Sentencia 306-01 de octubre 22 de 2004 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 110010324000200200306 01

Consejero Ponente:

Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta

Actor: Édgar Luis Alfonso Acosta

Bogotá, D.C., veintidós de octubre del dos mil cuatro.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones

1. El acto acusado.

El Decreto 1 de 3 de enero de 2001, “Por el cual se suprime la promotora de vacaciones y recreación social Prosocial y se ordena su liquidación”, fue expedido por el Presidente de la República con la firma de los ministros de Hacienda y Crédito Público, y de la Protección Social así como del director del Departamento Administrativo de la Función Pública, en ejercicio de las facultades permanentes que le confiere el artículo 189, numeral 15, de la Constitución Política de Colombia y de conformidad con el artículo 52 de la Ley 489 de 1998.

De acuerdo con las facultades que sirvieron de fundamento para su expedición se trata, sin lugar a dudas, de un decreto que da aplicación a la Ley 489 de 1998, y como tal constituye un acto administrativo de carácter general y de orden nacional, por lo cual su control corresponde a esta jurisdicción en acción de simple nulidad en proceso de única instancia.

2. Examen de los cargos.

2.1. Se pide la nulidad del citado decreto porque a juicio del actor viola los artículos 1º, 4º, 44, 52, 150, numerales 7º, 10 y 25; 189, numeral 15, de la Constitución Política; los decretos 1250 de 1974, 1471 de 1994 y 2146 de 1992, y las leyes 181 de 1995, en sus artículos 4º y 6º; 300 de 1996, y 489 de 1998, en su artículo 52.

De tales disposiciones, se tiene que son pertinentes y de superior jerarquía normativa al decreto acusado las de rango constitucional que tienen relación con el asunto, a saber: Los artículos 150, numeral 7º, de la Constitución Política, que tata de la facultad del Congreso de la República para determinar la estructura de la administración nacional; 189, numeral 15, ibídem, que justamente sirve de fundamento al acto acusado; 3º y 33 de la Ley 300 de 1996, que señalan a Prosocial como parte del sector oficial que participa de la actividad turística y como una de las entidades que promueven el turismo social, y 52 de la Ley 489 de 1998 puesto que desarrolla el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política, y por ende también le sirve de fundamento legal; así como los decretos 1250 de 1974, expedido por las facultades que la Ley 71 de 1973 le confirió al Presidente de la República, mediante el cual se creó Prosocial como empresa industrial y comercial del Estado.

No le son superiores los decretos 1471 de 1994, mediante el cual el Presidente de la República aprobó los estatutos internos de Prosocial, adoptados por su consejo directivo, y 2146 de 1992, mediante el cual se reforma dicha entidad, por cuanto son de rango sublegal en la medida en que desarrollan facultades de orden legal.

Así las cosas, las disposiciones que resulten ser sus fundamentos y por consiguiente a las que les debe directa subordinación son los artículos 189, numeral 15, de la Constitución Política, y 52 de la Ley 489 de 1998, y de la confrontación que se haga con estos depende de que viole o no las demás normas que siendo pertinentes son de superior jerarquía al decreto acusado.

El concepto de la violación se concreta en que el gobierno desconoció el papel importante que la Ley 300 de 1996 le asignó a Prosocial dentro de las políticas del Estado, en desarrollo de los artículos 44, 52 y 150, numeral 25, de la Constitución Política; atenta contra el derecho a la recreación de los servidores públicos; la supresión de entidades nacionales está reservada al Congreso de la República, quien puede delegarla en el Gobierno Nacional, por lo tanto la facultad del gobierno para esa supresión debe entenderse en el marco del artículo 150, numerales 7º y 10, ya que no tendría lógica que una misma facultad sea otorgada simultáneamente a dos órganos del Estado, pues la ley no se repite; y el Presidente de la República solo podía suprimir a Prosocial si se daban los requisitos previstos en el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, los cuales no se dieron en este caso.

De tales cuestiones, la primera a resolver es la concerniente a la facultad para suprimir el organismo en mención, para lo cual, como se dijo, en el decreto se invoca la prevista en el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política y en el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, de suerte que el punto consiste en establecer establecer si esa atribución constitucional es suficiente para que se hubiera adoptado la decisión censurada, y aunque el actor expresamente acepta que sí lo es pero sujeta a que se den las condiciones previstas en el último de los citados preceptos, es menester despejar o dejar en claro el punto.

Según esa disposición, corresponde al Presidente de la República:

“ART. 189.—Corresponde al Presidente de la República como jefe de Estado, jefe de gobierno y suprema autoridad administrativa:

(...).

15. Suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley”.

El actor aduce que esa facultad es privativa del Congreso de la República, en virtud del artículo 150, numeral 7º, de la Constitución Política, el cual reza:

“ART. 150.—Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

(...).

7. Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; ... así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta”.

Esta norma ciertamente faculta a dicha corporación para “suprimir o fusionar” un listado de instituciones que son los organismos y entidades administrativas nacionales, pero al confrontar los textos de ambos preceptos, se puede observar que en realidad no se trata de una misma facultad, no obstante que tienen igual objeto, pues entre ellas existe una diferencia sustancial ya que tienen límites y supuestos distintos. Es así como la del Congreso es autónoma y discrecional, en la medida en que no está sujeta a la ley, sino que solo lo está a la Constitución Política y se enmarca en la facultad general o cláusula general de competencia de determinar la estructura de la administración nacional; mientras que la del Presidente de la República, si bien es propia y permanente, no es autónoma ni enteramente discrecional, ya que solo puede ejercerla de manera puntual, de conformidad con la ley, es decir, con sujeción o sometimiento a la ley, que al efecto se entiende como una ley que regula dicha atribución y que la Corte Constitucional en la Sentencia C-262 de 1995 recuerda que desde antes de la actual Constitución Política la jurisprudencia constitucional la identifica como ley de autorización, y en virtud de circunstancias muy especiales, es decir, resulta ser una facultad excepcional.

En la citada sentencia se precisó el alcance de la atribución presidencial en comento y el carácter y papel de la aludida ley, así:

“En primer término cabe destacar que el artículo 189 de la Constitución remite de varios modos a la ley, para regular, a semejanza de lo dispuesto por los decretos 1050 y 3130 de 1968, las competencias específicas del ejecutivo nacional para reordenar y adecuar la estructura de la administración nacional como, por ejemplo, mediante la modificación de la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades y organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley, de una parte en los términos del numeral 16 del mismo, o de otra, mediante la supresión o fusión de entidades y organismos administrativos nacionales, de conformidad con lo que se advierte en el numeral 15, lo cual debe ser analizado con detenida atención para asegurar la cabal y correcta interpretación judicial.

(...).

Además, en concepto de la Corte Constitucional, también debe tenerse en cuenta que en esta materia y especialmente, en el caso, del artículo 189 numeral 15, la Constitución no señala límites materiales expresos, ni especiales ni específicos sobre el alcance y el eventual contenido de la ley de conformidad con la cual podría el ejecutivo “suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales” ni condiciona su sentido, lo cual encuadra dentro de una de las clases de leyes de autorizaciones, noción constitucional elaborada por la doctrina y la jurisprudencia nacionales desde la reforma constitucional de 1968, que permite que el Congreso de la República pueda establecer condiciones y límites precisos y detallados para el ejercicio de esta facultad administrativa del ejecutivo; resulta, pues, que el constituyente dejó en manos del legislador la competencia para definir las condiciones y requisitos, los objetivos, fines y controles pertinentes y predicables de la función del jefe del poder ejecutivo, prevista en el numeral 15 que se comenta, para que aquel establezca un régimen razonable y armónico, lo mismo que preciso y reglado, para regular el ejercicio de esta competencia del Presidente de la República...”.

(...).

Dentro de una interpretación coherente y armónica de distribución de competencias y funciones entre los órganos constitucionales del poder público, y dentro de la distribución del poder que anuncia la nueva Constitución de 1991, no es posible la simultánea y concurrente asignación de las mismas competencias entre el legislador y el ejecutivo, o que se permita que cada uno de los dos órganos las ejerza a discreción, sin considerar límite alguno de competencias entre ellos”.

Es menester concluir, entonces, que en virtud de dicha atribución el Presidente de la República, sin perjuicio de los límites que le impone la ley, puede suprimir o fusionar organismos de la administración nacional sin necesidad de que el Congreso le otorgue facultades extraordinarias para ello con fundamento en el artículo 150, numeral 10, de la Constitución Política, como lo pretende el actor, luego al expedir el acto acusado no contraviene los numerales 7º y 10 de dicho artículo constitucional.

Ahora bien, siendo una atribución constitucional propia, ella no puede ser enervada por disposiciones de rango legal o reglamentario, como son los decretos 1250 de 1974, mediante el cual se creó Prosocial como empresa industrial y comercial del Estado, en ejercicio de las facultades que le otorgó la Ley 71 de 1973; 1471 de 1994 por el cual el Presidente de la República aprobó los estatutos internos de Prosocial, y 2146 de 1992, por el cual se modificó la estructura de dicho organismo, y los artículos 3º y 33 de la Ley 300 de 1996, que señalan a Prosocial como parte del sector oficial que participa de la actividad turística y como una de las entidades que promueven el turismo social, todos los cuales, en la medida en que guarden relación directa con la existencia, estructura y funciones de Prosocial, resultan ser disposiciones al alcance de la facultad presidencial y por ende pueden ser afectadas en su vigencia por los actos que el Presidente de la República expedida en ejercicio de la misma de conformidad con la ley que la regula, como el decreto objeto de este proceso, como en efecto lo han sido por el mismo en tanto deroga expresamente los citados decretos y tácitamente deja sin vigencia los preceptos legales citados en lo concerniente a Prosocial. Por ende no es factible jurídicamente que se pueda predicar su violación directa, es decir, sin que vulnere o desconozca la “ley de autorización”, que en este caso es la Ley 489 de 1998, específicamente en su artículo 52.

Así las cosas, el punto se reduce al acatamiento o no de dicho artículo, para lo cual conviene traer su texto, por cierto declarado exequible por la Corte Constitucional en sus sentencias C-262 de 1995 y C-702 de 1999. A la letra dice:

“ART. 52.—De la supresión, disolución y liquidación de entidades u organismos administrativos nacionales. El Presidente de la República podrá suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de entidades y organismos administrativos del orden nacional previstos en el artículo 38 de la presente ley cuando:

1. Los objetivos señalados al organismo o entidad en el acto de creación hayan perdido su razón de ser.

2. Los objetivos y funciones a cargo de la entidad sean transferidos a otros organismos nacionales o a las entidades del orden territorial.

3. Las evaluaciones de la gestión administrativa, efectuadas por el Gobierno Nacional, aconsejen su supresión o la transferencia de funciones a otra entidad.

4. Así se concluya por la utilización de los indicadores de gestión y de eficiencia que emplean los organismos de control y los resultados por ellos obtenidos cada año, luego de realizar el examen de eficiencia y eficacia de las entidades en la administración de los recursos públicos, determinada la evaluación de sus procesos administrativos, la utilización de indicadores de rentabilidad pública y desempeño y la identificación de la distribución del excedente que estas producen, así como de los beneficiarios de su actividad o el examen de los resultados para establecer en qué medida se logran sus objetivos y cumplen los planes, programas y proyectos adoptados por la administración en un período determinado.

5. Exista duplicidad de objetivos y/o de funciones esenciales con otra u otras entidades.

6. Siempre que como consecuencia de la descentralización (o desconcentración) (1) de un servicio la entidad pierda la respectiva competencia.

PAR. 1º—El acto que ordene la supresión disolución y liquidación, dispondrá sobre la subrogación de obligaciones y derechos de los organismos o entidades suprimidas o disueltas, la titularidad y destinación de bienes o rentas, los ajustes presupuestales necesarios, el régimen aplicable a la liquidación y, de conformidad con las normas que rigen la materia, la situación de los servidores públicos.

PAR. 2º—Tratándose de entidades sometidas al régimen societario, la liquidación se regirá por las normas del Código de Comercio en cuanto fueren compatibles con la naturaleza de la entidad cuya liquidación se realiza”.

Lo anterior significa que los decretos que se expidan en ejercicio de la comentada facultad y en desarrollo del precepto transcrito deben ser motivados, y es así como el aquí demandado lo es, de allí que en el mismo se expongan los respectivos considerandos, en los cuales se indica:

“Que el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política señala como atribución del Presidente de la República la de suprimir entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley;

Que mediante la Ley 489 de 1998 se dictaron normas sobre organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional y se expidieron las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política;

Que la Promotora de Vacaciones y Recreación Social, Prosocial, es una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, creada por el Decreto 1250 de 1974 y organizada por el Decreto 1471 de 1994, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social;

Que la gestión administrativa de la Promotora de Vacaciones y Recreación Social, Prosocial, en los dos últimos años ha colocado en franco deterioro las finanzas de la empresa y ha dejado de cumplir la función para la cual fue creada;

Que los documentos aportados por la empresa y por entidades estatales corroboran la situación descrita;

Que las evaluaciones de gestión administrativa efectuadas por el Gobierno Nacional aconsejan su supresión”.

Así las cosas, el problema pasa a un plano fáctico y, por ende, probatorio, en cuanto los motivos que le sirven de fundamento al decreto acusado, y así debe ser según la norma legal desarrollada, contienen circunstancias prácticas y concretas, las cuales por ser parte de la motivación de un acto administrativo deben ser desvirtuadas por quien las controvierta, ya sea en cuanto a su ocurrencia, a su pertinencia o adecuación a la decisión tomada, lo cual no hace el actor en este proceso, pues su argumentación se queda en el plano formal o normativo, en tanto que la administración aportó los antecedentes y evaluaciones aludidos en tales considerandos, cuya veracidad no ha sido tachada ni desmentida probatoriamente por el accionante.

De otra parte, respecto de los artículos 4º y 6º de la Ley 181 de 1995, “Por la cual se distan disposiciones para el fomento del deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y la educación física y se crea el sistema nacional del deporte”, se observa que no guardan relación directa con Prosocial, de allí que no exista posibilidad de que puedan ser afectados por el decreto enjuiciado.

Luego, no se evidencia que ese decreto se oponga a las disposiciones que se invocan como violadas y menos a los artículos 189, numeral 15, de la Constitución y 52 de la Ley 489 de 1998, razón por la cual los cargos no prosperan, de donde se denegará la pretensión de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DENIÉGASE la pretensión de la demanda.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 22 de octubre de 2004».

(1) Aparte declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-727 de 2000 de 21 de junio de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

___________________________________