Sentencia 3058 de marzo 13 de 2003 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad. 680012315000200201491 01

Exp.: 3058

Consejero Ponente:

Dr. Darío Quiñones Pinilla

Actores: Javier Uribe Motta y Édgar Fernando Pérez Rodríguez.

Electoral.

Bogotá, D.C., trece de marzo de dos mil tres.

Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por los demandantes contra la sentencia de 8 de octubre de 2002 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda.

I. Antecedentes

1. La demanda.

A.Pretensiones

Los señores Javier Uribe Motta y Édgar Fernando Pérez Rodríguez, invocando el ejercicio de la acción pública de nulidad de carácter electoral, pretenden que se declare lo siguiente:

1. La nulidad del acto administrativo mediante el cual el Concejo Municipal de Lebrija, en sesión del 10 de mayo de 2002, declaró elegidos como presidente de esa corporación al señor Nelson Enrique Pérez y como primer vicepresidente al señor Omar Ortiz Domínguez.

2. La nulidad de la Resolución Administrativa 010 del 11 de mayo de 2002, mediante la cual se revocó la Resolución Administrativa 01 del 2 de febrero de 2002 y se procedió a integrar las nuevas comisiones permanentes del Concejo de Lebrija.

3. Si como consecuencia de lo anterior se llegase a encontrar conductas que desconozcan el ámbito disciplinario o penal, se oficie a las autoridades competentes para que adelanten las investigaciones pertinentes.

B. Hechos

Como fundamento de las pretensiones, los demandantes exponen los hechos que se pueden resumir de la siguiente manera:

1. Ante la renuncia de la mesa directiva del Concejo Municipal de Lebrija y en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 136 de 1994, el 4 de agosto de 2001 se eligieron presidente y vicepresidente de esa corporación a los señores Édgar Fernando Pérez y Javier Uribe Motta, respectivamente, tal y como consta en el acta 048 de 2001.

2. El 6 de mayo de 2002, ocho concejales presentaron proposición escrita para citar a elección de la mesa directiva del Concejo Municipal de Lebrija para el día 10 de mayo de ese año. Esa proposición fue sustentada con los conceptos jurídicos emitidos por Fenacon y por el asesor jurídico de la Alcaldía de Lebrija. Sin embargo, por su ilegalidad, el presidente no sometió a consideración esa proposición.

3. Pese a que el presidente y algunos concejales advirtieron que no podía sustituirse la mesa directiva porque, de acuerdo con la jurisprudencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado (1) , aquélla tiene un período fijo de 1 año, el 10 de mayo de 2002, los ocho concejales procedieron a elegir nueva mesa directiva y eligieron presidente al concejal Nelson Enrique Pérez Calderón y primer vicepresidente a Omar Ortiz Domínguez.

(1) Sentencia del 10 de agosto de 2000, expediente 2401.

4. Antes de la elección impugnada, varios concejales dejaron constancia expresa de la ilegalidad del acto porque el presidente y el primer vicepresidente de la mesa directiva no habían renunciado a sus dignidades, por lo que se presentó una sustitución de mesa directiva cuyo período no había finalizado.

5. En sesión ordinaria del 11 de mayo de 2002, la mesa directiva que se impugna profirió la Resolución Administrativa 010 de 2002, por medio de la cual revocó y modificó la integración de las comisiones permanentes. Esa decisión fue ilegalmente expedida, pues quien la emitió había sido ilegalmente elegida. Ese acto es un fiel reflejo de la arbitrariedad con la que viene actuando el Concejo Municipal de Lebrija.

6. El Concejo de Lebrija aprobó el Acuerdo 13 del 15 de mayo de 2002, con el cual se modificó el reglamento interno del concejo para adicionar una norma que señala que en casos en los que “se elija una mesa directiva a mitad del período era para completar el respectivo año, pretendiendo convalidar la ilegalidad de la actuación de la elección”.

C.Disposiciones violadas y concepto de la violación

En la demanda se invoca la violación de los artículos 4º, 6º y 40 de la Constitución, 84, 223, numeral 5º, 227 y 228 del Código Contencioso Administrativo y 28 de la Ley 136 de 1994. La violación de esas disposiciones la sustentan con los argumentos que se resumen así:

1. Después de hacer algunas consideraciones generales sobre las causales de nulidad de los actos administrativos de contenido electoral, el principio de supremacía constitucional y los principios de la función administrativas consagrados, respectivamente, en los artículos 4º y 209 de la Carta, concluye que las decisiones que adoptan los concejos municipales deben subordinarse a las normas en que deben basarse.

2. De acuerdo con la jurisprudencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado contenida en la sentencia del 10 de agosto de 2000, expediente 2401, el artículo 35 de la Ley 136 de 1994, según el cual la elección que se hace después de iniciado el período se entiende hecha sólo para el resto de período, no se aplica a las mesas directivas de los concejos porque el artículo 28 de esa normativa dispone que aquéllas se eligen para un período de 1 año.

3. El artículo 28 de la Ley 136 de 1994 señala como requisito objetivo exigible para la procedencia y legalidad de la elección de mesa directiva de los concejos, la culminación del período anual para el cual fue elegida aquélla, lo cual fue desconocido mediante el acto impugnado. Por lo tanto, los demandados se encontraban frente a una imposibilidad jurídica de ser elegidos válidamente.

4. La elección de la mesa directiva efectuada el 4 de agosto de 2001, la cual fue sustituida por el acto administrativo impugnado, se efectuó porque se presentó falta absoluta por renuncia aceptada. Por lo anterior, es claro que solamente hasta el 4 de agosto de 2002 debería nombrarse nueva mesa directiva. Luego, el acto impugnado “obedeció al simple querer arbitrario de quienes hicieron la proposición y la votaron afirmativamente, apartándose del ordenamiento jurídico”.

2. Contestación de la demanda.

El señor Nelson Enrique Pérez, mediante apoderado, intervino en el proceso para contestar la demanda y solicitar que se denieguen las pretensiones de la misma. Al efecto expuso los argumentos que se resumen así:

1. El artículo 28 de la Ley 136 de 1994 dispone que los concejos municipales tienen 3 períodos anuales de sesiones y que la mesa directiva de la corporación se elige para períodos de 1 año. En consecuencia, “durante la vigencia de cada concejo municipal se deben dar tres (3) elecciones de mesa directiva”. Por lo tanto, los reemplazos que deban proveerse en cada anualidad se entienden por el resto del tiempo que falta para culminar el período de un año.

2. De acuerdo con la jurisprudencia citada por los demandantes, es claro que antes del vencimiento del año de vigencia de una mesa directiva y ante la renuncia de alguno de los integrantes de ella, se pueden sustituir sus dignatarios por el tiempo que falta para terminar el período.

3. La sentencia apelada.

El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia del 8 de octubre de 2002, denegó las pretensiones de la demanda. Para adoptar esa decisión expuso las consideraciones que se pueden resumir así:

1. La demanda presenta una indebida acumulación de pretensiones porque, de un lado, formula la petición de nulidad de la elección de la mesa directiva para la cual es procedente la acción electoral y, de otro, contiene la pretensión de nulidad de un acto administrativo que no es propia de esa acción. No obstante, esa situación no impide un pronunciamiento de fondo, en tanto que al dar aplicación al principio de efectividad del derecho sustancial, el tribunal debe pronunciarse respecto de la pretensión de nulidad electoral y debe inhibirse en relación con la otra petición.

2. Tal como consta en el acta 048 del 4 de agosto de 2001 del Concejo de Lebrija, la mesa directiva que venía desempeñándose para el período de 2001 renunció; por tal motivo, se designaron los reemplazos. Así mismo, consta en el acta 28 del 10 de mayo de 2002 que los concejales discutieron si los reemplazos debían entenderse por el resto del tiempo del período 2001 o si debía contarse a partir de la elección el período de un año. La decisión mayoritaria fue elegir nueva mesa directiva para el período 2002.

3. El período individual se cuenta a partir de la posesión y el cargo se ejerce durante el tiempo que señale la norma; de ahí que la falta de quien lo desempeña dé lugar a una nueva elección para el mismo período. A su turno, el período es institucional cuando la norma señala la fecha determinada en que debe finalizar el ejercicio del cargo, por lo que la vacancia absoluta se provee con una nueva elección por el tiempo que falta para culminar el período. Ahora, la interpretación sistemática de los artículos 28 y 50 de la Ley 136 de 1994 permite concluir que el período de la mesa directiva de los concejos municipales es institucional, por lo que al presentarse vacancia en cualquiera de esas dignidades debe elegirse el reemplazo por el resto del período.

4. La conclusión a la que se llega no significa que se esté aplicando el artículo 35 de la Ley 136 de 1994, puesto que, como lo advirtió la Sección Quinta del Consejo de Estado en sentencia del 10 de agosto de 2000, esa norma no es de observancia para el caso de las mesas directivas. En efecto, la conclusión se impone del análisis de los artículos 28 y 50 de esa normativa y del espíritu de la Ley 136 de 1996, pues si se acepta la tesis que sostienen los demandantes “estaríamos frente al funcionamiento de cuantas mesas directivas quieran los señores concejales que ejerzan, desnaturalizando el sentido obvio de la ley”.

5. No hay razón que justifique el período personal de los integrantes de las mesas directivas de los concejos, el cual se explica para los alcaldes y gobernadores porque en esos casos la elección siempre debe descansar en el voto popular como expresión de la soberanía y la democracia participativa.

6. La sentencia del 10 de agosto de 2000, expediente 2401, no se aplica en el caso objeto de estudio, como quiera que en esa ocasión la Sección Quinta del Consejo de Estado se refería a la “elección de mesa directiva mientras está sesionando la anterior, pero para que funcione en el período subsiguiente, es decir, no interrumpe para nada el período de la que se viene desempeñando”.

4. El recurso de apelación.

El señor Javier Uribe Motta, uno de los demandados, interpuso recurso de apelación contra la sentencia del tribunal. En escrito presentado en esta corporación sustentó el recurso con los argumentos que se resumen a continuación:

1. En razón a que el único sustento normativo para referirse a los períodos de los integrantes de las mesas directivas es el artículo 28 de la Ley 136 de 1994, debe concluirse que el período es personal o individual y no institucional como lo sostuvo el tribunal. Esa norma no señala la fecha en que debe iniciar el período pero es categórica al disponer que será de un año, por lo que si la ley solamente señala la duración del período y no la iniciación, debe entenderse que el período es individual.

2. El tribunal desconoció la sentencia del Consejo de Estado, con lo cual no sólo genera inseguridad jurídica sino que desconoce el contenido del artículo 28 de la Ley 136 de 1994. Si la mesa directiva fue elegida el 4 de agosto de 2001 el período debió culminar el 4 de agosto de 2002 y la última mesa directiva se elegiría desde el 4 de agosto de 2003 al 31 de diciembre de 2003, fecha en la cual se vence el período constitucional de los concejales.

5. Alegatos.

Dentro de la oportunidad señalada en el artículo 251 del Código Contencioso Administrativo para presentar alegatos de conclusión, las partes no presentaron escrito alguno.

6.Concepto del Ministerio Público.

El procurador séptimo delegado ante el Consejo de Estado en su concepto de rigor solicita que se confirme la decisión de primera instancia. En apoyo de esa conclusión expone, en resumen, los siguientes planteamientos:

1. La Ley 136 de 1994 no reguló específicamente lo referente a la época en que los concejos municipales deben realizar la elección de la mesa directiva. Tampoco lo hizo el reglamento interno de esa corporación, que obra en el expediente, el cual, incluso, a la fecha de la elección impugnada no producía efectos jurídicos. De consiguiente, para adoptar una decisión de fondo en el caso sub judice es necesario acudir a los artículos 312 de la Constitución, 50, 28 y 23 de la Ley 136 de 1994.

2. La interpretación de esas normas permite concluir que el período de las mesas directivas es de un año, pero aquél no corresponde al año calendario, puesto que en el primer período de las sesiones la elección debe efectuarse a partir del 2 de enero posterior a la elección y culmina el 28 de febrero del siguiente año; la mesa directiva que preside el segundo período ejercerá desde el 1º de marzo hasta el 28 de febrero del siguiente año y la mesa del último año de sesiones ejercerá a partir del 1º de marzo y hasta el 31 de diciembre del año que culmina el período de los concejales.

3. El período es el lapso que la Constitución y la ley contemplan para el desempeño de la función pública, el cual puede ser en sentidos objetivo —se contempla en abstracto la gestión— y subjetivo —lapso efectivo de la función desempeñada por una persona en concreto—. Ahora, con base en la interpretación lógica y racional del período a que hace referencia el artículo 28 de la Ley 136 de 1994 debe entenderse objetivamente, pues si se acoge el argumento del demandante “se generaría el caos y la confusión al interior de las corporaciones, por cuanto se impondría considerar el término en relación con cada uno de los miembros de la mesa”, en tanto que no siempre ocurre la renuncia conjunta de todos los integrantes de la mesa directiva.

4. Por lo expuesto, la designación de la mesa directiva efectuada el 4 de agosto de 2001, determinada por la renuncia conjunta de quienes habían sido designados para presidir el Concejo Municipal de Lebrija, no puede considerarse realizada para un año, sino para el resto del período. Luego, el cargo no está llamado a prosperar.

II. Consideraciones

De conformidad con lo establecido en los artículos 129 y 231 del Código Contencioso Administrativo, esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia dictada en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Santander.

El recurso de apelación se interpuso dentro del término que para el efecto señala el artículo 250, inciso primero, del Código Contencioso Administrativo.

En este proceso se pretende, de un lado, la nulidad del acto de elección de la mesa directiva del Concejo Municipal de Lebrija, conformada por los concejales Nelson Enrique Pérez, presidente, Omar Ortiz Domínguez, primer vicepresidente y Luis Francisco Beltrán Rodríguez, segundo vicepresidente, contenida en el acta 028 del 10 de mayo de 2002 de esa corporación (fls. 233 a 248), y, de otro, la nulidad de la Resolución Administrativa 010 de 2002 expedida por esa mesa directiva, por la cual se procedió a integrar las comisiones permanentes del Concejo de Lebrija.

En primer lugar, la Sala debe precisar que no sólo es de carácter electoral el acto de elección de la mesa directiva del concejo municipal, sino igualmente la Resolución Administrativa 010 del 11 de mayo de 2002 de esa mesa directiva, en cuanto en su artículo primero derogó la Resolución 01 del 2 de febrero de 2002, mediante la cual se habían designado las comisiones permanentes del Concejo de Lebrija, y, en el segundo, nombró las comisiones permanentes para el año 2000, pues, además, respecto de este último sólo se pide su nulidad, sin ninguna otra pretensión adicional o consecuencial. La Resolución 010 de 2002 es un acto de naturaleza electoral dado que contiene la designación de las comisiones permanentes del concejo, lo cual implica el nombramiento de sus integrantes. La circunstancia de que la designación se hubiese efectuado previa revocatoria del acto que había designado las anteriores comisiones permanentes, no desnaturaliza el carácter de electoral del acto demandado, pues una y otra decisión están íntimamente relacionadas, al punto de que la revocatoria de la designación de las anteriores comisiones, en definitiva, se produjo con la decisión de integrar unas nuevas.

De modo que la indebida acumulación de pretensiones no se presenta por la razón aducida por el tribunal, esto es que uno de los actos demandados es electoral y el otro no. Se configura la indebida acumulación de pretensiones por la razón de que a pesar de tratarse de actos electorales, los demandados no son acumulables conforme se desprende de lo previsto en el artículo 238 del Código Contencioso Administrativo que establece las causales de acumulación de los procesos. En efecto, la Sección Quinta, por intermedio de una de sus Salas de Decisión, confirmó una providencia que rechazó la demanda con el argumento de que no se había corregido conforme a lo indicado, al advertir una indebida acumulación de pretensiones en cuanto se demandaron dos actos con distinto objeto. La sección expresó lo siguiente:

“Para la Sala es evidente que las pretensiones de nulidad de las elecciones de Senado de la República y Cámara de Representantes por las circunscripciones departamental de Bolívar y especiales para el período 2002 - 2006, la revocatoria de la Resolución 4506 y el Acuerdo 04 de 2002 y la modificación de la Resolución 4476 de 2002, no son acumulables en una sola demanda. En efecto, en el evento de que dichas pretensiones se hubiesen formulado en demandas separadas, las mismas se referirían a distintos registros, distintas elecciones y su objeto final sería diferente y ello habría impedido que pudieran decidirse en una misma sentencia, es decir, habría impedido la acumulación de procesos prevista en el artículo 238 del Código Contencioso Administrativo y daría lugar a sendos procesos contencioso electorales que deberían fallarse separadamente. Sin embargo, el hecho de que en una misma demanda se hayan acumulado diversas pretensiones que no permiten la acumulación de procesos prescrita en el artículo 238 del Código Contencioso Administrativo determina consecuentemente que tampoco se puedan fallar en forma separada, vale decir, configura una indebida acumulación de pretensiones en el proceso electoral pese a que se puede argumentar que se cumplen los requerimientos legales que autorizan la acumulación de pretensiones prevista en el artículo 82 del Código de Procedimiento Civil.

Y no se pueden fallar separadamente porque no existe la posibilidad legal de modificar al demandante sus pretensiones y ello impondría la necesidad de adelantar, a partir de una misma demanda distintos procesos, uno a continuación de otro ya que sería imposible físicamente adelantarlos en forma simultánea (los documentos electorales y demás pruebas de que habrán de servirse deben hacer parte de otros procesos acumulados) y determinarán la necesidad de dictar sendas sentencias también una a continuación de la otra, y ello, obviamente, es contrario a los imperativos axiológicos y los valores que está llamado a salvaguardar el proceso especial contencioso electoral.

Lo que se indicó en el auto que dispuso la inadmisión de la demanda para que fuera corregida tenía el propósito de obtener que el demandante desagregara pretensiones cuya acumulación no es procedente en el proceso electoral a fin de que, formuladas separadamente con arreglo al artículo 238 referido, permitieran el adelantamiento de un proceso susceptible de ser acumulado posteriormente con otros que versaran sobre el mismo objeto. Como el demandante no procedió así y no se pueden adelantar al mismo tiempo varios procesos en forma que contraríe lo establecido en el artículo 238 del Código Contencioso Administrativo se decidió el rechazo de la demanda en cumplimiento del inciso segundo del artículo 143 del Código Contencioso Administrativo.

La anterior conclusión significa que la norma del artículo 82 del Código de Procedimiento Civil relativa a la acumulación de pretensiones tiene una aplicación limitada en el proceso electoral por razón de la imperatividad de la acumulación de procesos fundada en la unidad de pretensiones (nulidad contra unas mismas elecciones, un mismo registro de escrutinio o un mismo nombramiento; cuando el objeto final de las demandas sea el mismo, aun que se refieran a actos distintos cumplidos por corporaciones o funcionarios de distinta jerarquía), cuyo fundamento jurídico y de razonabilidad es la necesidad de aplicar un procedimiento que permita acceder ágilmente a la sentencia” (2) .

(2) Auto del 21 de noviembre de 2002, expediente 3001.

De consiguiente, en este caso, aplicando la tesis expuesta por la Sala, se presenta la indebida acumulación de pretensiones, pues las pretensiones de nulidad de los dos actos demandados tienen distinto objeto dado que, de un lado, se persigue la nulidad de la elección de la mesa directiva del concejo y, de otro, la nulidad de la designación de comisiones permanentes por esa mesa directiva.

No obstante lo anterior procede el estudio de una de las pretensiones de la demanda y la inhibición respecto de la otra. En ese orden de ideas se resolverá, como lo hizo el tribunal, en relación con la pretensión de nulidad de la mesa directiva del concejo, pues la causa petendi de la otra, según la demanda, —la nulidad de la designación de comisiones permanentes— es la ilegalidad del respectivo acto en cuanto fue expedido por dicha mesa directiva.

Período de mesas directivas de los concejos cuando se proveen vacancias absolutas.

Los demandantes consideran que la elección impugnada es ilegal, puesto que al momento de la elección se encontraba ejerciendo otra mesa directiva del Concejo de Lebrija cuyo período anual no había terminado. En efecto, la demanda sostiene que el 4 de agosto de 2001 fue elegida mesa directiva, en tanto que los integrantes de la anterior renunciaron. Ahora, como el artículo 28 de la Ley 136 de 1994 dispone que el período del ente administrativo es de un año debe entenderse que el período solamente terminaría el 4 de agosto de 2002, por lo que no podía efectuarse otra elección para ese mismo período, como lo hizo el concejo al elegir mesa directiva el 10 de mayo de 2002.

Ahora bien, la situación fáctica que origina el reproche de la demanda es la siguiente:

— Tal como consta en el acta 48 de la sesión del Concejo de Lebrija celebrada el 4 de agosto de 2001, fue elegida mesa directiva de la corporación, en tanto que esas dignidades se encontraban vacantes por renuncia de los concejales que la conformaban. En esa ocasión, resultaron elegidos los concejales Édgar Fernando Pérez, presidente, Javier Uribe Motta, primer vicepresidente y Luis María Ayala, segundo vicepresidente (fls. 227 a 229).

— En sesión del Concejo de Lebrija del 6 de mayo de 2002, varios concejales presentaron la proposición de citar a los miembros del concejo para efectuar “elección de la nueva mesa directiva para el segundo período anual de sesiones que culmina el 31 de diciembre de 2002”. Así, después de presentarse una discusión en relación con el tema de si el período de la mesa directiva elegida el 4 de agosto de 2001 terminó o debía prolongarse hasta el 4 de agosto de 2002, esa proposición fue aprobada por mayoría (acta 27/2002, fls. 269 a 281).

— Efectivamente, como aparece en el acta 028 de 2002, el 10 de mayo de ese año se eligió a la mesa directiva del Concejo de Lebrija para el período 2002. Resultaron elegidos los concejales Enrique Pérez, presidente, Omar Ortiz Domínguez, primer vicepresidente y Luis Francisco Beltrán, segundo vicepresidente (fls. 233 a 248). Esa elección es la impugnada.

Con base en lo anterior, corresponde a la Sala averiguar cuál y desde cuándo debe contarse el período de las mesas directivas del Concejo de Lebrija cuando se eligen integrantes que deben proveer vacancias absolutas.

Pues bien, el artículo 28 de la Ley 136 de 1994, que se considera vulnerado, dispone lo siguiente:

“Mesas directivas. La mesa directiva de los concejos se compondrá de un presidente y dos vicepresidentes, elegidos separadamente para un período de un año.

Las minorías tendrán participación en la primera vicepresidencia del concejo, a través del partido o movimiento político mayoritario entre las minorías.

Ningún concejal podrá ser reelegido en dos períodos consecutivos en la respectiva mesa directiva”.

Nótese que la norma es clara en señalar que el período de las mesas directivas de los concejos municipales es de un año. Sin embargo, esa disposición no señala desde cuándo debe contarse ese tiempo, puesto que se limita simplemente a determinar el término máximo en el cual debe ejercer esa directiva.

Ahora bien, el artículo 31 de la Ley 136 de 1994 faculta a los concejos municipales para expedir el reglamento interno en el cual se regula su funcionamiento. Así, mediante Acuerdo 10 del 1º de agosto de 2001, el Concejo de Lebrija estableció el reglamento interno, en cuyo artículo 86 reitera el artículo 28 de la Ley 136 de 1994. Ese artículo fue modificado con posterioridad a la elección impugnada.

Así las cosas, se tiene que ante la ausencia de norma expresa que determine la fecha exacta desde cuándo debe contarse el período de un año de las mesas directivas de los concejos municipales, los demandantes proponen que se contabilice desde que es elegida la correspondiente dignidad, puesto que, a su juicio, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha dicho que no se aplica a las mesas directivas lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley 136 de 1994, según el cual “siempre que se haga una elección después de haberse iniciado un período, se entiende hecha sólo para el resto del período en curso”.

Pues bien, la sentencia de esta sección que invocan los demandantes como sustento de su conclusión estudió una demanda presentada contra la elección de la mesa directiva del Concejo Municipal de Floridablanca, puesto que se había sustituido una mesa directiva sin que sus integrantes hubiesen renunciado. Al respecto, la Sala dijo:

“Los dignatarios de la mesa directiva de los concejos se eligen para un período de un año y no podrán ser reelegidos, como tampoco sustituidos, antes del vencimiento del mismo, salvo en los casos señalados en la ley. Por ello carece de fundamento la alegación del demandante en el sentido de que si la elección se produjo antes de la terminación del período de la mesa directiva anterior, debe entenderse hecha sólo por el término que resta del período en curso, porque dicha disposición no es aplicable a los dignatarios del concejo municipal como ya se anotó y además, en el caso examinado, resultaría ostensiblemente violatoria del artículo 28 de la Ley 136 de 1994.

En cuanto concierne a los dignatarios del concejo, habida cuenta que no existe norma jurídica que indique la oportunidad en que deben elegirse para ejercer las respectivas funciones en los dos períodos finales de sesiones, resulta imperativo concluir que la designación que se produzca en cualquier tiempo, durante el curso del primer año (distinta a la efectuada durante la sesión inaugural para proveer los dignatarios de la mesa directiva durante el primer año) y el segundo año del período constitucional del concejo, para que las respectivas funciones sean ejercidas en el período subsiguiente, no viola norma legal alguna. Puede admitirse, en gracia de discusión, que resulta contraria a lo que generalmente los concejales acostumbran hacer, pero en ningún caso que la misma sea ilegal” (3) .

(3) Sentencia del 10 de agosto de 2000, expediente 2401.

Lo anterior permite concluir que el caso analizado con anterioridad por la Sala no es igual al que ahora se estudia, puesto que en aquella ocasión se habían sustituido los directivos del concejo sin que su período hubiese finalizado y sin que la mesa directiva se hubiese desintegrado por vacancia absoluta de sus miembros. De consiguiente, el asunto sub iudice plantea una situación fáctica y jurídica distinta, pues se trata de analizar cuál es el período de los integrantes de la mesa directiva que reemplazaron a directivos que renunciaron. En otras palabras, como lo sostuvo el tribunal, en esta ocasión se busca definir si el período de la mesa directiva que provee vacancias absolutas es institucional o personal.

Esta Sala comparte la tesis expuesta por el tribunal y el Ministerio Público, según la cual para resolver el presente asunto es necesario acudir a la interpretación sistemática y teleológica de la Constitución y de la Ley 136 de 1994.

En efecto, no debe perderse de vista que la condición de integrante de las mesas directivas de los concejos municipales no implica el ejercicio de un nuevo empleo público. De hecho, los directivos también son concejales, quienes ejercen su investidura durante el período institucional señalado en el artículo 312 de la Constitución. Luego, es lógico inferir que el período de la mesa directiva es también objetivo.

De otra parte, el artículo 23 de la Ley 136 de 1994 señala lo siguiente:

“Período de sesiones: Los concejos de los municipios clasificados en categorías especial, primera y segunda, sesionarán ordinariamente en la cabecera municipal y en el recinto señalado oficialmente para tal efecto, por derecho propio y máximo una vez por día, seis meses al año, en sesiones ordinarias así:

a) El primer período será en el primer año de sesiones, del dos de enero posterior a su elección, al último día del mes de febrero del respectivo año;

b) El segundo y tercer año de sesiones tendrá como primer período el comprendido entre el primero de marzo y el treinta de abril;

El segundo período será del primero de junio al último día de julio;

c) El tercer período será del primero de octubre al treinta de noviembre, con el objetivo prioritario de estudiar, aprobar o improbar el presupuesto municipal.

Los concejos de los municipios clasificados en las demás categorías, sesionarán ordinariamente en la cabecera municipal y en el recinto señalado oficialmente para tal efecto, por derecho propio, cuatro meses al año y máximo una vez (1) por día así: febrero, mayo, agosto y noviembre.

(...)”.

Así las cosas, se tiene que, de un lado, si el comienzo y el final del período de las sesiones de los concejos municipales están determinados expresamente en la ley y, de otro, es la propia ley la que dispone la existencia de 3 períodos ordinarios en los concejos y para las mesas directivas les señala el período de un año, es lógico concluir que los períodos de los concejos y de las mesas directivas coinciden en el hecho de ser períodos objetivos, por lo que si se elige a un miembro de la mesa directiva para proveer una vacante absoluta se entiende designado por el período restante. Luego, los anteriores argumentos son suficientes para desestimar el cargo.

Finalmente, debe tenerse en cuenta que el artículo 35 de la Ley 136 de 1994 señala que “los concejos se instalarán ... en los primeros diez días del mes de enero correspondiente a la iniciación de sus períodos constitucionales”. Ahora, es razonable sostener que la instalación de los concejos municipales no solamente se refiere a la autorización de iniciar los debates propios de su función, sino también implica la iniciación de la marcha administrativa de esa corporación, lo cual requiere de la conformación de la mesa directiva que dirige y señala algunas reglas de funcionamiento y operación de las funciones propias del concejo. Luego, la instalación del concejo coincide con la fecha en que debe iniciar el ejercicio de las funciones de la mesa directiva de la corporación.

De modo que la pretensión de nulidad del acto de elección de la mesa directiva del Concejo Municipal de Lebrija, expedido el 10 de mayo de 2002, no puede prosperar y, en consecuencia, se confirmará la sentencia del tribunal, en cuanto la negó.

En relación con la pretensión de nulidad del acto de designación de comisiones permanentes del concejo, la Sala adicionará la sentencia recurrida para declarar sea inhibida respecto de ella.

III. La decisión

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Adiciónase la sentencia de fecha 8 de octubre de 2002, dictada por el Tribunal Administrativo de Santander, en el sentido de declararse inhibida para conocer de la pretensión de nulidad de la Resolución 010 del 11 de mayo de 2002 de la mesa directiva del Concejo Municipal de Lebrija.

2. Confírmase la sentencia apelada en lo demás.

3. Devuélvase el expediente al tribunal de origen, una vez ejecutoriada esta sentencia.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

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