Sentencia 3221 de septiembre 8 de 1995 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Exp. 3221

Consejero Ponente:

Dr. Yesid Rojas Serrano

Actor: Ernesto Collazos Serrano

Autoridades nacionales

Santafé de Bogotá, D.C., ocho de septiembre de mil novecientos noventa y cinco.

Decide la Sala, mediante esta providencia, la acción pública de nulidad instaurada contra el Acuerdo 32 del 18 de octubre de 1994, expedido por la corporación autónoma regional de la frontera nororiental, por el cual se dictan normas sobre el ordenamiento y reglamentación para la explotación, transporte, depósito y/o transformación de material de arrastre y depósitos aluviales del Río Pamplonita.

Consideraciones de la Sala

El acto administrativo demandado en este proceso que entra a definirse, es el acuerdo 00032 expedido por la corporación autónoma regional de la frontera nororiental el 18 de octubre de 1994. Mediante dicho acuerdo, “se dictan normas sobre el ordenamiento y reglamentación para la explotación, transporte, depósito y/o transformación de material de arrastre y depósitos aluviales del Río Pamplonita”.

El acto demandado es expedido por el consejo directivo de la corporación autónoma regional de la frontera nororiental, Corponor en uso de las atribuciones legales conferidas en los decretos 3450 de 1983, 1384 de 1985, 2811 de 1974 y la Ley 99 de 1993.

Por el primero de los decretos en mención se creó la corporación autónoma regional de la frontera nororiental, Corponor, denominación que, al igual que su sede y jurisdicción territorial, fue conservada por expresa disposición del artículo 33 de la Ley 99 de 1993.

Mediante el Decreto 1384 de 1985, se aprueban los estatutos de la corporación citada y por el Decreto 2811 de 1974 se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales y de Protección al Medio Ambiente.

Por su parte la Ley 99 de 1993, es aquella “por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el sistema nacional ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones.

La primera acusación formulada contra el acuerdo reseñado se concreta a que la competencia para regular las materias de que trata es atribuida por la ley a autoridad diferente: al Ministerio de Minas y Energía y, en algunos casos, a los municipios.

De entrada observa la Sala que por el acto acusado “... se dictan normas sobre el ordenamiento y reglamentación para la explotación, transporte, depósito y/o transformación de material de arrastre y depósitos aluviales del Río Pamplonita”. En cumplimiento de este propósito, el acuerdo impugnado contempla definiciones de la explotación, del lecho o cauce, de vigas y terrazas aluviales; determina distintas zonas: exige la presentación ante Corponor del plan de manejo de recuperación o restauración ambiental en los sitios de explotación a todas las personas naturales o jurídicas públicas o privadas que hayan realizado o estén realizando explotación o aprovechamiento de material de arrastre y de depósitos aluviales; señala el procedimiento para legalizar las actividades de explotación, transporte, transformación y depósito de materiales del Río Pamplonita; fija el trámite para el otorgamiento del permiso para las mencionadas actividades: hace referencia a las tasas por cobrar para la extracción del material y a las sanciones en caso de infracciones a las disposiciones del acuerdo, y establece el sistema de monitoreo, seguimiento y control a la actividad de explotación, transporte, transformación y depósito de materiales de arrastre y de depósitos aluviales en el citado río.

La Ley 99 de 1993, además de crear el Ministerio del Medio Ambiente y de organizar el sistema nacional ambiental, reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables. Fue así como, entre otras realizaciones, transformó las corporaciones autónomas regionales y creó varias entidades de esta naturaleza según dictados de su artículo 33. En lo que se refiere Corponor dispuso, que ella conservaría su denominación, sede y jurisdicción territorial actual.

En relación con las funciones de las corporaciones a que se ha venido haciendo referencia, establece el parágrafo 1º del artículo 31 de la Ley 99 de 1993.

“Las corporaciones autónomas regionales que en virtud de esta ley se transforman, continuarán ejerciendo las funciones atribuidas por las leyes que dispusieron su creación y organización, hasta cuando se defina o constituya el ente que asumirá aquellas funciones que abarquen actividades u objetos distintos de los previstos por la presente ley. A partir de ese momento, las corporaciones autónomas regionales sólo podrán ejercer las funciones que esta ley les atribuye”.

La corporación autónoma regional de la frontera nororiental, Corponor, fue creada por el Decreto 3450 de 1983, expedido por el Presidente de la República “en uso de las facultades legales que le confiere la Ley 10 de 1983”. Sus estatutos fueron adoptados por Acuerdo 01 de 1984, expedido por la junta directiva de la entidad, y aprobados por Decreto 1384 de 1985 proferido por el Presidente de la República. En estos actos no se asignó a Corponor la función que pretende ejercer mediante el acto acusado. El artículo 4º del Decreto 3450 de 1983 por el cual se le asignan funciones no la contempla, pues si bien es cierto allí se le dan a la corporación, entre otras, la función de reglamentar, administrar, conservar, manejar y fomentar, ella se refiere a los recursos naturales renovables.

En la Ley 99 de 1993, concretamente en el artículo 31 numeral 11 se asigna a las corporaciones autónomas regionales entre otras, las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades de exploración, explotación, beneficio, transporte, uso y depósito de los recursos naturales no renovables. Sin embargo, esta atribución no es equiparable a la de reglamentación de la explotación, transporte, depósito y/o transformación de material de arrastre y depósitos aluviales de que trata el acto acusado, porque, los verbos rectores de aquella (evaluar, controlar) no tienen el mismo alcance y significación del verbo “reglamentar” que rige la función que ahora se impugna.

Según el Diccionario de la Lengua Española “reglamentar” es sujetar a un reglamento, es decir a una colección ordenada de reglas y preceptos, mientras “evaluar” es señalar el valor de una cosa, estimar, apreciar, calcular y “controlar”, es ejercer control, comprobar, inspeccionar, fiscalizar, intervenir, etc.

A su vez hay que tener en cuenta que el material de arrastre y depósitos aluviales sobre los cuales recae la función de reglamentación para su explotación, transporte, depósito, etc., que se otorga a Corponor mediante el acto acusado, es objeto de reglamentación en el Código de Minas —Decreto 2655 de 1988—, expedido por el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió la Ley 57 de 1987, “para expedir el Código de Minas, para ajustar y adecuar a sus preceptos algunas funciones del Ministerio de Minas y Energía y de sus organismos adscritos y vinculados, para dictar normas de carácter tributario, cambiario y otras disposiciones, de conformidad con el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional”.

El citado Código de Minas, a través de 34 capítulos y 237 artículos, regula íntegramente la materia en concordancia con el principio de que los recursos no renovables del suelo y del subsuelo pertenecen a la Nación, excluyendo los hidrocarburos que son materia de legislación especial. Dentro de tales recursos no renovables y como materia sujeta a sus disposiciones contempla la explotación concretamente de los materiales de construcción, de los materiales de arrastre y la exploración de los aluviones.

(...).

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