Sentencia 3161 de agosto 28 de 1995

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref: Expediente 3161. Autoridades Nacionales.

Actor: José Roberto Sáchica Méndez

Consejero Ponente:

Dr. Yesid Rojas Serrano

Santa Fe de Bogotá D.C., veintiocho de agosto de mil novecientos noventa y cinco.

El ciudadano y abogado José Roberto Sáchica Méndez obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicitó de esta corporación la declaratoria de nulidad del Decreto 2245 de 6 de octubre de 1994, “Por el cual se fijan las tarifas relativas al registro de proponentes”, expedido por el Gobierno Nacional.

Normas citadas como violadas y concepto de la violación

Cita el actor como infringidos por el acto acusado los artículos 150 numeral 12 y 338 de la Constitución Política.

Hace consistir así el concepto de la violación:

De acuerdo con las disposiciones constitucionales señaladas, corresponde a la ley, a las ordenanzas y a los acuerdos con sujeción a aquélla, fijar directamente los elementos de las obligaciones tributarias: sujetos, hechos, tarifas y bases gravables.

En tal virtud, por gozar de plena iniciativa, corresponde al Congreso de la República determinar los elementos constitutivos de todos los tributos, con la consecuencia de que las asambleas departamentales y los concejos municipales tienen que implantarlos dentro de los elementos dados por la ley.

Tratándose de las remuneraciones que deben pagar los particulares por ciertos servicios que presta el Estado ya sea en forma directa o delegada, el texto constitucional permite que las autoridades fijen la tarifa respectiva como recuperación de los costos de los servicios que presten.

En tales circunstancias, la ley, las ordenanzas y los acuerdos con sujeción a ella, deberán fijar lo siguiente:

a) El sistema y método para definir tales costos.

b) La forma de hacer su reparto.

Según el Diccionario de la Lengua Española por sistema se entiende el “Conjunto de reglas y principios sobre una materia enlazados entre sí” o el “Conjunto de cosas que ordenadamente relacionadas entre sí contribuyen a un determinado objeto”. A su turno, la palabra método es definida como “El modo de obrar o proceder” y el vocablo forma como “Fórmula y modo de proceder en una cosa”.

De acuerdo con lo anterior, cuando la ley autorice a las autoridades fijar las tarifas de los servicios que se les presten a los particulares, no podrá delegarles la facultad de establecer las reglas o principios que relacionados entre sí, determinarán los costos del servicio y la forma de hacer su reparto, pues a ellas solamente les corresponderá aplicarlos al momento de establecer las respectivas tarifas.

Analizando lo expresado con relación a la actuación surtida por el Gobierno Nacional al expedir el decreto demandado, se encuentra lo siguiente:

a) El Estado delegó en las cámaras de comercio la función de mantener y administrar el registro de las personas naturales o jurídicas que aspiren a celebrar con entidades estatales contratos de obra, consultoría, suministro y compraventa de bienes muebles.

b) Como consecuencia de lo anterior, la Ley 80 de 1993 autorizó al Gobierno Nacional para fijar el monto de las tarifas que deben pagar a las cámaras de comercio las personas que aspiren a contratar con el Estado, como remuneración del servicio de registro de proponentes.

c) Para que el gobierno pudiera hacer uso de la autorización antes señalada, era indispensable, porque así lo prescribe la Constitución Política, que la ley hubiera definido previamente el sistema y método para definir los costos y beneficios de los servicios prestados por las cámaras de comercio, y la forma de hacer su reparto.

d) El gobierno al dictar el decreto acusado, invocó como facultades las que le confiere el artículo 22.8 de la Ley 80 de 1993 y el artículo 124 de la Ley 6ª de 1992 que en nada regulan el sistema y método para definir los costos del registro público de proponentes y la forma de hacer su reparto.

En efecto, el primero de los artículos citados además de otorgar la autorización respectiva, condicionada a lo que la ley prescribiera sobre lo dispuesto en la parte final del inciso segundo del artículo 338 de la Constitución Política, simplemente reitera la tarifa que podría ser cobrada por las cámaras de comercio, esto es, como la remuneración que ellas recibirán y que necesariamente deberá tener en cuenta el costo de las operaciones relacionadas con el registro de proponentes.

Por su parte, el artículo 124 de la Ley 6ª de 1992 amén de que nada tiene que ver con el registro de proponentes a que se refiere la ley 80 de 1993, pues regula las tarifas que deberán sufragarse en favor de las cámaras de comercio por concepto de actos relativos al registro mercantil (C. Co., arts. 26 y ss.), lo único que determina es que el Gobierno Nacional al establecer las tarifas de dicho registro tendrá en cuenta los activos y el patrimonio del comerciante o del establecimiento de comercio según sea el caso.

Confirma aún más la violación de las normas constitucionales, el hecho de que las tarifas a que se refiere el acto acusado fueron establecidas con base en un estudio que presentó Confecámaras según información que contiene la revista Legislación Económica Nº 1009 del 30 de octubre de 1994.

Actuación

Mediante proveído del 20 de enero de 1995 se admitió la demanda radicada bajo el número 3161 y se denegó la solicitud de suspensión provisional del acto demandado.

Del auto admisorio de la demanda se notificó a la Nación —Ministerio de Desarrollo Económico—, quien a través de apoderada dio contestación a la misma (fl. 118), expresando que el artículo 124 de la Ley 6ª de 1992 autorizó de forma genérica al Gobierno Nacional para fijar el monto de las tarifas que deben sufragarse en favor de las cámaras de comercio por concepto de las matrículas, renovaciones e inscripciones de los actos, libros y documentos que la ley determine efectuar en el registro mercantil, así como el valor de los certificados que dichas entidades expedían en ejercicio de sus funciones.

Posteriormente, la Ley 80 de 1993 reguló de manera especial lo relativo al registro único de proponentes, e impuso (sic) al Gobierno Nacional en su artículo 22.8 la fijación de las tarifas que debían sufragarse en favor de las cámaras de comercio por concepto de inscripción en dicho registro, así como su renovación y actualización y por las certificaciones solicitadas en relación con el mismo registro. Igualmente ordenó fijar el costo de la publicación del boletín de información y del trámite de impugnación de la calificación y clasificación.

En contra de lo afirmado por el demandante, dicho artículo sí estableció el método para definir tales costos, al preceptuar que “para estos efectos, el gobierno deberá tener en cuenta el costo de la operación de registro, en que incurran las cámaras de comercio, así como la expedición de certificados, de publicación del boletín de información y del trámite de impugnación”, de conformidad con el artículo 338 de la Carta Política. En este sentido, la Ley 80 le fijó al Gobierno Nacional unos parámetros o lineamientos dentro de los cuales debería fijar tales tarifas.

El decreto demandado al establecer los costos de las operaciones relacionadas con el registro de proponentes, se ajustó a los criterios que la ley especial (L. 80/93) había ordenado, puesto que la única limitación que tenía el Gobierno Nacional consistía en consultar los costos en materia de registro.

Finalmente, anota que el decreto acusado fue derogado expresamente por el Decreto 457 de 1995.

La señora procuradora segunda delegada ante esta corporación señala que el artículo 338 de la Carta Política es claro cuando predica que “La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o lo acuerdos”.

Obra en el proceso un estudio que sirvió de base para gastos de operación de registro en las cámaras de comercio, tales como costo de personal y operaciones, usos de equipos, de muebles, de enseres, de espacio y gastos indirectos, pero esta circunstancia no suple la existencia de una ley que determine el sistema y método para definir tales costos y beneficios y la forma de hacer su reparto. Esta observación cabe para los meses de vigencia del decreto acusado, ya que fue derogado el 16 de marzo de 1995 mediante el Decreto 457 de dicha fecha.

Consideraciones de la Sala

En primer término, la Sala observa que pese a que el decreto demandado fue expresamente derogado por el Decreto 457 de 16 de marzo de 1995, deberá pronunciarse sobre la legalidad del mismo, en razón de los efectos que pudo haber producido durante su vigencia.

El Decreto 2245 de 6 de octubre de 1994, fijó las tarifas que deben sufragarse en favor de las cámaras de comercio por los siguientes conceptos: inscripción y renovación en el registro de proponentes; actualización o modificación de la inscripción; formulario para realizar la inscripción, renovación, actualización o modificación; certificados expedidos con ocasión de la función del registro de proponentes; boletín contentivo de la información relativa a las licitaciones o concursos; impugnación de la clasificación o calificación; y expedición de copias con sello de correspondencia cuyo original repose en la cámara de comercio.

Las normas que el acto acusado invoca como sustento legal son del siguiente tenor:

“Artículo 124, Ley 6ª de 1992

Tarifas a favor de las cámaras de comercio. El Gobierno Nacional fijará el monto de las tarifas que deban sufragarse en favor de las cámaras de comercio por concepto de las matrículas, sus renovaciones e inscripciones de los actos, libros y documentos que la ley determine efectuar en el registro mercantil, así como el valor de los certificados que dichas entidades expidan en ejercicio de sus funciones.

“Para el señalamiento de los derechos relacionados con la obligación de la matrícula mercantil y su renovación, el Gobierno Nacional establecerá tarifas diferenciales en función del monto de los activos o del patrimonio del comerciante, o de los activos vinculados al establecimiento de comercio, según sea el caso.

“Las cuotas anuales que el reglamento de las cámaras de comercio señale para los comerciantes afiliados son de naturaleza voluntaria”.

“Artículo 22.8, Ley 80 de 1993

De la fijación de tarifas. El Gobierno Nacional fijará el monto de las tarifas que deban sufragarse en favor de las cámaras de comercio por concepto de la inscripción en el registro de proponentes, así como por su renovación y actualización y por las certificaciones que se les solicite en relación con dicho registro. Igualmente fijará el costo de la publicación del boletín de información y del trámite de impugnación de la calificación y clasificación. Para estos efectos, el gobierno deberá tener en cuenta el costo de la operación de registro, en que incurran las cámaras de comercio, así como la expedición de certificados, de publicación del boletín de información y el del trámite de impugnación”.

Arguye el demandante que el artículo 124 de la Ley 6ª de 1992 nada tiene que ver con el registro de proponentes a que se refiere la Ley 80 de 1993.

Sobre el particular, la Sala estima que si bien es cierto la norma en cuestión no se refiere al registro único de proponentes (por cuanto éste fue creación de la Ley 80 de 1993), también lo es que autoriza al Gobierno Nacional para que fije las tarifas que deben cobrar las cámaras de comercio por los certificados expedidos en ejercicio de sus funciones, dentro de las cuales se encuentra la de llevar dicho registro, de conformidad con la citada Ley 80 de 1993.

En consecuencia, el artículo 124 de la Ley 6ª de 1992 es fundamento legal del acto acusado, en cuanto se refiere a los certificados expedidos.

De igual manera considera el demandante que el artículo 22.8 de la Ley 80 de 1993 simplemente otorga al Gobierno Nacional la autorización respectiva (fijar las tarifas), sin que hayan sido establecidos el sistema y método a que se refiere el inciso 2º del artículo 338 de la Constitución Política, razón por la cual estima que se desconoció dicho precepto.

Esta corporación encuentra que no le asiste razón al actor, toda vez que como bien lo afirma la entidad demandada, el artículo 22.8 de la Ley 80 de 1993 sí establece el método o sistema para definir tales costos, cuando preceptúa que para fijar el monto de las tarifas “...el gobierno deberá tener en cuenta el costo de la operación de registro, en que incurran las cámaras de comercio, así como de la expedición de certificados, de publicación del boletín de información y del trámite de impugnación”.

En efecto, la norma señala que el gobierno deberá, para fijar el monto de las tarifas, supeditarse al costo de la operación de registro y de los demás conceptos relacionados con el mismo (certificados, publicación del boletín, trámite de impugnación, etc.), sin que indique cuál es la entidad encargada de elaborar dicho estudio de costos.

No encuentra la Sala por qué la Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio —Confecámaras— no podía ser quien llevara a cabo la evaluación de costos, pues siendo ésta la entidad que agrupa a todas las cámaras de comercio del país, bien podía, como en efecto lo hizo, con base en un estudio serio que obra en el expediente como antecedente administrativo, aplicar los costos en que incurran dichas entidades (personal, equipos, muebles y enseres, espacios, etc.), en la prestación de los servicios. Dicho estudio fue tenido en cuenta por el Gobierno Nacional, para expedir el decreto acusado que fijó las tarifas tantas veces referidas.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

FALLA:

DENIÉGANSE las súplicas de la demanda.

DEVUÉLVASE a la parte actora la suma depositada para gastos ordinarios del proceso, por no haber sido utilizada.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 24 de agosto de 1995.

Magistrados: Libardo Rodríguez Rodríguez—Ernesto Rafael Ariza Muñoz—Nubia González Cerón—Yesid Rojas Serrano.