Sentencia 3186 de marzo 11 de 2004 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Radicación expediente Nº 11001-03-25-000-194-00

Ref.: 3186-2000

Magistrado Ponente:

Dr. Alberto Arango Mantilla

Actor: Ramiro Rodríguez López

Bogotá, D.C., once marzo de dos mil cuatro.

Antecedentes

En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, el ciudadano Ramiro Rodríguez López solicita declarar la nulidad de la expresión “Entes Universitarios Autónomos” contenida en el inciso 1º del artículo 1º del Decreto 861 del 11 de mayo de 2000, expedido por el Presidente de la República, por el cual se establecen las funciones y requisitos, generales para los diferentes empleos públicos de las entidades del orden nacional y se dictan otras disposiciones.

Establece la norma demandada, en su parte pertinente:

“ART. 1º—Del campo de aplicación. La descripción de las funciones generales y los requisitos generales que se establecen en el presente decreto, regirá para los diferentes empleos públicos pertenecientes a los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos, unidades administrativas especiales, corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible, entes universitarios autónomos, empresas sociales del Estado, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta sometidas al régimen de dichas empresas, del orden nacional” (negrilla fuera de texto).

Afirma el demandante que el artículo 121 de la Constitución determina el principio de legalidad, al paso que el 69 consagra el de la autonomía universitaria, la cual fue desarrollada por la Ley 30 de 1992, cuyos artículos 28 y 57 determinan con total claridad que dicha garantía constitucional incluye la posibilidad de darse estatutos propios relacionados con la designación de sus directivos y empleados administrativos.

Disposiciones violadas y concepto de violación

Como normas violadas el demandante cita los artículos 69 y 121 de la Constitución Política, 28 y 57 de la Ley 30 de 1992 y 3º de la Ley 443 de 1998.

En el concepto de violación el demandante manifiesta que los artículos 69 y 121 de la Constitución Nacional, así como los artículos 28 y 57 de la Ley 30 de 1992 han sido analizados en múltiples oportunidades por la honorable Corte Constitucional. En todas las sentencias se ha reiterado que ni el legislativo ni mucho menos el ejecutivo tienen la potestad de dictar normas tendientes al manejo del personal administrativo de los entes universitarios autónomos.

Salta a la vista con total claridad la violación de las normas indicadas, ya que el Presidente de la República al dictar normas de administración de personal respecto de los entes universitarios autónomos procedió con incompetencia.

Contestación de la demanda

Notificado el director del Departamento Administrativo de la Función Pública, contestó la demanda.

Expresa que la norma acusada fue expedida en ejercicio de las atribuciones que le confiere al Presidente de la República el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y el artículo 5º del Decreto 2503 de 1998.

A su juicio se debe armonizar el sistema de nomenclatura y clasificación de empleos públicos de las entidades pertenecientes a la rama ejecutiva y de otros organismos del orden nacional, tal y como lo dispone el Decreto 2503 de 1998 expedido en ejercicio de las facultades señaladas en la Ley 4ª de 1992, decreto que es aplicable a los entes autónomos universitarios. Por lo cual era necesario expedir un decreto que estableciera las funciones y requisitos generales para los diferentes empleos públicos de las entidades del orden nacional, entre los que se encuentran los entes universitarios autónomos.

Alegatos de las partes

Corrido el traslado fueron presentados por la parte actora y el Ministerio Público.

El actor argumenta que al expedir la norma demandada el gobierno violó los artículos 69 y 121 de la Constitución Política, 28 y 57 de la Ley 30 de 1992 y 3º de la Ley 443 de 1998, por las razones expuestas en la demanda. La pretensión del gobierno es invadir las órbitas propias de las universidades estatales, situación que ha sido rechazada por la Corte Constitucional.

La señora Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado considera que las pretensiones de la demanda están llamadas a prosperar.

Esta agencia estima que debe declararse la incompetencia del Gobierno Nacional para incluir en el decreto acusado a los empleados administrativos de los entes universitarios autónomos, de acuerdo con lo expuesto en la demanda. Expresa que si la norma acusada se expidió con fundamento en el Decreto 2503 de 1998, cuyos destinatarios son los empleados de las entidades a las cuales se les aplica la Ley 443 de 1998, debe citarse el artículo 3º de esta ley que concreta su campo de aplicación. Invoca la Sentencia C-560 de 2000 en cuanto definió el tema de la autonomía universitaria. Concluye que el artículo 5º del Decreto 2503 de 1998 “por el cual se establece la naturaleza general de las funciones y requisitos generales para los diferentes empleos públicos de las entidades del orden nacional a las cuales se aplica la Ley 443 de 1998” no es oponible a los empleados administrativos de las universidades estatales, y por tanto, el Decreto 861 de 2000, acusado, tampoco es oponible a estos últimos empleados.

Consideraciones

Se demanda en este proceso la nulidad de la expresión “Entes Universitarios Autónomos” del inciso primero del artículo 1º del Decreto 861 del 11 de mayo de 2000, expedido por el Presidente de la República, en ejercicio de las atribuciones que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y el artículo 5º del Decreto-Ley 2503 de 1998, “Por el cual se establecen funciones y requisitos generales para los diferentes empleos públicos de las entidades del orden nacional y se dictan otras disposiciones”.

Los motivos de impugnación del demandante se contraen a la violación de los artículos 69 y 121 de la Constitución Política; 28 y 57 de la Ley 30 de 1992 y 3º de la Ley 443 de 1998.

El artículo 3º de la Ley 443 de 1998, establece:

“ART. 3º—Campo de aplicación. Las disposiciones contenidas en la presente ley son aplicables a los empleados del Estado que prestan sus servicios en las entidades de la rama ejecutiva de los niveles nacional, departamental, distrital, municipal y sus entes descentralizados; en las corporaciones autónomas regionales; en las personerías; en las entidades públicas que conforman el sistema general de seguridad social en salud; al personal administrativo de las instituciones de educación superior de todos los niveles, cuyos empleos hayan sido definidos como de carrera; al personal administrativo de las instituciones de educación primaria, secundaria y media vocacional de todos los niveles; a los empleados no uniformados del Ministerio de Defensa Nacional, Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, así como las entidades descentralizadas adscritas o vinculadas a los anteriores.

La parte subrayada fue declarada exequible condicionalmente por la Corte Constitucional en Sentencia C-560 del 17 de mayo de 2000, entre otros, bajo los siguientes argumentos que a su vez, por guardar estrecha relación con el aspecto que se debate, y por hacer tránsito a cosa juzgada, orientan a la Sala en la solución —a la luz de las disposiciones constitucionales y legales que se acusan— del problema jurídico aquí planteado:

“... La Constitución, de manera inequívoca, consagró el principio de la autonomía universitaria, en el artículo 69, así: “Se garantiza la autonomía universitaria.” Y no se quedó sólo en dicho enunciado, sino que la misma disposición señaló que tendría un régimen especial: “Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado” (se destaca). Es decir, que el régimen especial de los entes universitarios es de origen constitucional.

El legislador, en cumplimiento del mandato constitucional, expidió la Ley 30 de 1992, “Por la cual se organiza el servicio público de educación superior”. En sus artículos 28 y 57, la citada ley desarrolló los aspectos en que se refleja la mencionada autonomía, que resulta oportuno transcribir.

“ART. 28.—La autonomía universitaria consagrada en la Constitución Política de Colombia y de conformidad con la presente ley, reconoce a las universidades el derecho de darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y su función institucional”.

El artículo 57 de la ley, se refiere, concretamente, en el inciso tercero, a la organización del personal docente y administrativo:

“ART. 57.—Las universidades estatales u oficiales deben organizarse como entes universitarios autónomos, con régimen especial y vinculados al Ministerio de Educación Nacional en lo que se refiere a las políticas y la planeación del sector educativo.

“Los entes universitarios autónomos tendrán las siguientes características: personería jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente y podrán elaborar y manejar su presupuesto de acuerdo con las funciones que le corresponden.

“El carácter especial del régimen de las universidades estatales y oficiales comprenderá la organización y elección de directivas, del personal docente y administrativo, el sistema de las universidades estatales u oficiales, el régimen financiero y el régimen de contratación y control fiscal, de acuerdo con la presente ley”.

PAR.—Las instituciones estatales u oficiales de educación superior que no tengan el carácter de universidad según lo previsto en la presente ley, deberán organizarse como establecimientos públicos del orden nacional, departamental, distrital o municipal”.

Obsérvese que la propia Ley 30 de 1992, “por la cual se organiza el servicio público de la educación superior”, establece la distinción entre “universidades estatales u oficiales” y otras “instituciones de educación superior” (art. 58), distinción esta de profundas consecuencias en el campo jurídico, comoquiera que a los entes educativos que “no tengan el carácter de universidad” según lo previsto en dicha ley, se les asigna la categoría jurídica de ”establecimientos públicos”.

Dada esa diversidad en la naturaleza jurídica, se explica luego que las demás disposiciones del título III de la citada Ley 30 de 1992 se ocupen, de manera específica de desarrollar lo atinente a la autonomía universitaria respecto de los establecimientos que, según la ley, son “universidades estatales u oficiales”, régimen que resulta distinto al tratarse de las instituciones de educación superior diferentes a las universidades, como queda claramente dispuesto en el artículo 80 de la misma ley, en el cual se prescribe que el régimen del personal docente y administrativo de estas, será el “establecido en el estatuto general y reglamentos respectivos”.

Así las cosas, en virtud de lo preceptuado por el artículo 69 de la Constitución Política ha de concluirse entonces que el artículo 3º de la Ley 443 de 1998, que define el campo de aplicación de las normas sobre la carrera administrativa a que dicha ley hace referencia, resulta inaplicable en relación con quienes prestan sus servicios a las universidades, pues sobre el particular se impone el respeto a la autonomía universitaria que garantiza la Constitución en los términos que establezca la ley al dictar las normas del “régimen especial para las universidades del Estado”, conforme al inciso segundo del citado artículo 69 de la Carta.

Ahora bien. Comoquiera que además de las universidades oficiales o estatales existen otras “instituciones de educación superior”, es claro que a estas últimas no se extiende la autonomía universitaria que se garantiza por el artículo 69 de la Carta, razón esta por la cual la conclusión inexorable es que con relación a ellas podrá el legislador establecer normas específicas, teniendo en cuenta para el efecto su naturaleza jurídica.

Sentado lo anterior, conviene recordar que, en varias sentencias se ha ocupado esta corporación de la autonomía universitaria que garantiza la Constitución. Así, la Corte, en la Sentencia T-492 de 1992, señaló que la autonomía universitaria implica que la formación académica tenga lugar “dentro de un clima libre de interferencias del poder público tanto en el campo netamente académico como en la orientación ideológica, o en el manejo administrativo o financiero del ente educativo”. Es decir, el concepto de autonomía implica la consagración de “la libertad de acción de los centros educativos superiores”. Dice esta sentencia, en lo pertinente:

“En ese orden de ideas, por lo que respecta a la educación superior, el artículo 69 de la Constitución garantiza la autonomía universitaria, la cual encuentra fundamento en la necesidad de que el acceso a la formación académica de las personas tenga lugar dentro de un clima libre de interferencias del poder público tanto en el campo netamente académico como en la orientación ideológica, o en el manejo administrativo o financiero del ente educativo.

“(...).

“En síntesis, el concepto de autonomía universitaria implica la consagración de una regla general que consiste en la libertad de acción de los centros educativos superiores, de tal modo que las restricciones son excepcionales y deben estar previstas en la ley, según lo establece con claridad el artículo citado.

“(...).

“Son de competencia del legislador las funciones de establecer las condiciones necesarias para la creación y gestión de las universidades (C.N., art. 68) y de dictar las disposiciones generales con arreglo a las cuales los centros universitarios puedan darse sus directivas y regirse por sus estatutos (C.N., art. 69)” (Sent. T-492/92, M.P. José Gregorio Hernández Galindo) (se resalta). En la Sentencia T-02 de 1994, la Corte reiteró estos conceptos.

Posteriormente, la corporación, en la Sentencia C-547 de 1994, examinó la constitucionalidad del inciso tercero del artículo 57 de la Ley 30 de 1992, que se transcribió atrás. En lo pertinente, la Corte se refirió a los límites de la autonomía universitaria, el papel del Estado para regular y ejercer la vigilancia sobre la educación, y lo que significa que el constituyente autorizara a la ley, para crear un régimen especial, para las universidades del Estado. La Corte se refirió al tema así:

“A más de lo anterior; el constituyente autoriza a la ley para crear un “régimen especial” para las universidades del Estado, lo que significa que estas instituciones se regularán por normas especiales que pueden ser iguales o distintas a las aplicables a otras entidades de educación superior, públicas y privadas, o a las demás entidades estatales, siempre y cuando con ellas no se vulnere su autonomía. En consecuencia, bien podía la ley, sin infringir la Constitución, establecer un régimen contractual diferente para tales entes universitarios, como lo hizo en las normas acusadas, al determinar en el inciso tercero del artículo 57, que el carácter especial del régimen de las universidades estatales u oficiales comprende el régimen contractual; y consagrar en el artículo 93 que los contratos que celebren dichas instituciones se regirán por las normas del derecho privado, y sus efectos estarán sujetos a las normas civiles y comerciales, según la naturaleza de los contratos, exceptuando los de empréstito, que deben someterse a las reglas del “Decreto 222 de 1983, o a las normas que lo modifiquen o deroguen”. Y como este ordenamiento fue derogado por la Ley 80 de 1993, ha de entenderse que la normatividad a la cual se remite el precepto demandado, es la citada ley” (Sent. C-547/94, M.P. Carlos Gaviria Díaz) (se destaca).

En la Sentencia C-220 de 1997, la Corte profundizó sobre la diferencia entre los entes universitarios y los establecimientos públicos. Dijo la sentencia que las universidades, al estar ajenas a las interferencias del poder político, no pueden hacer parte de la rama ejecutiva, ni estar supeditadas a dicha rama...

Y en recientes pronunciamientos (C-368, C-475, C-506 y C-746, todas de 1999), la Corte ha reiterado estos criterios sobre la autonomía universitaria, como lo hizo en la Sentencia C-368 de 1999, en la que expresó que:

“El caso de la autonomía universitaria es diferente. La autonomía universitaria tiene por fin garantizar la libertad de cátedra y de investigación, y para ello es necesario que sean los mismos centros de educación superior los que decidan sobre lo relacionado con su personal, con el fin de evitar injerencias externas que podrían hacer mella en la libertad académica que debe prevalecer en las universidades. Este objetivo es valorado muy especialmente por la Constitución, la cual señala de manera precisa, en su artículo 69 que “[l]as universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos”, norma que ha sido interpretada por esta corporación en el sentido de afirmar que los centros universitarios pueden determinar cuáles [de sus cargos] son de libre nombramiento y remoción” (1) . (Sent. C-368/99, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) (se destaca).

Esta corporación, en la Sentencia C-506 de 1999, al examinar la constitucionalidad del artículo 5º de la Ley 443 de 1998, en cuanto entraba a establecer como de libre nombramiento y remoción, los empleos de rector, vice-rector y decano de institución de educación superior distinta a los entes universitarios autónomos, declaró su inexequibilidad por las siguientes razones: a) por no existir ni teórica ni fácticamente instituciones de educación superior que no sean autónomas; b) porque la Corte, en las sentencias C-195 de 1994 y C-475 de 1999, ya había considerado que los cargos de rector, vice-rector y decano, de libre nombramiento y remoción, deben ser producto de la propia comunidad universitaria, según disponen los artículos constitucionales que consagran el principio de la autonomía universitaria.

(...)

En síntesis, la jurisprudencia de la Corte ha estado encaminada a proteger los principios consagrados en la Constitución respecto de que sean las propias autoridades universitarias, de acuerdo con el régimen especial, de origen constitucional, las que decidan sobre los asuntos que se relacionan con tales entidades.

Así lo había ya señalado esta corporación en la Sentencia C-746 de 1999. Allí se dijo, expresamente, que dado el origen y el carácter especial del régimen de las universidades oficiales, la administración y vigilancia de las carreras de los servidores de tales entes, se sustrae del conocimiento de la Comisión Nacional del Servicio Civil, según dispone el artículo 130 de la Constitución. Dijo, en lo pertinente, la sentencia:

“De lo expresado en estas sentencias, se llega a las siguientes conclusiones:

“Primera. Se excluyen de la competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil, los servidores de los siguientes órganos: Contraloría General de la República; Procuraduría General de la Nación; rama judicial del poder público; Fiscalía General de la Nación; las Fuerzas Armadas; y, la Policía Nacional, por ser todos ellos de creación constitucional.

“Cabe advertir que en las anteriores enumeraciones hechas por la Corte, que no son taxativas, no se hizo referencia al inciso segundo del artículo 69 de la Constitución Política, que consagró que las universidades oficiales, tienen un régimen especial. Dice la norma: “La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado”.

“En consecuencia, la Corte considera que de acuerdo con la autonomía universitaria reconocida por la Constitución, las universidades oficiales tienen, también como los órganos antes mencionados, un régimen especial, de origen constitucional, que las sustrae de la administración y vigilancia de la Comisión Nacional del Servicio Civil. Esta interpretación se armoniza con la jurisprudencia de esta corporación, expuesta en la Sentencia C-220 de 1997, M.P. doctor Fabio Morón Díaz, que desarrolló a profundidad el significado de la autonomía universitaria, referido, específicamente, a las universidades oficiales, bajo la perspectiva de que se trata de entes con regímenes especiales.

“Es decir, que a la lista que se ha expuesto, hay que agregar a las universidades del Estado, pues su creación con régimen especial, es de origen constitucional, por expresa disposición en el artículo 69 de la Carta.

“Segunda. La exclusión que hace la norma constitucional de los regímenes especiales, no significa que no exista para estos el principio de la carrera, ni mucho menos, que estén exentos de administración y vigilancia estatal. Ellas se ejercerán de acuerdo con la ley que para tal efecto se debe expedir. “(Sent. C-746/99, M.P. Alfredo Beltrán Sierra) (se destaca).

Como corolario obligado de lo expuesto, surge entonces que la expresión demandada del artículo 3º de la Ley 433 de 1998 de la que ahora se ocupa la Corte, es constitucional, pero únicamente en cuanto se refiere a las instituciones de educación superior que no tengan la naturaleza de universidades estatales u oficiales conforme a la ley...” (negrilla fuera de texto).

El Decreto 861 del 11, de mayo de 2002 fue expedido con fundamento en el artículo 5º del Decreto 2503 de 1998 “por el cual se establece la naturaleza general de las funciones y los requisitos generales para los diferentes empleos públicos de las entidades del orden nacional a las cuales se aplica la Ley 443 de 1998 y se dictan otras disposiciones” (2) .

El ámbito de aplicación del Decreto 2503 de 1998, concretamente en lo que toca con los destinatarios de dicha normatividad, debe ajustarse —por haber sido expedido en ejercicio de las facultades que confiere el artículo 66 de la Ley 443 de 1998—, a lo dispuesto por la H. Corte Constitución en la Sentencia C-560 de 2000 al declarar la exequibilidad condicionada del artículo 3º de la mencionada Ley 443 de 1998, en el que a su vez se consagra lo pertinente al campo de aplicación de dicha normatividad. En este orden, la interpretación y aplicación del citado Decreto 2503 de 1998 —fundamento del acto que aquí se acusa— debe hacerse bajo el entendido de que en la expresión “al personal administrativo de las instituciones de educación superior en todos los niveles, cuyos empleos hayan sido definidos como de carrera”; contenida en el artículo 3º de la mencionada Ley 443 de 1998 “Por la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras disposiciones”, no quedan comprendidas las universidades estatales u oficiales organizadas como entes universitarios autónomos conforme a la ley, por haberlo así declarado la honorable Corte Constitucional y por ende constituir cosa juzgada.

Así las cosas, el Decreto 2503 de 1998 sólo es aplicable para aquellas entidades a las que se refiere el artículo 3º de la Ley 443 de 1998, dentro de las que se excluyen las universidades estatales u oficiales organizadas como entes universitarios autónomos conforme a la ley.

Bajo las consideraciones que anteceden, habiendo sido expedido el Decreto 861 del 11 de mayo de 2000 en ejercicio de las atribuciones que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política al Presidente de la República, y el artículo 5º del Decreto 2503 de 1998, debe estarse en su interpretación y aplicación a lo dispuesto por la Corte Constitucional en Sentencia C-560 del 17 de mayo de 2000, en la medida en que como ya se indicó, fue expedido con fundamento en el artículo 5º del Decreto 2503 de 1998, normatividad esta última que establece la naturaleza general de las funciones y requisitos generales para los diferentes empleos públicos de las entidades del orden nacional a las cuales se aplica la Ley 443 de 1998, dentro de los que se excluyen los entes universitarios autónomos por gozar de un régimen especial.

De esta manera al consagrar el artículo 1º del Decreto 861 del 11 de mayo de 2000 en su inciso primero como destinatarios de la norma a los “Entes Universitarios Autónomos”, se están desconociendo los preceptos constitucionales contenidos en los artículos 69 y 121 de la Constitución Política, así como los artículos 28 y 57 de la Ley 30 de 1992, y 3º de la Ley 443 de 1998 en los términos señalados por la Corte Constitucional en la sentencia parcialmente transcrita, que a voces de los artículos 243 de la Constitución Política y 21 del Decreto 2067 de 1991 constituye cosa juzgada constitucional.

Dado el origen y el carácter especial del régimen de las universidades oficiales, su administración y vigilancia se sustrae del conocimiento y reglamentación por parte del Presidente de la República y el Departamento Administrativo de la Función Pública. El concepto de la autonomía universitaria encierra la necesidad de que los centros de educación superior constituidos como “Entes Universitarios Autónomos” decidan lo relacionado con su personal, de acuerdo con sus propios estatutos, según el régimen especial que establezca la ley para las universidades del Estado (C.P., art. 69).

En este orden de ideas, se invalidará la expresión “Entes Universitarios Autónomos” del inciso primero del artículo 1º del Decreto 861 del 11 de mayo de 2000.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DECLÁRASE la NULIDAD de la expresión “Entes Universitarios Autónomos” del inciso primero del artículo 1º del Decreto 861 del 11 de mayo de 2000.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y en firme esta providencia archívese el expediente.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

Magistrados: Alberto Arango Mantilla—Tarsicio Cáceres Toro—Jesús María Lemos Bustamante—Ana Margarita Olaya Forero—Alejandro Ordóñez Maldonado—Nicolás Pájaro Pañaranda.

Eneida Wadnipar Ramos, Secretaria.

(1) Sentencia C-195 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(2) ART. 5º—De los requisitos para el ejercicio de los empleos. “El Gobierno Nacional, al establecer los grados salariales correspondientes a cada denominación de empleo, deberá fijar los requisitos generales con sujeción a los mínimos y a los máximos aquí señalados, así:...”.

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