Sentencia 318-2008 de agosto 21 de 2008 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “B”

Ref.: Expediente 150012331000200202268 01

Número interno 0318-2008

Magistrada Ponente:

Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez

Autoridades departamentales

Actor: Marina Pedraza Canaria

Bogotá, D.C., veintiuno de agosto de dos mil ocho.

EXTRACTOS: «Consideraciones

El problema jurídico

Se trata de establecer si las decisiones demandadas contrarían las normas constitucionales y legales citadas en el libelo, en razón de que negaron a la demandante el reconocimiento y pago del veinte por ciento (20%) de sobresueldo sobre su asignación básica, al cual dice tener derecho por haber laborado como docente al servicio del departamento de Boyacá, de forma ininterrumpida durante veinte (20) años y no contar con la edad para obtener la pensión de jubilación.

Los actos demandados

Oficio D.J.2458a de 21 de diciembre de 2001, mediante el cual el Secretario de Educación de Boyacá negó a la señora Marina Pedraza Canaria su solicitud relacionada con el reconocimiento y pago del sobresueldo equivalente al veinte por ciento (20%) adicional a la asignación básica mensual.

Resolución 457 de 26 de febrero de 2002, mediante la cual el Secretario de Educación de Boyacá resolvió sobre los recursos de reposición y subsidiario de apelación interpuestos contra el oficio precitado.

Lo probado en el proceso

Mediante la Ordenanza 23 de 9 de diciembre de 1959, la asamblea departamental de Boyacá señaló las asignaciones básicas a partir del 1º de enero de 1960, correspondientes a los maestros al servicio de las escuelas públicas de esa entidad territorial (fls. 80-85).

Ordenanza 048 de 15 de diciembre de 1995, expedida por la asamblea de Boyacá, “Por la cual se derogan las ordenanzas 023 de diciembre 9 de 1959, 054 de diciembre 6 de 1967 y 013 de diciembre 11 de 1984” (fls. 41- 42).

Por Resolución 6016 de 22 de diciembre de 1995, la Ministra de Educación Nacional otorgó la certificación del cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 14 de la Ley 60 de 1993, por parte del departamento de Boyacá (fls. 45-47).

Copia del acta de formalización de la entrega y recibo de los bienes inmuebles destinados a la prestación del servicio público educativo estatal, propiedad de la Nación - Ministerio de Educación Nacional, cedidos al departamento de Boyacá (fls. 48-55).

Por Oficio D.J. 2458a de 21 de diciembre de 2001, el Secretario de Educación de Boyacá negó a la señora Marina Pedraza Canaria el pago del veinte por ciento (20%) de aumento sobre su salario básico, que reclamaba por haber laborado veinte (20) años de servicio y no haber cumplido la edad para obtener la pensión de jubilación, aduciendo que, a pesar de que su vinculación era de carácter nacionalizado, su ingreso al cargo fue el 6 de agosto de 1981 y no antes del 31 de diciembre de 1980, fecha en la cual se causó el reconocimiento de la prima se servicio y por ende se dio por terminado el proceso de nacionalización. Indicó que contra la referida decisión procedía el recurso de reposición (fl. 57).

Contra la anterior decisión, la señora María Pedraza Canaria interpuso los recursos de reposición y subsidiario de apelación, resueltos mediante la Resolución 457 de 26 de febrero de 2002, confirmando el oficio recurrido y declarando improcedente la alzada (fls. 58-59, cdno. ppal.).

Análisis de la Sala

1. Es necesario precisar que más que controvertir los fundamentos que soportan el fallo impugnado, la sustentación de la alzada contiene una extensa transcripción de pronunciamientos emitidos principalmente por la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación que el recurrente, sin mayor análisis, pretende se apliquen al sub-lite, sin tomar en cuenta que tales pronunciamientos no solo no constituyen providencias judiciales, sino que aun siéndolo no resultan ser antecedentes de obligatoria aplicación en las decisiones subsiguientes emanadas de esta corporación.

2. Además es necesario aclarar que, como quedó dicho, el objeto de juicio en este caso es, en primer lugar, el Oficio D.J. 2458a de 21 de diciembre de 2001, mediante el cual el Secretario de Educación de Boyacá negó a la señora Marina Pedraza Canaria, su solicitud relacionada con el reconocimiento y pago del sobresueldo equivalente al veinte por ciento (20%) adicional a la asignación básica mensual y, en segundo lugar, la Resolución 457 de 26 de febrero de 2002, mediante la cual el mismo funcionario resolvió el recurso de reposición y subsidiario de apelación interpuesto contra el oficio precitado.

Si bien es cierto la providencia apelada señaló que la Ordenanza 23 de 9 de diciembre de 1959, contrariaba la Constitución Política de 1991, no por ello el tribunal y esta corporación deben analizar su validez y legalidad frente a las normas de la Carta Política entonces vigente, máxime si se tiene en cuenta que el citado acto administrativo fue derogado por la misma corporación que lo produjo, mediante la Ordenanza 48 de 15 de diciembre de 1995, expedida por la asamblea de Boyacá.

Entonces no son de recibo los argumentos de la recurrente, en el sentido de que la Ordenanza 23 de 1959 debe examinarse frente a la normatividad que se encontraba vigente, pues, como quedó dicho, ese no es uno de los actos demandados en el sub-lite, ello explica por qué para apoyar su argumento, la apelante cita y transcribe parcialmente una providencia que se refiere al decaimiento del acto administrativo y cómo tal fenómeno no impide un juicio de legalidad sobre el mismo, en tanto este se realice según las circunstancias vigentes al momento de su expedición y habida consideración de que el decaimiento opera hacia el futuro; que además nada impide que, con respecto a los actos administrativos en relación con los cuales se ha producido el fenómeno del decaimiento, se produzca un fallo de nulidad, toda vez que en tal caso se ataca la configuración de los elementos del acto administrativo al momento de su nacimiento y su concordancia con el régimen jurídico que debió acatar en su jerarquía normativa y el procedimiento para su expedición.

No se requiere consideración adicional para concluir que la validez y legalidad de los actos impugnados debe analizarse frente a las normas que la accionante citó como infringidas en la demanda, entre las cuales no se encuentra la Ordenanza 23 de 9 de diciembre de 1959.

3. También es preciso aclarar que la decisión recurrida acota que, para el año en que se expidió la Ordenanza de 1959, el régimen prestacional de los servidores públicos era facultad del Congreso de la República y, a contrario sensu, el aspecto relacionado con el régimen salarial podía delegarse a las asambleas departamentales; bajo este supuesto resulta equivocada la afirmación que la recurrente parece atribuirle al fallo recurrido, en el sentido de que tales corporaciones carecían de competencia para regular salarios y prestaciones sociales en vigencia de la Constitución de 1886, pues lo que en realidad manifiesta dicho pronunciamiento es que siendo el sobresueldo del veinte por ciento (20%) un factor constitutivo de salario, la expedición de la ordenanza en su momento fue legal.

4. La recurrente insiste en que tiene derecho al reconocimiento del veinte por ciento (20%) de sobresueldo sobre su asignación básica mensual, en virtud de lo establecido, principalmente, en la Ordenanza 23 de 1959 y en expresado en los conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil que cita y transcribe, en la medida en que de ellos infiere que los educadores vinculados hasta el 31 de diciembre de 1995, que cumplieran veinte (20) años al servicio del departamento de Boyacá y no tuvieran la edad requerida para la pensión de jubilación, tendrían derecho al veinte por ciento (20%) de aumento sobre el sueldo básico mensual.

En caso similar al que se analiza, con ponencia de quien hoy redacta la presente providencia (1) , esta Sala precisó que las corporaciones públicas de elección popular carecen de competencia para expedir actos administrativos creadores de factores salariales y prestacionales de los empleados públicos, porque esa es una atribución exclusiva del Congreso de la República y del Gobierno Nacional en ejercicio de facultades extraordinarias, toda vez que así lo disponía expresamente el artículo 76 de la Constitución Política de 1886 y lo señala el 150, numeral 19, literal e) de la Carta Fundamental de 1991 que hoy nos rige, al igual que el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992.

El artículo 150 de la Constitución Política prevé:

“... Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

“1...

“19. Dictar normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos:

“(...).

“e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos , de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.

“Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las corporaciones públicas territoriales y estas no podrán arrogárselas”.

La Ley 4ª de 1992 en su artículo 12 estableció:

“... El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional , con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente ley.

En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad” (subrayas y negrillas fuera del texto).

El texto, claro por demás, de las normas transcritas, respalda el argumento referido a la falta de competencia de las asambleas departamentales para regular aspectos salariales y prestacionales de los empleados públicos y evidentemente las normas con las cuales la demandante pretende el pago del sobresueldo que reclama, son inaplicables porque contrarían la Constitución Política y la ley y una decisión accediendo a su petición resultaría tan contraria a esas normatividades, como son contrarias las normas departamentales que invoca.

Pero aun aceptando que el estudio de legalidad de los actos acusados se pudiera realizar frente a las normas de alcance no nacional como son la Ordenanza 48 de 1995 y el Decreto 250 de 1996, resulta que este último no fue aportado por la demandante como era su deber a términos del artículo 141 del Código Contencioso Administrativo.

5. Al revisar la Ordenanza 48 de 1995, mediante la cual se derogaron entre otras, la Ordenanza 23 de 1959, se observa que su artículo 2º disponía que se respetarían los derechos adquiridos con fundamento en las ordenanzas que derogaba.

En cuanto tiene que ver con los derechos adquiridos, es preciso señalar que estos surgen de la consolidación de una situación jurídica bajo el amparo de una ley que los regula, lo cual lleva implícito el concepto de justo título, que a su vez supone que solo la normatividad que respeta el ordenamiento jurídico puede respaldar aquella garantía.

Tal como expresó el a quo, en el sub-lite no se estableció la clase ni la fecha de vinculación de la accionante al servicio del departamento de Boyacá y si se parte de la base que ello ocurrió en la data señalada en la demanda, es decir el 6 de agosto de 1981, los veinte (20) años de servicio se cumplirían el 6 de agosto de 2001, fecha en la cual el veinte por ciento (20%) de sobresueldo ya no existía porque el precepto que lo creó (Ordenanza 23/59), había sido derogado por la Ordenanza 48 de 15 de diciembre de 1995; en otras palabras, en este caso no se demostró que mientras rigió la Ordenanza 23 de 1959, se hubiese consolidado a favor de la actora el derecho a percibir el valor del veinte por ciento (20%) del sobresueldo que reclama, pero sí quedó demostrado que las ordenanzas referidas carecen de legitimidad para respaldar el derecho reclamado por la demandante y en consecuencia no son idóneas para amparar intangibilidad alguna frente a eventuales cambios de las condiciones que existían cuando aquel pudo originarse.

Por las razones que anteceden, el proveído impugnado que denegó las pretensiones de la demanda merece ser confirmado y así habrá de decidirse.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 19 de julio de 2007, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Boyacá denegó las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha».

(1) Sentencia de 3 de abril de 2008. Ref: Expediente 150012331000200102038 01. Nº Interno 9110-2005. Actor: Blanca Cecilia Poveda Acosta.

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