Sentencia 31968 de enero 30 de 2008 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Ref.: Exp. 25000-23-26-000-2005-00022-01 (31.968)

Consejera Ponente:

Dra. Ruth Stella Correa Palacio

Ejecutante: Comisión Nacional de Televisión

Ejecutado: Compañía Central de Seguros

Asunto: Acción ejecutiva

Bogotá, D.C., treinta de enero de dos mil ocho.

EXTRACTOS:« II. Consideraciones de la Sala

1. Previo al estudio del problema jurídico que plantea el recurso interpuesto, la Sala considera pertinente pronunciarse en relación con la procedencia del recurso de reposición en el presente asunto, comoquiera que el apoderado de la parte ejecutada afirma que el mencionado recurso no puede ser interpuesto contra los autos interlocutorios dictados por las Salas de decisión del Consejo de Estado.

La posición mayoritaria de esta Sala considera que el recurso de reposición no procederá cuando en la providencia que se impugna, la Sala esté resolviendo un recurso de apelación, comoquiera que en esta etapa del proceso el recurrente tuvo la oportunidad de controvertir la decisión de primera instancia, con lo cual se le permitió el ejercicio del derecho de defensa y se garantizó el debido proceso (1) .

Ahora bien, en el presente asunto no son aplicables las consideraciones de la posición mayoritaria de la Sala y que alega como aplicables el ejecutado, comoquiera que en el auto del 28 de septiembre de 2006, no se resolvió el recurso de apelación presentado por la Comisión Nacional de Televisión.

En efecto, en la parte resolutiva de la mencionada providencia se resolvió declarar la nulidad de todo lo actuado ante esta instancia y no se efectuó pronunciamiento alguno en relación con el problema jurídico planteado en el recurso de apelación propuesto, esto es, la posibilidad de librar mandamiento ejecutivo a favor de la entidad estatal demandante.

En estas circunstancias, no le asiste razón a la parte ejecutada, al afirmar que el recurso de apelación es improcedente, comoquiera que, como va se expresó, no se verifica la hipótesis señalada por la posición mayoritaria de esta Sala, razón por la cual se estudiará de fondo el recurso planteado en los términos del artículo 180 del Código Contencioso Administrativo, según el cual “el recurso de reposición procede contra los autos de trámite que dicte el ponente y contra los interlocutorios dictados por las Salas del Consejo de Estado, o por los tribunales o por el juez, cuando no sean susceptibles de apelación”.

Teniendo presentes las anteriores consideraciones la Sala procederá a estudiar de fondo el asunto planteado y confirmará la providencia recurrida por las razones que a continuación se exponen:

2. Con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 954 de 2005, que permitió la vigencia de las normas atributivas de competencia a esta jurisdicción, establecidas por la Ley 446 de 1998, esta Sala consideraba que, ante la inexistencia de norma que determinara cuando un proceso ejecutivo era de doble instancia, debía acudirse a la cuantía establecida para los procesos iniciados en ejercicio de la acción contractual, dado que la competencia para conocer de estos procesos se circunscribía a aquellos derivados del contrato estatal (L. 80/93, art. 75) y por otra parte no era viable la aplicación de las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil relacionadas con los procesos ejecutivos de mayor, menor y mínima cuantía, toda vez que ante la inexistencia de jueces municipales en esta jurisdicción, no podría adelantarse el trámite de única instancia consagrado para el proceso ejecutivo de mínima cuantía.

La mencionada Ley 954 de 2005 (2) determinó la vigencia de las modificaciones que fueron introducidas por la Ley 446 de 1998 al Código Contencioso Administrativo, modificación en virtud de la cual se asignó la competencia a los jueces y a los tribunales administrativos y al Consejo de Estado para conocer también de los procesos de ejecución de las condenas impuestas por esta jurisdicción, de acuerdo con las pretensiones contenidas en la demanda. Así, si dicha cuantía es superior a 1.500 salarios mínimos legales mensuales vigentes, el conocimiento del proceso corresponderá en primera instancia a los tribunales administrativos y en segunda ante el Consejo de Estado y si es inferior al monto señalado, la competencia en primera instancia será de los jueces administrativos y en segunda de los tribunales administrativos, siempre y cuando el proceso se inicie después de la fecha en que entraron en funcionamiento los mencionados juzgados administrativos.

A partir de la vigencia de esa norma, esta Sala ha considerado, como lo hizo en el auto recurrido, que para establecer si un proceso ejecutivo, derivado de un contrato estatal, es de doble instancia, es necesario acudir a la cuantía consagrada para los procesos ejecutivos derivados de sentencias de condena y no como lo venía haciendo, a la establecida para los procesos de conocimiento en ejercicio de la acción de controversias contractuales.

3. La interpretación atrás señalada tiene por fundamento el método de aplicación del derecho conocido como analogía, consagrado en el artículo 8º de la Ley 153 de 1887, así:

“Cuando no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes y en su defecto la doctrina constitucional y las reglas generales del derecho”.

En este mismo sentido el artículo 5º Código de Procedimiento Civil establece que “cualquier vacío en las disposiciones del presente código, se llenará con las normas que regulen casos análogos, y a falta de estas con los principios constitucionales y los generales del derecho procesal”, norma que por los demás, es plenamente aplicable para determinar el factor de competencia por cuantía en la jurisdicción de lo contencioso en los casos no regulados expresamente por el legislador, como lo dispone el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, según el cual, en los aspectos no contemplados en dicha norma, se seguirá el Código de Procedimiento Civil, en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que corresponden a esta jurisdicción.

Este método de integración jurídica tiene por fundamento, por una parte, el hecho de que por más comprensiva que sea una determinada legislación, la misma no puede prever las diferentes situaciones sociales que se presentan, razón por la cual es incapaz de atribuir una consecuencia jurídica a cada una de ellas; y por otra el hecho de que el ordenamiento jurídico es un conjunto armónico de normas que regula todas las relaciones sociales y es por ello que el operador del derecho está en la capacidad de resolver el problema jurídico que se le plantea, aun cuando el sistema de normas no consagre una solución concreta al mismo.

La doctrina considera que son tres los presupuestos fundamentales para la aplicación correcta de la analogía, a saber: “1. es necesario que trate de un caso que el legislador no ha previsto nunca: si hubiese sido previsto, aunque no aparezca claramente comprendido en la letra de la ley, tiene lugar la interpretación extensiva; 2. la relación no contemplada, aunque diversa de las previstas, debe tener semejanza con algunas de ellas, debe tener un elemento de identidad; 3. tal elemento de identidad no debe ser uno cualquiera, sino aquel elemento de hecho que el legislador tomó en consideración para establecer una determinada norma concerniente a la relación prevista, con la que se quiere parangonar la no considerada” (3) .

De manera que el intérprete que utiliza el procedimiento analógico debe analizar cuidadosamente la relación jurídica consagrada en la ley y la no prevista en el ordenamiento jurídico, para establecer las principales semejanzas y diferencias que existen entre ellas, con la finalidad de verificar cuál fue el elemento fáctico principal que tuvo en cuenta el legislador para regular determinada situación jurídica y así poder atribuir la misma consecuencia a aquella no regulada por el sistema jurídico.

4. El numeral 7º del artículo 132 de Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 40 de la Ley 446 de 1998, establece que los tribunales administrativos conocerán en primera instancia “de los procesos ejecutivos derivados de condenas impuestas por la jurisdicción contencioso administrativa, cuando la cuantía exceda de mil quinientos (1500) salarios mínimos legales mensuales vigentes”.

La mencionada disposición distribuyó la competencia de los procesos ejecutivos que tienen como título una sentencia de condena impuesta por esta jurisdicción, entre los jueces administrativos, tribunales administrativos y Consejo de Estado dependiendo de que la cuantía de las pretensiones sea igual o superior a 1.500 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Ahora bien, esta Sala pone de presente, como lo hizo en la providencia recurrida, que en la actualidad no existe norma que expresamente señale cuál es la cuantía para que a un proceso ejecutivo que tiene su origen en un contrato estatal se le dé o no el trámite de doble instancia. Sin embargo, es aplicable por analogía la citada disposición del numeral 7º del artículo 132 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 40 de la Ley 446 de 1998.

La mencionada norma distribuye competencia entre los distintos estamentos que hacen parte de esta jurisdicción, en atención a que se trata de un proceso ejecutivo, razón por la cual es claro que existe una disposición particular que determina cuál es la cuantía aplicable, que por lo demás es mucho más alta que la establecida para los procesos de conocimiento, con la finalidad de determinar no solo el juez competente sino también si el proceso es de doble instancia, atendiendo al factor funcional de competencia.

La aplicación analógica de la norma, tiene su fundamento en que la misma regula el tema de la competencia para un proceso ejecutivo y es en atención a esa circunstancia que atribuye una consecuencia jurídica particular y que por lo mismo es aplicable a todos los procesos de esta naturaleza, razón por la cual para establecer si un proceso ejecutivo es de doble instancia, será necesario acudir a la cuantía establecida para los procesos ejecutivos derivados de sentencias de condena, en aras de garantizar la integración del ordenamiento jurídico y de dar aplicación a las nuevas competencias consagradas en la ley.

Dicha aplicación se ajusta mucho más a lo dispuesto en el artículo 8º de la Ley 153 de 1887, que exige aplicar por vía de analogía la norma que regule casos o materias semejantes, y la norma que establece la competencia para los procesos ejecutivos es mucho más específica que las normas de competencia por cuantía consagradas para los procesos iniciados en ejercicio de una acción contractual, si se tiene en cuenta que este es un proceso de conocimiento y no de carácter ejecutivo.

Por lo anterior, no es posible sostener que la cuantía a tener en cuenta, como lo sugiere el recurrente, es de 500 salarios mínimos la cual es propia del proceso que surge por el ejercicio de la acción contractual, sino que debe aplicarse la cuantía de 1500 salarios mínimos establecida para los procesos ejecutivos de condena, que como se dijo, se asemeja más al caso del proceso ejecutivo que tiene por fundamento un contrato estatal.

5. Teniendo presente estas consideraciones, la Sala estima que no le asiste razón al recurrente cuando afirma que con la aplicación por vía de analogía de la mencionada norma se está vulnerando el principio de la doble instancia.

En efecto, esta interpretación no impide la doble instancia en los procesos ejecutivos que no se deriven de una condena judicial, por el contrario, garantiza la vigencia de dicho principio constitucional, comoquiera que tiene por finalidad el establecimiento de la norma de competencia aplicable para definir cuándo un proceso es de doble instancia y cuál es la autoridad judicial competente, por el factor funcional, para el conocimiento del mismo.

Adicionalmente, la mencionada interpretación no pretermite la posibilidad de doble instancia, comoquiera que si la cuantía es superior a 1.500 salarios mínimos, en primera instancia conocerán los tribunales administrativos y en segunda el Consejo de Estado y si por el contrario es igual o inferior a dicha cantidad la primera instancia será competencia de los jueces administrativos y la segunda de los tribunales, en los procesos que se inicien después de cuando entraron a operar los juzgados administrativos.

De esta manera se concluye que la interpretación de esta Sala está encaminada a garantizar la efectividad del ya mencionado principio y no, como lo afirma el recurrente, a pretermitir la doble instancia en los procesos ejecutivos que tenga como título ejecutivo un contrato estatal.

6. En el caso concreto el recurso de apelación que se tramita en esta instancia, se interpuso en vigencia de la Ley 954 de 2005 —19 de mayo de 2005 (4) —, y la cuantía de este asunto, determinada por el valor de la mayor de las pretensiones, es de $ 502''069.122, valor que para la época de presentación de la demanda correspondía a 1.402,2 salarios mínimos legales mensuales vigentes (5) , es decir que este proceso no alcanza la cuantía requerida para tener vocación de doble instancia, y la segunda ante el Consejo de Estado, dado que por virtud de haberse interpuesto el recurso en la época comprendida entre el 28 de abril de 2005 (Cuando en conformidad con la Ley 954, comenzó a regir la Ley 446 de 1998, con readecuación de competencias) y el primero de agosto de 2006 (cuando como consecuencia de la entrada en funcionamiento de los juzgados administrativos, cobró plena vigencia la distribución de competencia establecida por la Ley 446 de 1998), el trámite se convirtió en de única instancia ante el tribunal.

7. De otro lado y en conformidad con el memorial visible a folio 157 en el que la parte ejecutada solicita se corrija el numeral tercero de la parte resolutiva del auto de fecha 28 de septiembre de 2006 por cuanto en el mismo se estableció que se declaraba en firme el auto de 25 de marzo de 2004 cuando la fecha correcta de tal decisión es 11 de mayo de 2005, se observa que tal solicitud es procedente por lo que se procederá a corregir en ese sentido el auto de conformidad con el artículo 310 del Código de Procedimiento Civil.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

RESUELVE:

1. Confirmar el auto recurrido, esto es aquel proferido por esta Sala el 28 de septiembre de 2006.

2. Corregir el numeral tercero de la providencia de 28 de septiembre de 2006, el cual quedará así:

“3. Declarar que el auto proferido por la Sección Tercera Subsección A del Tribunal Administrativo Cundinamarca, el 11 de mayo de 2005, se encuentra en firme”.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(1) Consejo de Estado. Auto del 19 de julio de 2007. Exp 27782. Con salvamento de voto de la ponente.

(2) “ART. 1º—Readecuación temporal de competencias previstas en la Ley 446 de 1998. El parágrafo del artículo 164 de la Ley 446 de 1998, quedará así:

“PAR.—Las normas de competencia previstas en esta ley se aplicarán, mientras entran a operar los juzgados administrativos, así;

Los tribunales administrativos conocerán en única instancia de los procesos cuyas cuantías sean hasta de 100, 300, 500 y 1.500 salarios mínimos legales mensuales vigentes previstas en el artículo 42, según el caso, y en primera instancia cuando la cuantía exceda de los montos. Asimismo, en única instancia del recurso previsto en los artículos 21 y 24 de la Ley 57 de 1985, en los casos de los municipios y distritos y de los procesos descritos en el numeral 9º del artículo 134 b adicionado por esta ley, salvo los relativos a la acción de nulidad electoral de los alcaldes de municipios que no sean capital de departamento, que serán revisados en primera instancia”.

Los tribunales administrativos continuarán, en única y primera instancia, con el ejercicio de las competencias de que tratan los artículos 39 y 40.

Las competencias sobre jurisdicción coactiva asignadas en segunda instancia a los tribunales administrativos según el artículo 41, corresponderán en segunda instancia al Consejo de Estado. Y las competencias sobre jurisdicción coactiva asignadas en segunda instancia a los jueces administrativos según el artículo 42, corresponderán en segunda instancia a los tribunales administrativos.

El Consejo de Estado asumirá en única y segunda instancia, las competencias asignadas en los artículos 36, 37 y 38.

Las competencias por razón del territorio y por razón de la cuantía, previstas en el artículo 43 de la Ley 446 de 1998, regirán a partir de la vigencia de la presente ley”.

(3) Coviello Nicolás. Doctrina general del derecho civil. Valleta Ediciones. Buenos Aires 2007, p. 87.

(4) La Ley 954 de 2005 comenzó a regir el 28 de abril de 2005, fecha de su promulgación, en conformidad con lo dispuesto en su artículo 7º.

(5) Para el año 2004 el salario mínimo legal mensual vigente fue establecido por el Decreto 3770 de diciembre de 2003, en la suma de $ 358.000.

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