Sentencia 3168 de septiembre 2 de 2004 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad. 110010328000200300039 01

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Los actos administrativos demandados.

Son los artículos 10, 14 y 15 del Reglamento 01 de 2003, expedido por el Consejo Nacional Electoral invocando el ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en especial de la facultad concedida en el parágrafo transitorio del artículo 12 del Acto Legislativo 01 del 3 de julio de 2003, por el cual se modificó el artículo 263 de la Constitución Política. El texto del citado artículo es el siguiente:

“ART. 263.—Para todos los procesos de elección popular, los partidos y movimientos políticos presentarán listas y candidatos únicos, cuyo número de integrantes no podrá exceder el de curules o cargos a proveer en las respectiva elección.

Para garantizar la equitativa representación de los partidos y movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, las curules de las corporaciones públicas se distribuirán mediante el sistema de cifra repartidora entre las listas de candidatos que superen un mínimo de votos que no podrá ser inferior al dos por ciento (2%) de los sufragados para Senado de la República o al cincuenta por ciento (50%) del cuociente electoral en el caso de las demás corporaciones, conforme lo establezca la Constitución y la ley.

Cuando ninguna de las listas de aspirantes supere el umbral, las curules se distribuirán de acuerdo con el sistema de cifra repartidora.

La ley reglamentará los demás efectos de esta materia.

PAR. TRANS.—Sin perjuicio del ejercicio de las competencias propias del Congreso de la República, para las elecciones de las autoridades de las entidades territoriales que sigan a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, facúltese al Consejo Nacional Electoral para que dentro del mes siguiente a su promulgación se ocupe de regular el tema.

En las circunscripciones electorales donde se elijan dos (2) curules se aplicará el sistema del cuociente electoral, con sujeción a un umbral del treinta por ciento (30%), del cociente electoral”.

1. El demandante acusa de inconstitucionalidad e ilegalidad los artículos 10, 14 y 15 del Reglamento 01 de 2003, porque niegan la validez que tiene el voto en blanco en la determinación del cuociente electoral, y que ello equivale a hacer nugatorio el derecho de expresión política de disentimiento, abstención o inconformidad que también debe tutelar toda la democracia, con lo cual, dice, infringen los artículos 1º, 13, 40, 103, 258 263 y 263 A de la Constitución Política y el artículo 137 del Código Electoral.

a) La afirmación del demandante de que el artículo 10 acusado tácitamente descarta como válidos los votos en blanco se apoya en el hecho de que estos no fueron incluidos en el señalamiento de los votos que se computan como válidos en los literales a) y b) de ese artículo.

El texto completo de la norma cuestionada es el siguiente:

“ART. 10.—Voto válido. Es el correctamente marcado en la tarjeta electoral suministrada por la Organización Electoral, que permite identificar con claridad la voluntad del elector. Se computarán como votos válidos los siguientes:

a) Listas con voto preferente

1. Cuando el elector marque un partido y un candidato de la lista.

2. Cuando en una lista con voto preferente se marca más de un candidato, el voto será válido únicamente para efectos del umbral y de la cifra repartidor pero no se computará para la preferencia.

3. Cuando los votos por las listas que hubieren optado por el mecanismo del voto preferente, no hayan sido atribuidos por el elector a ningún candidato en particular, se contabilizarán a favor de la respectiva lista para los mismos efectos previstos en el numeral anterior.

4. Cuando un elector marque el voto preferente por un candidato y no marque el partido, se entenderá como voto válido también para el partido, movimiento político, grupo significativo de ciudadanos o movimientos sociales.

b) Listas sin voto preferente

El voto será válido en la lista sin voto preferente cuando el elector señale dentro de la tarjeta, además del símbolo o logotipo del partido o movimiento, el nombre de algún candidato de la misma lista” (resaltado fuera de texto).

La ausencia en el texto de los artículos demandados, en forma explícita, de la referencia al voto en blanco como voto válido, es señalado por el demandante como motivo suficiente para tachar de inconstitucional la norma trascrita.

Considera la Sala al respecto que si bien el vacío en que incurre la norma transcrita puede inducir a interpretaciones equivocadas o confusas, un análisis de ella en el contexto de las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias vigentes sobre la materia, incluyendo las demás disposiciones del mismo reglamento parcialmente impugnado, permite establecer que si bien los votos en blanco no quedaron expresamente contemplados en la enumeración de los votos válidos que hace la norma acusada en los literales a) y b), de ello no se desprende que la norma los excluyó de la clase de votos válidos. En efecto:

a) El voto en blanco fue definido por el artículo 137 del Código Electoral, en el que se estableció que sería tenido en cuenta para obtener el cuociente electoral; dicha disposición había sido derogada por el artículo 14 de la Ley 84 de 1993, en cuanto dispuso que “el voto en blanco no se tendrá en cuenta para obtener el cuociente electoral” pero recobró vigencia cuando la citada ley en su integridad fue declarada inexequible por Sentencia C-145 del 23 de marzo de 1994 de la Corte Constitucional, por razones de forma, y también por razones materiales con respecto a la expresión antes transcrita. Dijo la Corte Constitucional en dicha sentencia:

“La Corte considera, en primer término, que esta norma regula un aspecto trascendental de las funciones electorales como es el alcance del voto en blanco, por lo cual su regulación corresponde a la ley estatutaria. Por ello el artículo será declarado inexequible por razones de forma. De otro lado, desde el punto de vista material, esta corporación comparte el criterio de los demandantes y del señor Procurador en considerar que al disponerse en la parte cuestionada que el voto en blanco no se tendrá en cuenta para obtener el cuociente electoral, se violan los artículos 1º, 13, 40, 103, 258 y 263 de la Constitución Política, conforme a los cuales el voto como manifestación genuina del sentimiento político de un ciudadano y como expresión del pensamiento político que se traduce en el ejercicio del derecho fundamental al sufragio, debe en todos los casos en que sea válidamente emitido tenerse en cuenta para los efectos de la determinación de los cuadros del Estado y por ende en la determinación electoral. Restarle, como lo hace la norma en examen, validez al voto en blanco, equivale a hacer nugatorio el derecho de expresión política de disentimiento, abstención o inconformidad que también debe tutelar toda democracia. Ciertamente desconocerle los efectos políticos al voto en blanco, comporta un desconocimiento del derecho de quienes optan por esa alternativa de expresión de su opinión política. No existiendo razón constitucionalmente atendible que justifique tal determinación, dicha negación acarrea desconocimiento del núcleo esencial del derecho al voto que la Carta Fundamental garantiza a todo ciudadano en condiciones de igualdad, con prescindencia de la opinión política, y violación a los principios y valores que subyacen en la concepción misma del Estado social de derecho, democrático, participativo y pluralista, en que por decisión del constituyente se erige el Estado colombiano (C.P., Preámbulo, arts. 1º, 2º y 3º entre otros). Por las anteriores razones, la expresión “el voto en blanco no se tendrá en cuenta para obtener el cuociente electoral” será declarada inexequible también por razones materiales”.

b) La definición del voto en blanco del artículo 137 del Código Electoral fue modificada por el artículo 17 de la Ley 163 del 31 de agosto de 1994, en los siguientes términos:

“ART. 17.—Voto en blanco. Voto en blanco es aquél que fue marcado en la correspondiente casilla. La tarjeta electoral que no haya sido tachada en ninguna casilla no podrá contabilizarse como voto en blanco”.

c) Tal definición coincide con la contenida en el artículo 12 del Reglamento 01 de 2003, parcialmente demandado, que dice:

“Voto en blanco. Es aquel que se marca en la casilla correspondiente a dicha forma de expresión electoral.

...”.

De lo anterior se deduce también que dicha enumeración no puede considerarse taxativa sino enunciativa, como lo entiende el Consejo Nacional Electoral y el agente del Ministerio Público.

De manera que resulta infundado el cargo contra el artículo 10 del Reglamento 01 de 2003 del Consejo Nacional Electoral, porque de su texto no se colige necesariamente que los votos en blanco no son válidos y por lo tanto no pueden ser computables como tales, pues no surge de la definición de voto válido del inciso primero ni de los casos enumerados de votos válidos relativos a listas con voto preferente o sin él.

En criterio de la Sala esa exclusión tácita que le imputa el demandante al artículo 10 del reglamento no surge de la definición de “voto válido” contenida en él. Por tanto no se aprecia en dicho artículo ni en los artículos 14 y 15 del reglamento, por consecuencia, una violación manifiesta de las normas constitucionales y legales invocadas.

2. En relación con el cargo de que los artículos 10, 11 y 15 del Reglamento 01 de 2003 del Consejo Nacional Electoral son violatorios del artículo 137 del Código Electoral en cuanto, dice el demandante, en ellos no se tienen en cuenta como válidos los votos en blanco, la Sala observa que si bien, como ya se mencionó, en el texto los artículos demandados no aparece explícita la referencia al voto en blanco como voto válido, y que ese vacío puede inducir al intérprete a confusión, no por ello se puede sostener que esa disposición contradice el Acto Legislativo 01 del mismo año, pues no resulta indubitable que por virtud de ellos el voto en blanco ha sido excluido ni expresa ni implícitamente de esa categoría de voto válido.

El criterio para su aplicación por parte de las autoridades electorales es sin lugar a dudas que los votos en blanco forman parte de los votos válidos, puesto que fueron sumados para la determinación del umbral y la cifra repartidora con ocasión de los escrutinios en los comicios para la elección de las autoridades territoriales celebrados el 26 de octubre de 2003, como lo ha señalado el presidente del Consejo Nacional Electoral en su contestación de la demanda (fl. 124) y como quedó demostrado en el proceso que fue iniciado por el aquí demandante contra el acta parcial de escrutinio de votos para la Junta Administradora Local de Fontibón, que culminó con fallo desfavorable (1) .

Por tanto es infundada la afirmación del demandante según la cual las normas demandadas son violatorias del artículo 137 del Código Electoral, modificado por el artículo 17 de la Ley 163 de 1994, concordante con el artículo 12 del Reglamento 01 de 2003 del Consejo Nacional Electoral.

El cargo no prospera.

3. Los artículos 150, 152 y 153 de la Constitución Política, señalados como flagrantemente infringidos por las normas acusadas, establecen:

“ART. 150.—Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

1. Interpretar, reformar y derogar las leyes.

2. Expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones.

3. ...

ART. 152.—Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias:

...

c) Organización y régimen de los partidos y movimientos políticos; estatuto de la oposición y funciones electorales;

ART. 153.—La aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los miembros del Congreso y deberá efectuarse dentro de una sola legislatura.

Dicho trámite comprenderá la revisión previa, por parte de la Corte Constitucional, de la exequibilidad del proyecto. Cualquier ciudadano podrá intervenir para defenderla o impugnarla”.

El cargo de violación de las normas transcritas radica en la afirmación de que el Consejo Nacional Electoral asumió facultades que no le correspondían, desacatando la técnica prescrita en las citadas normas constitucionales, que señala la competencia exclusiva del legislador en materia electoral, aplicando el procedimiento especial de las leyes estatutarias.

La Sala observa al respecto lo siguiente:

El Reglamento 01 de 2003, del que forman parte las normas acusadas, se expidió por el Consejo Nacional Electoral en ejercicio de las facultades que la Constitución le asigna y especialmente de las que le confirió el parágrafo transitorio del artículo 12 del Acto Legislativo 01 del 3 de julio de 2003, en los siguientes términos:

“PAR. TRANS.—Sin perjuicio del ejercicio de las competencias propias del Congreso de la República, para las elecciones de las autoridades de las entidades territoriales que sigan a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, facúltese al Consejo, Nacional Electoral para que dentro del mes siguiente a su promulgación se ocupe de regular el tema”.

Tales facultades otorgadas al Consejo Nacional Electoral, con base en las cuales se dictó el reglamento parcialmente acusado, obedecieron a la necesidad de poner en ejecución la reforma política aprobada en el Acto Legislativo 01 de 2003, que incorporaba elementos nuevos al sistema electoral, entre ellos el voto preferente, el umbral y la cifra repartidora, que hacía necesaria una adaptación de la mecánica electoral para que se pusieran en ejecución a partir de las elecciones de autoridades locales en el mes de octubre de 2003.

Pero el cargo de inconstitucionalidad de los artículos 10, 14 y 15 acusados, por violación de las citadas normas de competencia radica en que tales disposiciones señalan en forma incuestionable que los aspectos trascendentales de la función electoral como es el alcance del voto en blanco, del voto válido, del umbral y del cuociente electoral es de competencia exclusiva del Congreso de la República mediante la expedición de ley estatutaria con revisión previa de la Corte Constitucional.

Con respecto a la disposición constitucional que dispone la regulación de las funciones electorales a través de leyes estatutarias, ha dicho la Corte Constitucional que tal exigencia debe entenderse no solo en relación con los elementos esenciales de las mismas, sino también sobre los aspectos permanentes para el ejercicio adecuado de tales funciones por los ciudadanos, incluyendo asuntos que podrían en apariencia ser considerados potestades menores o aspectos puramente técnicos, pero que tienen efectos determinantes en la dinámica electoral, como la fijación de las fechas de elecciones, el establecimiento de los términos de cierre de las inscripciones de candidatos o registro de votantes, la organización de las tarjetas electorales o de los sistemas de escrutinio, etc., pero que ello no impide que de manera excepcional ciertas materias electorales puedan ser reguladas mediante leyes ordinarias, como por ejemplo cuando se deben regular aspectos puramente operativos para facilitar la realización de una elección concreta, para lo cual no se requiere la expedición de una ley estatutaria sino ordinaria (2) .

Bajo el criterio aludido de la Corte Constitucional, debe entenderse que las facultades otorgadas al Consejo Nacional Electoral por el parágrafo transitorio del artículo 12 del Acto Legislativo 01 del 3 de julio de 2003 le permitían a este regular los efectos del nuevo artículo 263 de la Constitución Política, en relación con los temas allí contemplados, a saber, listas y candidatos únicos, cifra repartidora y umbral, como se deduce de su texto:

“ART. 263.—Para todos los procesos de elección popular, los partidos, y movimientos políticos presentarán listas y candidatos únicos, cuyo número de integrantes no podrá exceder el de curules o cargos a proveer en la respectiva elección.

Para garantizar la equitativa representación de los partidos y movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, las curules de las corporaciones públicas se distribuirán mediante el sistema de cifra repartidora entre las listas de candidatos que superen un mínimo de votos que no podrá ser inferior al dos por ciento (2%) de los sufragados para Senado de la República o al cincuenta por ciento (50%) del cuociente electoral en el caso de las demás corporaciones, conforme lo establezca la Constitución y la ley.

Cuando ninguna de las listas de aspirantes supere el umbral, las curules se distribuirán de acuerdo con el sistema de cifra repartidora.

La ley reglamentará los demás efectos de esta materia.

PAR. TRANS.—Sin perjuicio del ejercicio de las competencias propias del Congreso de la República, para las elecciones de las autoridades de las entidades territoriales que sigan a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, facúltese al Consejo Nacional Electoral para que dentro del mes siguiente a su promulgación se ocupe de regular el tema.

En las circunscripciones electorales donde se elijan dos (2) curules, se aplicará el sistema del cuociente electoral, con sujeción a un umbral del treinta por ciento (30%), del cociente electoral”.

La facultad reglamentaria pro tempore conferida al Consejo Nacional Electoral por el parágrafo transitorio aludido tenía entonces por objeto reglamentar los indicados aspectos, de manera que tuvieran operancia en las elecciones de autoridades locales que se celebraron el pasado mes de octubre.

De manera que el cargo de falta de competencia formulado contra los artículos 10, 14 y 15 demandados no prospera, porque su contenido no excede el alcance de la facultad de reglamentación que le otorgó el parágrafo transitorio del artículo 263 de la Constitución Política, antes comentado, como se desprende de su contenido.

En efecto,

a) El artículo 10 reitera la definición de “voto válido” que como ya se dijo, abarca el concepto de voto en blanco contenido en el artículo 137 del Código Electoral. La enunciación de los votos que se computan como válidos, que como ya se dijo también, no puede considerarse taxativa, obedece precisamente a la necesidad de puntualizar los casos que pueden ser dudosos por la introducción del voto preferente a partir de la reforma política, sin que de ello se deduzca la exclusión del voto en blanco como voto válido. Es decir que el Consejo Nacional Electoral no estaba extralimitando su función reguladora que le asignó pro tempore el Acto Legislativo 01 de 2003.

b) Los artículos 14 y 15, referidos al umbral, no agregan elementos que no estuvieran contemplados en el artículo 263 de la Constitución Política, en los términos en que fue modificado por el artículo 12 del Acto Legislativo 01 de 2003 y demás legislación vigente y se ajustan a las definiciones y conceptos allí establecidos en cuanto a voto válido y votos no computables (tarjetas no marcadas y votos nulos), porcentaje de votación que constituye el umbral aplicable en las elecciones territoriales (50%) y cuociente electoral (C.E., art. 7º), si bien no se aludió al sistema de elección (cuociente electoral) y el umbral aplicables en las circunscripciones electorales en que se elijan dos (2) curules, previstos en el inciso final del artículo 263 de la Constitución Política, modificado por el artículo 12 del Acto Legislativo 01 de 2003.

El Consejo Nacional Electoral no hizo redefinición del umbral, pues en el Reglamento 01 de 2003 se ajusta al concepto contenido en el Acto Legislativo 01 del mismo año, complementando lo allí normado.

4. La no prosperidad del cargo anterior, relativo a la falta de competencia del Consejo Nacional Electoral para regular los aspectos contenidos en las normas demandadas, hace igualmente impróspero el de incompetencia y consecuente desviación de las atribuciones que le son propias, también formulado en la demanda.

(C.E., Sec. Quinta, Sent. Sep. 2/2004. Rad. 3168. M.P. Filemón Jiménez Ochoa).

(1) Sentencia del 10 de junio de 2004. Expediente 3201.

(2) Sentencia C-145 de 1994.

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