sentencia de 19 de febrero de 2002 (no publicada aún oficialmente), en la que, fundada en sus fallos de 4 de julio de 1977 y 3 de mayo de 2000, puntualizó:

“Para los fines de la acusación que se analiza, pertinente es insistir en que las dos clases de prescripción consagradas en el artículo 1081 del Código de Comercio se diferencian por su naturaleza: subjetiva, la primera, y objetiva, la segunda; por sus destinatarios: quienes siendo legalmente capaces conocieron o debieron conocer el hecho base de la acción, la ordinaria, y todas las personas, incluidos los incapaces, la extraordinaria; por el momento a partir del cual empieza a correr el término de cada una: en el mismo orden, desde cuando el interesado conoció o debió conocer el hecho base de la acción y desde cuando nace el correspondiente derecho; y por el término necesario para su configuración: dos y cinco años, respectivamente.

“Síguese de lo anterior que, por tanto, no es elemento que sirva para distinguir esas dos especies de prescripción, que una y otra se apliquen solo a ciertas acciones derivadas del contrato de seguro o de las normas que lo regulan, esto es, que la prescripción ordinaria cobre vigencia únicamente en relación con determinadas acciones y que la extraordinaria, a su paso, tenga cabida frente a otras. Como con claridad suficiente lo consagra el inciso 1º del precepto que se analiza, ‘La prescripción de las acciones que se derivan del contrato de seguro o de las disposiciones que lo rigen...’, de todas ellas por igual, reitera la Corte ‘podrá ser ordinaria y extraordinaria’. Cabe afirmar, entonces, que todas las acciones de que se trata son susceptibles de extinguirse ya sea por prescripción ordinaria, ora por prescripción extraordinaria, y que, por tanto, la aplicación de una y otra de esas formas de prescripción extintiva depende de la persona que ejerza la respectiva acción o intente la efectividad de algún derecho y de la posición que ella tenga en relación, precisamente, con el hecho que motive la acción o con el derecho que persigue.

“Fluye de lo anterior, por consiguiente, que fue errada la inteligencia que el Tribunal de Medellín dio a la disposición objeto de estudio, al señalar que ‘... el inciso 3º precisa en cinco años el (término) necesario para el ejercicio del derecho a reclamar y en caso de siniestro’, es decir, al vincular la acción dirigida a obtener el reconocimiento y pago de un siniestro exclusivamente con la prescripción extraordinaria”.

2. Si el tribunal, tal y como ya lo había dicho en la sentencia objeto del recurso de casación decidido mediante el comentado fallo de la Corte, entendió en el proveído ahora combatido que la prescripción ordinaria opera sólo en relación con las acciones derivadas del contrato de seguro distintas a la dirigida a obtener la indemnización convenida y que, por consiguiente, la extraordinaria tiene lugar cuando se trata del ejercicio de esa precisa acción, es indudable que erró en la debida interpretación de la norma, violándola directamente, por cuanto, insístese, la prescripción ordinaria corre respecto de todas las acciones surgidas del contrato de seguro o de las normas que lo disciplinan, cobrando materialidad en relación con la persona capaz que conoció o debió conocer el hecho determinante de la acción”.

Es claro entonces, que todas las acciones derivadas del contrato de seguro, inclusive aquellas que apuntan a obtener el pago de la respectiva indemnización, se sujetan a los términos de prescripción ordinaria y extraordinaria contenidos en el artículo 1081 del Código de Comercio, por cuanto lo que define la procedencia de una u otra, a juicio de la Corte, es 1) el “quién” está ejerciendo la acción, es decir, la calidad del demandante y si le era exigible o no conocer el siniestro, y 2) el momento en que este se produjo; porque la acción ordinaria, de 2 años, procede frente a quienes, siendo personas capaces, supieron o debieron saber de la existencia del siniestro, y corre desde el momento en que, precisamente, tuvieron conocimiento o debieron tenerlo sobre dicho hecho; es decir, que se trata de una acción “subjetiva”, que califica la capacidad del interesado y tiene en cuenta el conocimiento suyo sobre la ocurrencia del siniestro; en cambio, la prescripción extraordinaria, es objetiva, en la medida en que, independientemente de quién sea el interesado, capaz o incapaz, por cuanto la misma norma dice que procede “contra toda clase de personas”, el término de 5 años, corre inexorablemente, a partir ya no del momento en que se conoció o debió conocer el siniestro, sino desde el momento en que el mismo se produjo efectivamente. Así lo había aclarado anteriormente la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia, con fundamento en los antecedentes de la ley que reformó el Código de Comercio e introdujo las dos clases de prescripción para estas acciones derivadas del contrato de seguro (3) :

“(...) En este orden de ideas, resulta claro que el legislador colombiano del año 1971, siguiendo un criterio ciertamente diferente al establecido por la legislación civil nacional y buena parte de la comparada —en general—, prohijó para el contrato de seguro dos tipos de prescripción divergentes: la ordinaria y la extraordinaria, cimentadas en postulados disímiles a los que disciplinan este binomio en la prenotada codificación civil (arts. 2535 y 2512), no empece haber conservado la misma denominación asignada por esta a la prescripción adquisitiva (C.C., art. 2527).

La primera, según se acotó en líneas anteriores, de estirpe subjetiva, y la segunda, de naturaleza típicamente objetiva, calidades estas que se reflejan, de una parte, en los destinatarios de la figura sub examine: determinadas personas —excluidos los incapaces— y ‘toda clase de personas’ —incluidos estos—, respectivamente, y, de la otra, en el venero prescriptivo.

Es así, se reitera, cómo en punto tocante al inicio del referido decurso, se tiene establecido que la ordinaria correrá desde que se haya producido el conocimiento real o presunto del hecho que da base a la acción (el siniestro, el impago de la prima, el incumplimiento de la garantía, la floración —eficaz— de la reticencia o de la inexactitud en la declaración del estado de riesgo, etc.), al paso que la extraordinaria, justamente por ser objetiva, correrá sin consideración alguna del precitado conocimiento. De allí que expirado el lustro, indefectiblemente, irrumpirán los efectos extintivos o letales inherentes a la prescripción en comento.

(...).

2. Para determinar cabalmente el cómputo de estos términos, es preciso tener en cuenta la diversidad de acciones que surgen “del contrato de seguro o de las disposiciones que lo rigen”, pues obviamente el artículo 1081 del Código de Comercio no está diseñado ni se agota exclusivamente frente a la indemnizatoria —o la encaminada a exigir la prestación asegurada— en manos del beneficiario del seguro, cuestión que obliga, en el marco de una cabal hermenéutica de ese precepto, establecer en cada caso concreto la naturaleza de la prestación reclamada, pues esta ha de determinar a su turno cuál “es el hecho que da base a la acción” (tratándose de la prescripción ordinaria) y en qué momento “nace el respectivo derecho” (cuando se invoque la prescripción extraordinaria); desde luego que esas acciones no siempre tienen su origen en un solo hecho o acontecimiento, pues este varía conforme al interés de su respectivo titular (tomador, asegurado, beneficiario, o asegurador), y tampoco tienen siempre su fuente en el contrato mismo de seguro, sino algunas veces en la ley, como acontece con las acciones y las excepciones de nulidad relativa, la devolución de la prima etc. Lo anterior, es claro, sin perjuicio del régimen prescriptivo establecido en el artículo 1131 del Código de Comercio para el seguro de responsabilidad civil, en el que la prescripción corre frente al asegurado a partir del momento de la petición indemnizatoria, (judicial o extrajudicial), que efectúe la víctima, y, respecto de esta, desde “el momento en que acaezca el hecho externo imputable al asegurado”, según lo esclareció el legislador del año 1990 (L. 45, art. 86).

Así, el momento en que el interesado haya tenido o debido tener conocimiento del hecho que da base a la acción (prescripción ordinaria), será distinto en cada caso concreto, según sea el tipo de acción a intentar, y quién su titular, y otro tanto es pertinente predicar del “momento en que nace el respectivo derecho”, cuando se trate de la prescripción extraordinaria, pues en esta ese momento tampoco es uno mismo para todos los casos, sino que está dado por el interés que mueve a su respectivo titular.

(...).

3. Puntualización adicional requiere la distinción entre una y otra especie de prescripción, por cuanto a términos del referido artículo 1081 del Código de Comercio, los cinco años que se exigen para la extraordinaria correrán “contra toda clase de personas”; mandato este último cuyo alcance definió la Corte al sostener que “La expresión ‘contra toda clase de personas’ debe entenderse en el sentido de que el legislador dispuso que la prescripción extraordinaria corre aún contra los incapaces (C.C., art. 2530, num. 1º y 2541), así como contra todos aquellos que no hayan tenido ni podido tener conocimiento...” del hecho que da base a la acción (...).

(...).

4. Resulta por ende de lo dicho, que los dos años de la prescripción ordinaria corren para todas las personas capaces, a partir del momento en que conocen real o presuntamente del hecho que da base a la acción, por lo cual dicho término se suspende en relación con los incapaces (C.C., art. 2541), y no corre contra quien no ha conocido ni podido o debido conocer aquel hecho; mientras que los cinco años de la prescripción extraordinaria corren sin solución de continuidad, desde el momento en que nace el respectivo derecho, contra las personas capaces e incapaces, con total prescindencia del conocimiento de ese hecho, como a espacio se refirió, y siempre que, al menos teóricamente, no se haya consumado antes la prescripción ordinaria.

5. No puede predicarse entonces de manera general, cual lo hizo erróneamente el tribunal, que en todas las acciones derivadas del contrato de seguro o de la ley el término de prescripción ordinario y extraordinario tenga como punto común de partida “la ocurrencia del siniestro”, pues como lo indicó la Corte en la sentencia ya citada de 7 de julio de 1977, ese punto de partida sólo es viable tratándose, como allí se dijo, de una excepción de prescripción opuesta por la aseguradora contra el beneficiario del seguro (...)”.

De ahí que la Corte, una vez precisó en dicho fallo que las expresiones “tener conocimiento del hecho que da base a la acción” y “desde el momento en que nace el respectivo derecho” (utilizadas en su orden por los incs. 2º y 3º del art. 1081 del C. Co.) comportan “una misma idea”, esto es, que para el caso allí tratado no podían tener otra significación distinta que el conocimiento (real o presunto) de la ocurrencia del siniestro, o simplemente del acaecimiento de este, según el caso, pues como se aseveró en tal oportunidad “El legislador utilizó dos locuciones distintas para expresar una misma idea”, esta corporación pasó a decir a continuación y con sujeción obviamente a la situación fáctica en aquel proceso ventilada, que:

“5. En consecuencia, la prescripción ordinaria y la extraordinaria corren por igual contra todos los interesados. La ordinaria cuando ellos son personas capaces, a partir del momento en que han tenido conocimiento del siniestro o han podido conocerlo, y su término es de dos años; no corre contra el interesado cuando este es persona incapaz, según los artículos 2530 y 2541 del Código Civil, ni tampoco contra el que no ha conocido ni podido conocer el siniestro.

“Pero contra estas personas sí corre la prescripción extraordinaria, a partir del momento en que nace el derecho, o sea desde la fecha del siniestro. Por tanto, las correspondientes acciones prescriben en contra del respectivo interesado así: a) cuando se consuma el término de dos años de la prescripción ordinaria, a partir del conocimiento real o presunto del siniestro; y b) en todo caso, cuando transcurren cinco años a partir del siniestro, a menos que se haya consumado antes la prescripción ordinaria; la extraordinaria —se repite— corre aún contra personas incapaces o aquellas que no tuvieron ni pudieron tener conocimiento del hecho que da origen a la acción” (sent. jul. 7/77, GJ CLV, pág. 139).

Entonces, la realización del siniestro, acompañada de su conocimiento real o presunto, como punto de partida para contabilizar el término de prescripción ordinario, o el solo fenómeno de su ocurrencia (desprovisto de su conocimiento), tratándose del extraordinario, sólo es viable, en la forma en que lo dijo la Corte en la sentencia comentada, para el evento en que dicho fenómeno jurídico sea propuesto por la compañía aseguradora contra la acción promovida por el beneficiario del seguro, a raíz de la materialización del siniestro”.

Conforme a lo anterior, tratándose del cobro ejecutivo de una obligación contenida en un contrato de seguro, el cual constituye para tales efectos el título ejecutivo, le son aplicables los términos de prescripción ordinaria y extraordinaria contenidos en el artículo 1081 del Código de Comercio, a la acción ejecutiva que se incoa para el inicio de tal proceso.

Sin embargo, la Sala considera que esta es una regla general, que tiene excepciones, como se explica a continuación.

3.2. Las garantías de los contratos estatales.

Efectivamente, es necesario advertir que lo expuesto en el capítulo anterior, se refiere a las acciones derivadas de los contratos de seguro regidos por el Código de Comercio en los cuales el beneficiario sea un particular, ya que la situación varía cuando se trata del cobro ejecutivo de garantías constituidas a favor de las entidades estatales, por cuanto respecto de las mismas, el régimen jurídico aplicable comprende normas de derecho público que van más allá de las del régimen mercantil, y que implican diferencias respecto de la ejecución forzada para el cobro de tales obligaciones, en la medida en que resulta distinto el procedimiento cuando es un particular el que reclama la indemnización derivada del contrato de seguro, de aquel que se adelanta para el cobro de una garantía que cobija a un contrato estatal.

Al respecto, se observa que los contratos de seguro que celebran los contratistas de la administración con las aseguradoras legalmente autorizadas para funcionar en el país, con el objeto de garantizar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de los contratos estatales, se rigen, no solamente por las normas del Código de Comercio, sino también por las normas del estatuto de contratación estatal que se refieren expresamente a tales garantías, así como a las normas que lo reglamenten y complementen.

La Ley 80 de 1993, regula aspectos relativos no solo al contrato de seguro que debe celebrar su contratista para garantizar el cumplimiento del contrato estatal, sino también normas sobre la forma de hacer efectiva la indemnización derivada de ese contrato de seguro:

3.2.1. Sobre el primer aspecto, se observa que el artículo 25, numeral 19 de la mencionada ley, establece la obligación de los proponentes, en los procesos de selección de contratistas, de prestar garantía de seriedad de sus ofertas y la obligación de los contratistas de la administración, de prestar una garantía única de cumplimiento de sus obligaciones contractuales, garantías estas, que podrán consistir en una póliza de seguro expedida por una compañía de seguros legalmente autorizada para funcionar en el país.

En relación con la garantía de cumplimiento, la norma prescribe que la misma se entenderá vigente hasta la liquidación del contrato garantizado y la prolongación de sus efectos, y que, tratándose de pólizas, las mismas no expirarán por falta de pago de la prima o por revocatoria unilateral, disposiciones estas, que resultan ajenas a los contratos de seguro regulados por el Código de Comercio.

Y el Decreto 679 de 1994, que reglamentó entre otros, el numeral 19 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, definió (art. 16) cuál es el objeto de la garantía única de cumplimiento, qué riesgos —que deben corresponder a obligaciones y prestaciones del respectivo contrato garantizado— debe cubrir, y cuál es la extensión mínima de los amparos que debe contener, desde el punto de vista de su valor y de su vigencia (art. 17), para que la entidad contratante, encargada de aprobarla, pueda admitir esa garantía como suficiente (art. 18); por otra parte, también dispuso este decreto, que, cuando la garantía única no se pague voluntariamente, continuará haciéndose efectiva a través de la jurisdicción coactiva, con sujeción a las disposiciones legales (4) .

3.2.2. Por otra parte, y en cuanto a la forma de hacer efectiva la indemnización correspondiente, se tiene que, el artículo 18 de la Ley 80 de 1993, que se refiere a la facultad de la administración de declarar la caducidad de los contratos estatales frente al incumplimiento grave de sus obligaciones por parte del contratista, establece que esta declaración debe hacerse mediante acto administrativo debidamente motivado, declaratoria que, además, dispone esta norma, será constitutiva del siniestro de incumplimiento.

Se advierte entonces, del análisis de las anteriores normas de derecho público, que el contrato de seguro celebrado para garantizar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de un contrato estatal, no es igual al que se puede celebrar para el amparo de otra clase de obligaciones, que existan a favor de particulares, que se sujetará, en su integridad, a las normas del Código de Comercio.

3.3. Cobro de la indemnización en el contrato de seguro.

Ahora bien, en cuanto a la forma de hacer efectiva la indemnización que es objeto de un contrato de seguros, también se advierten diferencias entre los que se rigen de manera exclusiva por las normas comerciales, y aquellos en los que la beneficiaria es una entidad estatal, y por lo tanto, están sujetos también a normas de derecho público:

3.3.1. Contratos de seguro regidos exclusivamente por el Código de Comercio.

En general, y conforme a lo dispuesto por el Código de Comercio, cuando se realiza el riesgo amparado por una póliza de seguro, el asegurado o beneficiario de la misma debe avisar al asegurador dentro de los 3 días siguientes a la fecha en que conoció o debió conocer que ocurrió el siniestro (art. 1075), correspondiéndole probarlo, así como la cuantía de la pérdida, es decir, la extensión de los perjuicios sufridos (art. 1077); a su vez, el asegurador está obligado a pagar el siniestro dentro del mes siguiente a la fecha en que el asegurado o beneficiario acredite, aún extrajudicialmente, su derecho; pero así mismo, puede oponerse a la reclamación, por considerar que no le cabe responsabilidad —hecho que le corresponderá probar (art. 1077, inc. 2º)—; no obstante, vencido el mencionado plazo, si el asegurador no se opuso y no procede al pago de la indemnización, deberá reconocer y pagar, además de la obligación a su cargo, un interés moratorio igual al bancario corriente aumentado en la mitad (art. 1080).

Es decir que la reclamación del beneficiario es necesaria para hacer surgir la obligación del asegurador, para cuyo cumplimiento este tendrá un mes, corrido el cual, si no hay objeción seria de su parte pero tampoco paga, surgirá la acción ejecutiva a favor de aquel y el asegurador estará incurso en mora; en otras palabras, la reclamación, acompañada de la póliza de seguro, frente al silencio del asegurador, conforman un título ejecutivo complejo; y para que surja la acción ejecutiva, se requiere (C. Co., art. 1053):

1. Que se produzca el siniestro, esto es, que se haya realizado el riesgo asegurado;

2. Que el asegurado o beneficiario, haya presentado la respectiva reclamación, con el lleno de los requisitos necesarios;

3. Que al momento de presentar la demanda, haya transcurrido por lo menos un mes, desde la reclamación efectuada ante el asegurador;

4. Que el asegurador no haya opuesto una objeción válida.

El hecho de que el silencio del asegurador, que no objetó la reclamación, dé lugar al trámite de un proceso ejecutivo en su contra, no impide que, dentro del mismo, aquel pueda proponer como excepciones de fondo, las razones que hubieran podido fundamentar la oposición a la reclamación; en palabras de la doctrina (5) :

“(...) si la aseguradora guarda silencio o no objeta fundadamente, ello no implica la aceptación definitiva e irrevocable de la existencia del siniestro y de su cuantía, ni establece la obligación de pagar, simplemente y con los efectos ya indicados, se altera la vía procesal normal para dirimir conflictos emanados de un contrato de seguro, el proceso ordinario, para permitir el trámite de uno de ejecución, pero jamás es aceptable que la conducta omisiva de la aseguradora le impida presentar, dentro de la oportunidad debida, las excepciones que estime pertinentes, dentro del proceso ejecutivo y el juez, de resultar ellas probadas, las debe declarar”.

En cambio, si el asegurador formula oportunamente una objeción seria y debidamente fundamentada fáctica y jurídicamente, esto es, se niega a pagar la indemnización reclamada, por considerar, o bien que el siniestro no ocurrió, o que el amparo no existía, o que hubo violación de las obligaciones de garantía a cargo del asegurado, o que el contrato de seguro era nulo, etc., y así se lo hace saber al interesado, surgirá a cargo de este, si quiere obtener el pago de la indemnización a su favor, el deber de acudir al juez del contrato de seguro, para que a través de la tramitación de un proceso ordinario, en el que se debatan sus argumentos y se prueben los hechos que le dan soporte a los mismos, se deduzca la existencia de la obligación indemnizatoria a cargo del asegurador, a quien, conforme a lo dispuesto por el artículo 1077 del Código de Comercio, relativo a la carga de la prueba, le corresponderá, para evitar la prosperidad de las pretensiones, acreditar en ese proceso, los hechos o circunstancias excluyentes de su responsabilidad.

3.3.2. Trámite de la reclamación de las garantías a favor de las entidades estatales.

El procedimiento tendiente a hacer efectiva la indemnización objeto del contrato de seguro varía, cuando la póliza en cuestión fue expedida en beneficio de una entidad pública, como es el caso de las garantías de los contratos estatales; es así como se dan en este caso, las siguientes particularidades:

1. En primer lugar, le corresponde a la entidad declarar la ocurrencia del siniestro, mediante la expedición de un acto administrativo; al respecto, como ya se dijo, el último inciso del artículo 18 de la Ley 80 de 1993, dispone que la decisión de caducidad del contrato debe estar contenida en acto administrativo debidamente motivado, y además, que dicha declaratoria “... será constitutiva del siniestro de incumplimiento”; y por otro lado, el Código Contencioso Administrativo, en su artículo 68, establece:

ART. 68.—Prestarán mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva (6) , siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y actualmente exigible, los siguientes documentos:

(...).

4. Los contratos, las pólizas de seguro y las demás garantías que otorguen los contratistas a favor de entidades públicas, que integrarán título ejecutivo con el acto administrativo de liquidación final del contrato, o con la resolución ejecutoriada que decrete la caducidad, o la terminación según el caso;

5. Las demás garantías que a favor de las entidades públicas se presten por cualquier concepto, las cuales se integrarán con el acto administrativo ejecutoriado que declare la obligación; (...)”.

Al respecto, dijo la Sala en pasada ocasión (7) :

“Para la Sala, estas dos normas contemplan la posibilidad de que las garantías constituidas a favor de las entidades estatales, incluida la de estabilidad de la obra, presten mérito ejecutivo, con las siguientes precisiones:

En primer lugar, lo dicho supone tener claro que el numeral 4º del artículo 68, que se encuentra parcialmente vigente, como se deduce de la sentencia de agosto 24 de 2000 —Exp. 11318, C.P. Jesús María Carrillo—, en la que señaló: “La Sala precisa que si bien es cierto la Ley 80 no derogó en su totalidad el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo, el cual prevé el trámite de la jurisdicción coactiva en favor de la administración pública, sí derogó el numeral 4º de la norma, puesto que esta disposición facultaba a las entidades estatales para aplicar el procedimiento coactivo en contra de los contratistas, siempre que los contratos, las pólizas de seguro y las demás garantías que otorgaran a favor de las entidades públicas, integrarán título ejecutivo con el acto administrativo de liquidación final del contrato, o con la resolución ejecutoriada que decrete la caducidad, o la terminación según el caso. El artículo 75 derogó dicha prerrogativa de la administración y fijó la competencia únicamente en el juez contencioso para el trámite de los procesos de ejecución, cuya fuente de la obligación la configure un contrato estatal”.

De modo que la derogatoria ocurrida, según lo entendió entonces la Sala, se circunscribe a la atribución de competencias, para los procesos ejecutivos a la jurisdicción contencioso administrativa, despojando de la misma a la jurisdicción coactiva, pero no se extiende a la posibilidad de dictar los actos administrativos a que dicha norma se refiere, ni a la conformación del título ejecutivo; luego el numeral 4º del artículo 68 sigue vigente, en cuanto al hecho de que indiscutiblemente los actos allí relacionados prestan mérito ejecutivo, pues esto no contraviene la Ley 80 de 1993, luego no se ha operado una derogación tácita en este sentido; lo que sí quedó derogado fue el hecho de que dichos actos presten mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva, pues el artículo 75 de la Ley 80 ha dispuesto que los procesos de ejecución, derivados de los contratos estatales, sean de conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa.

En segundo lugar, y partiendo de la vigencia del numeral 4º citado, este regula y se refiere expresamente a las relaciones de naturaleza contractual, cuando los contratistas constituyen pólizas a favor del Estado, las cuales, junto con el acto administrativo de liquidación, la declaratoria de caducidad o la terminación, prestan mérito ejecutivo. Ahora bien, el numeral 5º establece que cualquier otra garantía presta mérito ejecutivo a favor del Estado, junto con el acto administrativo que declara la correspondiente obligación.

Para la Sala estas dos normas se deben integrar, para comprender su alcance y significado plenos, integración de la cual resulta que cualquier póliza contractual, constituida a favor del Estado, presta mérito ejecutivo —aunque no por jurisdicción coactiva—, pues no es lógico —ni es el sentido de la norma— fraccionar el mérito ejecutivo de las garantías contractuales a favor del Estado, cuando es claro que el numeral 4º citado incluye todos los amparos que puede contener una póliza; y el numeral 5º incluye cualquier otro tipo de garantía a favor del Estado, de donde se deduce que el propósito mismo de la norma es el de otorgar una prerrogativa a las entidades estatales para que puedan declarar ellas mismas el siniestro, y hacerlo exigible en forma efectiva.

Incluso una interpretación exegética de las normas citadas permite llegar a esta conclusión, pues bien dice el numeral 5º que todas las garantías constituidas a favor del Estado —sin exclusión— prestan mérito ejecutivo; y el numeral 4º se refiere específicamente a las contractuales, normas estas que no se excluyen entre sí, sino que se complementan en su interpretación.

Con mayor razón un análisis finalístico de los numerales 4º y 5º citados ratifica esta posición, pues del haz de amparos que contienen las garantías a favor del Estado, resultaría que solo en algunos casos —caducidad, terminación y liquidación— pudiere declararse el siniestro, lo que iría en contra de la filosofía de estos preceptos y del privilegio que ellos mismos pretenden otorgar a la administración pública.

De hecho, el Consejo de Estado ha dicho, respecto a la posibilidad de hacer efectivas las pólizas de cumplimiento, por medio de actos administrativos dictados por la administración, que indiscutiblemente esto es viable, teniendo en cuenta que:

“De otro lado no debe perderse de vista que el contrato de seguro nace y muere con el contrato estatal, si este se desarrolla normalmente, y proyecta su eficacia en el tiempo solo si el contratista incumple las obligaciones derivadas del contrato.

Lo anterior permite deducir que una vez declarado el incumplimiento de las obligaciones del contratista y configurado el siniestro, se ordenará hacer efectiva la garantía otorgada, mediante acto administrativo, el cual podrá ser objeto de recursos en la vía gubernativa, pero la ejecución no podrá tramitarse mediante el procedimiento de la jurisdicción coactiva, sino mediante el proceso ejecutivo ante esta jurisdicción, como pasa a exponerse” (negrillas fuera de texto. sent. ago. 24/2000, exp. 11318, C.P. Jesús María Carrillo).

Como se advierte, para la propia Sala ha sido claro que la facultad de declarar el siniestro de una póliza no es un problema nuevo; al contrario, la potestad de hacerlo ha sido analizada en oportunidades como la citada. Ahora, esta facultad no tiene por qué reducirse a algunos tipos de amparos de la póliza o garantía, pues, de hecho, ni siquiera la Sala lo ha restringido, y tampoco el Código Contencioso Administrativo lo hace.

Así, puede considerarse que la administración sí tiene una facultad especial consagrada en la ley, de declarar ocurrido el riesgo amparado en virtud de las garantías que en su favor se hayan otorgado, facultad que no tienen los particulares en el desarrollo de su actividad contractual y que, por esa razón, constituye una auténtica prerrogativa del poder público, que no es más que un privilegio de que goza la administración” (8) .

2. En segundo lugar, como todo acto administrativo de carácter particular y concreto, aquel mediante el cual se declara la ocurrencia del hecho constitutivo del siniestro y se ordena hacer efectiva la garantía que amparaba ese riesgo, debe ser notificado personalmente a los interesados, para que sea oponible; esa notificación, es el mecanismo mediante el cual la entidad pone en conocimiento de la aseguradora la ocurrencia del siniestro, para proceder al cobro de la respectiva indemnización; por ello, no basta con expedir el acto para que el mismo sea eficaz, sino que este debe ser conocido por quien resulta obligado por sus disposiciones (9) .

3. A su vez, la aseguradora no tiene la opción de oponerse simplemente, objetando la reclamación, como haría frente a un particular cualquiera, por cuanto mediando una decisión unilateral de la administración, cobijada por la presunción de legalidad, la única forma de desvirtuar la misma, es interponiendo los recursos que legalmente procedan en su contra; resueltos estos negativamente, o si no son interpuestos, el acto adquiere firmeza, y con ella, la ejecutividad y ejecutoriedad propios de estas decisiones administrativas y que le permiten a la entidad proceder a su cobro ejecutivo.

El análisis que se deja esbozado sobre las diferencias entre los contratos de seguros regulados por el Código de Comercio y aquellos que constituyen garantías de contratos estatales, que cuentan con disposiciones de derecho público que los regulan parcialmente, permite concluir a la Sala, sin duda alguna, que los procesos ejecutivos que se adelantan para el cobro de unos y otros, también contienen diferencias:

En relación con los primeros, es decir, aquellas pólizas de seguro a favor de particulares, la obligación que se pretende cobrar ejecutivamente, es aquella que se desprende directamente de los términos del contrato de seguro celebrado entre la aseguradora y el tomador, a favor de este último, o de un tercero beneficiario, también particular; en consecuencia, para el cobro de la obligación indemnizatoria a cargo de la primera, una vez se reúnen los requisitos generales del artículo 488 del Código de Procedimiento Civil y especiales del Código de Comercio para la conformación del título ejecutivo —existencia de la póliza, ocurrencia del siniestro, oportuna reclamación del beneficiario y silencio de la aseguradora dentro del mes siguiente u objeción sin fundamento—, o si se trata de aquellas pólizas que, conforme a lo dispuesto en el artículo 1053 del mencionado código prestan mérito ejecutivo por sí mismas, podrá iniciarse el proceso ejecutivo regulado en el Código de Procedimiento Civil.

Y en relación con el término de caducidad o prescripción de la acción, toda vez que en estos eventos se cumple con precisión lo prescrito por el artículo 1081 del Código de Comercio, es decir, que se trata de una acción —ejecutiva— que se deriva del contrato de seguro, está sujeta a los términos de prescripción ordinaria y extraordinaria contemplados en la mencionada norma.

En relación con la segunda clase de contratos de seguros estudiados, es decir, aquellos que constituyen una garantía de un contrato estatal, considera la Sala que están sujetos, en cuanto al cobro ejecutivo de la respectiva indemnización, a las disposiciones del proceso ejecutivo contractual, creado por el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, como se explica a continuación.

IV. Normas aplicables al proceso ejecutivo contractual

En primer lugar, recuerda la Sala que el conocimiento de los procesos ejecutivos derivados de los contratos estatales, le fue atribuido a esta jurisdicción cuando así lo dispuso el actual estatuto de contratación estatal, Ley 80 de 1993, en su artículo 75 (10) , por cuanto con anterioridad a esta disposición, tal competencia estaba atribuida a la jurisdicción ordinaria; no obstante, la ley no estableció nada respecto del trámite que debía surtirse para adelantar dicho proceso ni sobre el término de caducidad de la respectiva acción, por lo cual, en virtud de la remisión hecha por el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo a las normas del Código de Procedimiento Civil, resultaban aplicables las que regulan el proceso ejecutivo singular de mayor cuantía, así como las normas generales sobre prescripción de las acciones, contenidas en el Código Civil, dentro de las cuales se halla el artículo 2536, el cual estipulaba que “La acción ejecutiva se prescribe por diez años, y la ordinaria por veinte”, pero que fue reformado por el artículo 8º de la Ley 791 de 2002, que redujo dichos términos a 5 y 10 años, respectivamente.

Así lo reconoció la jurisprudencia de la Sección, al advertir que frente a los procesos ejecutivos derivados de los contratos estatales cuya competencia se atribuyó a esta jurisdicción, no era procedente la aplicación del término de caducidad de la acción contractual, por ser, precisamente, dos clases de procesos diferentes:

“(...) con respecto a la propuesta caducidad de la acción cabe señalar que la Ley 80 de 1993 guardó silencio, pues no consagró término de caducidad ni de prescripción del derecho para el ejercicio de la acción ejecutiva, omisión que hace necesario acudir a la prescripción extintiva contemplada en el artículo 2356 del Código Civil, según el cual ‘la acción ejecutiva se prescribe por diez años, y la ordinaria por veinte’” (11) .

Posteriormente, fue expedida la Ley 446 de 1998, que reformó varias normas del Código Contencioso Administrativo; de un lado, el artículo 32, modificó el artículo 87 de este código, estableciendo en su último inciso que en los procesos ejecutivos derivados de condenas impuestas por la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se aplicará la regulación del proceso ejecutivo singular de mayor cuantía contenida en el Código de Procedimiento Civil; y de otro lado, el artículo 44 de esta ley, modificó el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, relativo al término de caducidad de las acciones contencioso administrativas, consagrando en su numeral 11 el término de caducidad de la acción ejecutiva derivada de decisiones judiciales proferidas por esta jurisdicción, el cual fijó en 5 años, contados a partir de la exigibilidad del respectivo derecho; sin embargo, en esta ocasión, tampoco hubo disposición expresa con relación a la caducidad de la acción en los procesos ejecutivos derivados de los contratos estatales, cuya competencia atribuyó la Ley 80 de 1993 a esta jurisdicción.

Frente a este vacío legislativo, la jurisprudencia de la Sala, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 8º de la Ley 153 de 1887 (12) , consideró plausible la aplicación analógica del mencionado artículo 44 de la Ley 446 de 1998 a los procesos ejecutivos contractuales de la Ley 80, contando en tal caso el referido término de caducidad de 5 años, a partir de la exigibilidad de la obligación que se quiere hacer valer (13) ; con posterioridad, concluyó la Sala que, en el evento de los procesos ejecutivos derivados de sentencias proferidas por la jurisdicción contencioso administrativa, cuya competencia se le atribuyó a esta misma, debía entenderse que tales sentencias eran solo aquellas referidas a materias contractuales; sostuvo (14) :

“La Sala, en reciente providencia, explicó que el proceso ejecutivo que debe adelantarse ante esta jurisdicción tiene como objeto la exigibilidad de obligaciones derivadas de contratos estatales.

Afirmó:

El actual estatuto general de contratación de la administración pública (L. 80/93) adscribió a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer de las controversias contractuales derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento, respecto de obligaciones definidas por voluntad de las partes o por decisión judicial (art. 75), asuntos que, como se dijo, eran del conocimiento de la justicia ordinaria (...).

En adelante, pues, en materia de procesos ejecutivos derivados de sentencias proferidas por la jurisdicción contencioso administrativa existió una doble adscripción de competencia: a la jurisdicción ordinaria, por regla general (CCA, art. 177 y CPC, art. 16-1) y a la administrativa contenciosa, en materia contractual (L. 80/93, art. 75).

1.2. La regla anterior fue recogida por la Ley 446 de 1998 en el artículo 32, que reformó el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, así:

‘De las controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas...’.

‘En los procesos ejecutivos derivados de condenas impuestas por la jurisdicción contencioso administrativa se aplicará la regulación del proceso ejecutivo singular de mayor cuantía contenida en el Código de Procedimiento Civil’ (se destaca).

El propósito de esta disposición no fue tanto el de atribución de competencia, pues, como se ha visto, tal circunstancia venía prevista desde el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, con la plena aceptación de la jurisprudencia nacional, cuanto el de precisar el procedimiento a seguir en estos casos.

(...).

Por lo tanto es necesario para determinar la jurisdicción de conocimiento, que las obligaciones (claras, expresas y exigibles) sobre las que se reclama ejecución sean de aquellas que derivan, directa o indirectamente, de contratos estatales (sobre los que la jurisdicción contencioso administrativo tiene jurisdicción); es decir que el acreedor sea cualificado; no cualquier acreedor puede pedir mandamiento de pago ante la justicia de lo contencioso administrativo”.

V. Póliza de seguro como elemento del título ejecutivo

Ahora bien, específicamente respecto del cobro ejecutivo de las pólizas de seguro tomadas por los contratistas de la administración para garantizar el cumplimiento de las obligaciones surgidas del contrato estatal, es decir, en aquellos eventos en los que la administración reclama judicialmente el pago de la indemnización contenida en esa póliza de seguro, se observa que esta, constituye apenas, uno de los componentes del título ejecutivo complejo que en estos eventos de cobro ejecutivo de obligaciones contractuales a favor de la administración, se debe conformar, y que comprende, no sólo la respectiva póliza —en la que consta el traslado del riesgo que el contratista de la administración le hizo a la aseguradora, respecto de su deber de indemnizar a la entidad estatal por los perjuicios surgidos de su incumplimiento contractual—, sino también, el contrato estatal y el acto administrativo mediante el cual se declaró la existencia del siniestro.

Lo anterior significa entonces, que no se trata exclusivamente del cobro de una obligación derivada de un contrato de seguro, por cuanto en últimas, de lo que se trata, es de hacer efectiva una indemnización de perjuicios que inicialmente estaba a cargo del contratista de la administración, y que le corresponde ahora asumir a la aseguradora, en virtud de la asunción del riesgo que aceptó al expedir la respectiva póliza de seguro, cuando el contratista le trasladó ese riesgo proveniente de su propio incumplimiento contractual, por expresa permisión de la ley.

En consecuencia, se puede predicar, sin lugar a dudas, que la obligación que por este medio se está reclamando, es una obligación derivada —aunque indirectamente— de un contrato estatal, como ya lo ha manifestado la Sala en otras ocasiones (15) :

“(...) cuando el Estado reconoce, en acto administrativo, la existencia del incumplimiento contractual por parte del contratista surge la obligación en contra del asegurador y puede concluirse que el crédito a favor de la administración sí tiene fuente en el contrato estatal, pues, de una parte, el siniestro que debe indemnizar el asegurador es el reconocido por la administración y, de otra, la causa del acaecimiento del riesgo asegurado no es nada menos que el incumplimiento del contratista estatal.

Además en apoyo de lo anterior puede recurrirse al Código de Comercio el cual califica como víctima al beneficiario del contrato de seguro de responsabilidad. Por lo tanto si la responsabilidad del asegurador proviene de que acaeció el riesgo asegurado por el tomador, es decir el incumplimiento contractual del contratista de la administración, se colige también que el reconocimiento del siniestro en acto administrativo que manifiesta una obligación clara expresa contra el asegurador, cuando esté en firme (exigibilidad), conformará con otros documentos unaacreencia derivada de un contrato estatal. Esos documentos son: el contrato estatal y la garantía”.

Siendo ello así, el cobro de dicha obligación, habrá de adelantarse conforme a las normas aplicables al proceso ejecutivo contractual, que es para el cual el legislador le otorgó competencia a esta jurisdicción, lo cual implica, lógicamente, que el término de caducidad de la acción para iniciar dicho proceso, será el mismo que le corresponde a cualquier otro proceso ejecutivo contractual, y no, como sostuvo el apelante, el término de prescripción establecido por el Código de Comercio en su artículo 1081 para todas las acciones derivadas de los contratos de seguros.

VI. El caso concreto

Volviendo al presente caso, observa la Sala que el acto administrativo mediante el cual se declaró el siniestro que dio lugar al cobro de la indemnización objeto de la póliza de seguro expedida por la apelante, quedó ejecutoriado el 9 de marzo de 1999 (fl. 43, vto.), fecha para la cual ya había entrado a regir la Ley 446 de 1998 (16) .

Como ya se dijo, esta ley estableció en el numeral 11 del artículo 44, el término de caducidad de la acción ejecutiva derivada de decisiones judiciales proferidas por esta jurisdicción, el cual fijó en 5 años, contados a partir de la exigibilidad del respectivo derecho.

Y esta norma, tal y como lo tiene establecido la jurisprudencia, según se vio en párrafos anteriores, es aplicable así mismo, a la acción ejecutiva a la que se refiere el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 32 de la ley en comento, por cuanto debe entenderse que, cuando este alude a los procesos ejecutivos derivados de condenas impuestas por la jurisdicción contencioso administrativa, lo cual hace en el artículo que regula la acción relativa a controversias contractuales, está refiriéndose precisamente, a aquellas sentencias proferidas para dirimir conflictos derivados de contratos estatales; y en consecuencia, si el término de caducidad de estas acciones es de 5 años, aquel correspondiente a la acción ejecutiva derivada directa o indirectamente del contrato estatal, debe ser igual.

En tales condiciones y teniendo en cuenta que la obligación a cargo de la aseguradora surgió una vez quedó en firme el acto administrativo que declaró la ocurrencia del hecho constitutivo del siniestro, el término para interponer la demanda ejecutiva en el presente caso, de 5 años, vencía el día 9 de marzo de 2004; y como fue presentada el 22 de noviembre de 2001, resulta evidente su oportunidad.

Por las anteriores razones, y dado que la prescripción de la acción fue el único motivo de inconformidad aducido en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el fallo de primera instancia, el mismo merece ser confirmado y así lo hará la Sala.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Tercera de Decisión, el 18 de noviembre de 2004.

Cópiese, comuníquese, notifíquese y cúmplase.».

(1) Términos contemplados en la Ley 791 de 2002, que modificó el Código de Procedimiento Civil; antes de esta reforma, los plazos de prescripción de las acciones eran: 20 años la ordinaria y 10 la ejecutiva.

(2) Sentencia del 19 de febrero de 2003, expediente 6571, M.P. César Julio Valencia Copete.

(3) Sentencia del 3 de mayo de 2000, expediente 5360, M.P. Nicolás Bechara Simancas.

(4) La frase “jurisdicción coactiva” fue declarada nula por esta sección, en sentencia del 24 de agosto de 2000, expediente 11.318, por cuanto la Sala encontró que el Gobierno Nacional rebasó los límites de la potestad reglamentaria y vulneró lo estipulado en el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, que le atribuyó la competencia a esta jurisdicción, para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento.

(5) López Blanco, Hernán Fabio; “Aspectos Procesales del Contrato de Seguro, su evolución legislativa en los últimos treinta años”, en “Memorias del Cuadragésimo Aniversario de Acoldese y del Trigésimo Aniversario del Código de Comercio”, Evolución y Perspectivas del Contrato de Seguro en Colombia (1971-2001). Acoldese, sep./01, págs. 86 y 87.

(6) Se advierte que la frase “por jurisdicción coactiva” no es aplicable en cuanto se trate del cobro de las garantías contractuales ordenadas en la Ley 80 de 1993, ya que conforme al artículo 75 de la misma, la jurisdicción competente para conocer de los procesos ejecutivos contractuales, es la contencioso administrativa. Así lo reiteró la Sala, en sentencia del 24 de agosto de 2000, expediente 11.318, en la cual se declaró la nulidad del artículo 19 del Decreto Reglamentario 679 de 1994, relativo a la ejecución de la garantía única, y que establecía que “Cuando no se paguen voluntariamente las garantías únicas continuarán haciéndose efectivas a través de la jurisdicción coactiva con sujeción a las disposiciones legales”; la nulidad se produjo por cuanto la Sala encontró que el Gobierno Nacional rebasó los límites de la potestad reglamentaria y vulneró lo estipulado en el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, que le atribuyó la competencia a esta jurisdicción, para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento.

(7) Sentencia del 14 de abril de 2005, expediente 14.583.

(8) Cfr., en este sentido, sentencia de la Sección Tercera del 10 de julio de 1997, radicación 9286.

(9) En auto del 12 de octubre de 2006, expediente 24.571, se refirió la Sala a este requisito de la notificación, y a la necesidad de establecer cuándo quedó ejecutoriado el respectivo acto administrativo, a fin de determinar la oponibilidad del acto y por lo tanto, la exigibilidad de la obligación indemnizatoria.

(10) El artículo 75 dispone: “Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa”, norma sobre la cual, dijo la Sala Plena del Consejo de Estado en auto del 22 de noviembre de 1994, expediente S-414: “(...) Estima la corporación que de la norma transcrita claramente se infiere que la Ley 80 le adscribió a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer de las controversias contractuales derivadas de todos los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento, entendiéndose que se trata de éste (sic) último caso, de procesos de ejecución respecto de obligaciones ya definidas por voluntad de las partes o por decisión judicial.

Observa que la Ley 80 de 1993 aplica un principio según el cual el juez de la acción debe ser el mismo juez de ejecución, recogiendo lo que ha sido la tendencia dominante en el derecho moderno, de trasladar asuntos que eran del resorte de la jurisdicción ordinaria por razón de la materia, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, buscando criterios de continuidad y unidad en el juez, posición que si bien no es compartida por todos los jueces, si es una tendencia legislativa. (...). Para la Sala la norma que se interpreta es clara en cuanto a que el término “proceso de ejecución o cumplimiento” significa juicio; (...). Si bien el artículo 75 de la norma citada, cuando habló de los procesos de ejecución o cumplimiento, no dijo nada sobre el trámite, por la forma de interpretación integral de las diferentes legislaciones y habida cuenta de la existencia de normas que remiten a él, como el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, es necesario concluir que se aplica el Código de Procedimiento Civil”.

(11) Auto del 24 de octubre de 1996, expediente 12.398, en el cual se reiteró posición expuesta en sentencia de 10 de mayo de 1994, expediente 8237. Se puede consultar así misma, la sentencia del 30 de noviembre de 2004, expediente 25.976.

(12) El cual dispone que “Cuando no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes (...)”.

(13) Auto del 12 de noviembre de 1998, expediente 15.299; auto del 27 de enero de 2000, expediente 16962.

(14) Auto del 7 de junio de 2001, expediente 19.475.

(15) Sentencia del 7 de diciembre de 2000, expediente 19.060.

(16) Publicada el 8 de julio de 1998, Diario Oficial 43335.

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