Sentencia 31 de marzo 14 de 2002 

CONSEJO DE ESTADO

Sala de lo Contencioso Administrativo

Sección Segunda - Subsección "A"

Rad: 2500023240002001018701, dic. 12/2001

C.P. Alberto Arango Mantilla

Acciones populares

Actor: Roberto Carlos Álvarez Morales y otros

Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por el Distrito Capital de Bogotá contra la Sentencia de 4 de octubre de 2001, proferida por la subsección "B" de la sección primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Antecedentes

Los señores Roberto Carlos Álvarez Morales, Francisco Javier Angel Bautista y Luis Enrique Giraldo Durán, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política, pretenden que se obligue al Alcalde Mayor del Distrito Capital a dar cumplimiento a las normas relacionadas con el espacio público.

Solicitan, por lo tanto, que se ordene la inmediata cesación de las actividades que conllevan a privar a los ciudadanos del uso, goce y disfrute del espacio público que a la fecha es invadido por el parqueo de vehículos en la autopista norte Nº 168 - 30 de Bogotá; y se les fije el incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

Fundamento de la acción

En la autopista norte Nº 168 - 30 se encuentra ubicada una librería y papelería denominada Panamericana. Los clientes de tal establecimiento parquean sus vehículos encima del anden, invadiendo el espacio público, lo que impide la circulación tranquila de los peatones. Como no se puede establecer cuál es el establecimiento público directamente responsable de la violación del derecho colectivo se demanda a la Alcaldía Mayor de Bogotá por ser la responsable de velar por el espacio público.

Contestación de la demanda

La Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C., por conducto de su apoderado judicial, solicita que se desestimen las súplicas de la demanda.

Advierte en primer lugar la falta de conocimiento de los actores en relación con las competencias administrativas y los procedimientos establecidos por el legislador para la resolución de conflictos en sede administrativa y se opone a la prosperidad de las pretensiones toda vez que no existe vulneración de derecho alguno relacionado con el espacio público. Dice que las afirmaciones no son constitutivas de hechos sino de una supuesta apreciación subjetiva sin sustento real ya que no existen elementos que las confirmen.

No desconoce que el Estado tiene que velar por la integridad del espacio público y por su destinación al uso común (C.P., art. 82), ni de los conceptos y definiciones que tanto la Corte Constitucional como el legislador han dado al respecto, así como del tratamiento preferencial que debe dársele a los bienes de uso público. Por esa razón, anota que la administración distrital se ha empeñado en recuperar el espacio público vulnerado constantemente por la invasión de personas y vehículos, con el fin de garantizar la libre locomoción de los transeúntes.

Afirma que la Alcaldía Local de Usaquén no ha informado sobre requerimiento alguno de los demandantes en el sentido de denunciar tal situación, por tratarse de parqueo de vehículos en sitios no permitidos, y, sin embargo, las autoridades han desplegado todo tipo de operativos para despejar estas zonas, con miras a solucionar la problemática presentada. En su concepto, no existe responsabilidad —por acción u omisión— de la administración distrital.

Aunque le resulta absurdo lo manifestado por los actores, en cuanto afirman desconocer el establecimiento directamente responsable de la violación del espacio público cuando más adelante señalan que es Panamericana, expresa que no existe conducta alguna que indique que la administración está vulnerando derechos e intereses colectivos.

Con fundamento en el artículo 83 del Código de Procedimiento Civil solicita que se cite al proceso al establecimiento comercial que propicia el estacionamiento indebido de vehículos sobre el anden.

Insiste en que los actores no pusieron en conocimiento de las autoridades competentes la presunta infracción para que pueda ser declarada responsable la administración, ya que debe predicarse una actuación irregular de la misma y, por tanto, existir un nexo causal entre la conducta desplegada y el perjuicio causado o la amenaza de derechos colectivas. No está probado dentro del proceso el hecho de la administración causante de amenaza o peligro.

Según él, la acción popular no puede convertirse en una forma de alterar los procedimientos y competencias administrativas y judiciales, ya que en este caso se pretende sustituir el consagrado para los trámites policivos, lo que demuestra una indebida utilización de la acción constitucional.

Pretenden los actores —dice— invertir la carga de la prueba y establecer un principio de responsabilidad objetiva de la administración, aspecto claramente contrario a la ley, lo que indica una temeridad y mala fe al interponer la acción, puesto que se coloca a la administración en trámites sin sentido y congestionan de acciones al tribunal. Si la intención fuera realmente sana lo primero que hubieran hecho los actores era acudir a las autoridades policivas para remediar tal situación, pero ante la falta de incentivo económico en esos casos no les llama la atención.

Intervención de la defensoría del espacio público

Su apoderado judicial expresa que son evidentes los resultados adelantados conjuntamente por las diferentes autoridades distritales y locales, pues se ha conseguido que los habitantes se interesen por el tema y denuncien la invasión del espacio público pero, no obstante los grandiosos resultados y la magnitud del problema, no se ha podido erradicar del todo la invasión.

Afirma que los actores no han puesto en conocimiento del centro de atención de denuncias de invasión al espacio público los hechos planteados en esta demanda y sin embargo, la entidad, una vez enterada del asunto, procede a realizar una inspección ocular a las inmediaciones de la autopista norte (168 - 30), diligencia adelantado por arquitectos de la misma entidad, quienes manifiestan la existencia de invasión por estacionamiento de vehículos debido a establecimientos comerciales que funcionan en el sector. Por esa razón, tanto la Alcaldía Local de Usaquén como las autoridades de tránsito procedieron a recuperar y conservar ese espacio público y además se solicita vigilancia permanente a fin de permitir el libre tránsito peatonal y vehicular.

Finalmente dice: "..., la invasión de dicho espacio público no es permanente ni atribuible a alguna o algunas personas determinadas, por tanto la recuperación del mismo no procede como en otros casos, realizando una diligencia específica para tal efecto, sino que de sobremanera se requiere de la permanente y eficiente labor de policía, concretamente de la estación metropolitana de tránsito para que realice los operativos que sean necesarios para recuperar y conservar el espacio público indebidamente ocupado, y/o de las medidas que su despacho considere pertinentes" (fl. 40).

Pacto de cumplimiento

Con fundamento en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se constituyó en audiencia pública especial de pacto de cumplimiento, la cual fracasó ante la falta de comparecencia de los actores populares.

Posteriormente, el representante legal de "Panamericana y Librería Papelería S.A.", en ejercicio del derecho de defensa consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, presenta un memorial. En primer lugar, pone en conocimiento la compra de un inmueble que será adecuado para el parqueo de vehículos de sus clientes debido a que la ciudad no cuenta con espacio suficiente para ello y, en segundo término, invoca el derecho fundamental al trabajo (art. 25 constitucional) dadas esas mismas condiciones. Sugiere una inspección al lugar de los hechos con el fin de verificar la amplitud para el parqueo de vehículos en donde se puede garantizar, además, el paso peatonal.

Alegatos de conclusión

La Alcaldía Mayor de Bogotá se refiere: a lo informado por la Alcaldía Local de Usaquén en cuanto a que no existe requerimiento alguno de los actores de tal situación; a los operativos realizados constantemente por las autoridades de tránsito para evitar el estacionamiento de vehículos frente a establecimientos comerciales que no ofrecen el servicio de parqueadero; a la inexistencia de responsabilidad de la administración; a la prohibición de estacionar vehículos en los andenes (art. 184 del plan de ordenamiento territorial, a la estructura y destinación de los espacios peatones y a la red de andenes (arts. 232 - 233 ibídem) (fls. 87- 91).

El Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público después de definir y determinar el alcance de algunos conceptos relacionados con la materia en discusión, insiste en las actividades positivas desplegadas por esa entidad en pro del espacio público (fls. 92 - 94).

Los demandantes afirman que la administración distrital "sí ha actuado de manera omisiva en sus deberes en los que respecta a la protección del derecho colectivo del espacio público en Bogotá, y en especial en la calle 168 con autopista norte; deber que debe cumplir según lo ordena el estatuto de Bogotá Decreto 1421 de 1993 y que en reiteradas ocasiones la H. Corte Constitucional a (sic) manifestado que esta obligación está en cabeza de la administración ...", es decir —según ellos—, se abstuvo de cumplir la ley porque no es cierto que se realicen continuos operativos, la invasión al espació público resulta evidente. Que aunque se coloca una franja amarilla para evitar el estacionamiento de vehículos en el anden, éstos se parquean sobre la paralela. Que la acción popular es el medio eficaz para obtener la protección del derecho colectivo (L. 472/98, art. 10). Que a pesar de las afirmaciones de las autoridades no se ha preservado el uso y goce del espacio público de los peatones, situación imputable a la administración (fls. 95 - 98).

El representante legal de "Panamericana y Librería Papelería S.A.”, mediante memorial que obra a folios 100 a 110, propone: que se levanten las cintas que obstruyen el paso libre de personas que transitan frente al establecimiento; que se permita de manera provisional y por el término de un año el parqueo de vehículos en un espacio de 7 metros, respetando 8.62 metros de zona peatonal, mientras se construye el parqueadero para clientes; que la empresa asuma los costos de demarcación y conservación de la zona peatonal para brindar seguridad y comodidad a los peatones del sector; o si no que se construya una bahía de parqueo.

La sentencia apelada

Protege el derecho colectivo al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público. Observa, conforme a la normatividad legal vigente, que existe vulneración de tales derechos no obstante las gestiones administrativas adelantadas por las autoridades tendientes a obtener la recuperación y conservación del espacio público en el lugar de los hechos sin que éstas resulten eficientes.

En consecuencia, ordena a la Alcaldía Mayor de Bogotá adelantar las acciones pertinentes para recuperar efectiva y totalmente el espacio público y además condena a ésta y a la empresa Panamericana a pagar proporcionalmente a los actores el incentivo económico establecido en la ley.

La apelación

Inconforme con la decisión del Tribunal Administrativo, el Distrito Capital de Bogotá la apela. Señala, en síntesis, que la sentencia es incongruente, ya que advierte que la administración ha adelantado gestiones para recuperar el espacio público y luego estima que ésta sólo se desarrolló con posterioridad a la notificación del trámite de la presente acción, sentando un mal precedente porque son los ciudadanos quienes deben cumplir con sus deberes y respetar la ley. Que si la responsabilidad radica en la omisión, el llamado a responder es el establecimiento público que propicia esa invasión. Que las dos últimas administraciones se han preocupado por la recuperación del espacio público. Que no comparte el régimen de responsabilidad manejado en el fallo de primera instancia. Que basta examinar la conducta desplegada en estos casos por la administración distrital, las pruebas aportadas al proceso y el valor de las mismas para concluir que las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar. Y que, como lo ha sostenido esta corporación, las acciones populares carecen de contenido subjetivo, es decir, que no persiguen un resarcimiento pecuniario, pues se actúa en defensa del interés público.

Se decide previas éstas,

Consideraciones

Como se sabe, las acciones populares consagradas en el artículo 88 de la Constitución Política y reguladas por medio de la Ley 472 de 1998, tienen como finalidad esencial la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el patrimonio, el espacio público, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa y el medio ambiente, entre otros. Son aquellas acciones precisamente los medios procesales para asegurar la protección de tales derechos e intereses.

La acción popular, puede ser ejercitada por cualquier persona, con el fin de evitar un daño eventual, hacer cesar un peligro, una amenaza, una vulneración o agravio, o restituir las cosas a su estado anterior —en este último caso cuando ello fuere posible— siempre que se trate de derechos e intereses colectivos. En otras palabras, tiene un carácter protector y preventivo de bienes y derechos que comprometen intereses de una comunidad.

Al ejercitar este mecanismo constitucional la parte actora pretende la protección de derechos e intereses colectivos, relacionados con el espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público, consagrados en el literal d) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998.

Ciertamente al Estado Colombiano le corresponde, por mandato constitucional (art. 82) "velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común ..."; por lo tanto, debe garantizar el ejercicio efectivo de tales derechos por encima de cualquier interés egoísta o particular, pues se trata de uno de los fines esenciales del Estado consagrado en la misma Carta Política (art. 2º). Además, dichos bienes son, según el artículo 63 ibídem, inalienables, imprescriptibles e inembargables.

Se ha entendido por espacio público "el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes" (1) .

(1) Inciso primero del artículo 5º de la Ley 9ª de 1989.

Son elementos constitutivos del espacio público, entre otros, los andenes, considerados éstos como bienes de uso público que deben ser siempre utilizados en forma apropiada y adecuada por las personas que de ellos se benefician, esto es, conforme a la destinación pública que previamente se les ha dado en la ley, es decir, para el uso, goce y libre tránsito de los transeúntes. Mas no para la consecución de finalidades no públicas o que limiten, por lo menos, el libre ejercicio de locomoción en cuanto al tránsito peatonal.

No desconoce la Sala que el estacionamiento de vehículos en los andenes se encuentra expresamente prohibido por la ley (D. 169/2000, art. 184 - plan de ordenamiento territorial para Bogotá) y por las demás normas de tránsito que regulan la materia.

Ahora bien, cuando el espacio público no cumple su objetivo social o comunitario para el cual ha sido creado y los usuarios no pueden beneficiarse de él en condiciones normales, por ejemplo, por la ocupación permanente de elementos en la zona considerada como pública, las autoridades de la República están en la obligación ineludible de restituirlo en los términos de ley.

Obligación que le corresponde a los alcaldes locales conforme al numeral 7º del artículo 86 del Decreto 1421 de 1993, que dispuso:

"Dictar los actos y ejecutar las operaciones necesarias para la protección, recuperación y conservación del espacio público, el patrimonio cultural arquitectónico e histórico, los monumentos de la localidad, los recursos naturales y el ambiente, con sujeción a la ley, a las normas nacionales aplicables, y a los acuerdos distritales y locales" (se resalta).

Además, por disposición del artículo 17 del Decreto 1504 de 1998, por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial, los municipios y distritos pueden crear entidades responsables del manejo del espacio público que cumplirán, entre otras, las siguientes funciones:

“c) Articulación entre las distintas entidades cuya gestión involucra directa o indirectamente la planeación, diseño, construcción, mantenimiento, conservación, restitución, financiación y regulación del espacio público;...” (se resalta).

Así, mediante el Acuerdo 018 de agosto 26 de 1999 se crea el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público, entidad que se le atribuye la función de contribuir al mejoramiento de la calidad de vida en Bogotá, por medio de una eficaz defensa y de la construcción de una nueva cultura del espacio público que garantice su uso y disfrute normal y estimule además la intervención ciudadana.

Dentro del plenario no existe prueba alguna que demuestre que los actores han puesto en conocimiento de esta entidad distrital la situación que plantean en este proceso, con el fin de que se protejan oportunamente y mediante los mecanismos legales que se le han otorgado los derechos que consideran violados.

Insiste entonces la Sala en que, para poderse predicar vulneración o amenaza del derecho colectivo y su consecuente protección mediante la acción constitucional popular, es necesario que la ocupaciónde bienes de uso público ostente el carácter de permanente, pues de lo contrario, y en eso se está de acuerdo con lo planteado por el Distrito Capital de Bogotá, se haría necesario ubicar a un funcionario del Estado en cada una de estas zonas públicas para evitar la violación, verbigracia, de las normas de tránsito o de policía.

Por esa razón, el literal d) del artículo 66 de la Ley 9ª de 1989 faculta a los alcaldes para imponer sanciones de tipo económico a "... quienes ocupen en forma permanente los parques públicos, zonas verdes y bienes de uso público, o los encierren sin autorización de las autoridades de planeación o las administrativas en su defecto, ..." (se resalta).

Caso concreto

Una vez analizado el material probatorio existente en el proceso, la Sala concluye lo siguiente:

— Que tanto en la autopista norte (avenida trece) como en la calle 168, y frente a los establecimientos comerciales que funcionan en esa localidad, se estacionan vehículos sobre el andén y sobre el antejardín. Según dictamen de los arquitectos del Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público (fls. 45-47).

No obstante, se observa que dicha situación no se presenta de manera permanente, ya que el estacionamiento de automotores sobre el andén no es continuo sino esporádico de quienes, desatendiendo las normas de tránsito, aprovechan la oportunidad para realizar, tal vez, sus compras en los establecimientos comerciales existentes en ese lugar.

De lo contrario, el solo hecho de estacionar de manera provisional uno o varios vehículos en un bien de uso público, como en este caso sobre el andén, podría ser objeto de todo un debate judicial a través de la acción popular, por violar el derecho colectivo consagrado en el literal d) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998, lo cual no resulta compatible con este mecanismo constitucional. En consecuencia, tendría que situarse —como se advirtió— un funcionario de tránsito en cada uno de estos sitios para impedir su invasión momentánea, lo cual resulta físicamente imposible.

— Que las personas afectadas por hechos como éstos pueden, conforme al código de policía o de tránsito —según el caso—, acudir ante las autoridades locales para que adelanten los respectivos procedimientos administrativos o acciones policivas tendientes a restituir los bienes de uso público.

Distinto es que las autoridades competentes se muestren renuentes al cumplimiento de sus deberes legales, incurriendo en una clara omisión en el ejercicio de sus funciones, lo que sí podría generar responsabilidad y por ende la prosperidad de una acción constitucional de esta naturaleza.

— Que no puede accederse a las proposiciones formuladas por el representante legal de "Panamericana Librería y Papelería", en el sentido de permitir el estacionamiento de vehículos en zonas adyacentes a dicho establecimiento comercial y consideradas como bienes de uso público. Precisamente se estaría desconociendo lo dispuesto en la ley. Y tampoco resulta vulnerado el derecho al trabajo por el simple hecho de no permitir la violación de normas que protegen derechos comunitarios y que se encuentran por encima de intereses particulares.

Se aprovecha la oportunidad sí, para llamar la atención de las autoridades responsables del control y vigilancia en estos asuntos para que adopten las medidas pertinentes y conducentes a fin de evitar situaciones como las presentadas en este caso.

Por último, la Sala dirá que nadie puede desconocer la ardua labor que vienen desarrollando las últimas administraciones distritales en esta materia específica (recuperación de bienes de uso público y construcción de una nueva cultura del espacio público), pues, a través de actos y eventos pedagógicos o formativos y de verdaderas campañas educativas orientadas al buen manejo, uso y goce del espacio público, no han pretendido otra cosa que concientizar a los residentes de Bogotá de la importancia de respetar el patrimonio público, traduciéndose en una buena calidad de vida. Inclusive, con la imposición de sanciones no solamente de tipo económico sino, como se dijo, educacionales o simplemente correctivas.

Así las cosas, la Sala no accederá a las pretensiones de la demanda y, por tanto, revocará la sentencia del tribunal administrativo.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "A" administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Revócase la Sentencia de 4 de octubre de 2001, proferida por la Subsección "B" de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso promovido por los señores Roberto Carlos Álvarez Morales, Francisco Javier Angel Bautista y Luis Enrique Giraldo Durán, contra el Distrito Capital de Bogotá.

En su lugar se dispone:

Niéganse las pretensiones de la demanda

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

Magistrados: Alberto Arango Mantilla—Ana Margarita Olaya Forero—Nicolás Pájaro Peñaranda, ausente.

Mercedes Tovar de Herrán, Secretaria General.

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