Sentencia 3298 de noviembre 24 de 1995 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

OBLIGATORIEDAD DE LOS CONCEPTOS OFICIALES

PARA LOS FUNCIONARIOS DE LA DIAN

Consejero Ponente:

Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz

Ref.: Exp. 3298

Santafé de Bogotá, D.C., veinticuatro de noviembre de mil novecientos noventa y cinco.

El ciudadano Carlos Enrique Soto Medina, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública que consagra el artículo 84 del CCA, ha presentado demanda tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del parágrafo del artículo 57 del Decreto Nº 2117 de 29 de diciembre de 1992 “por el cual se fusionan la Dirección de Impuestos Nacionales y la Dirección de Aduanas Nacionales en la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y se dictan disposiciones complementarias”, expedido por el Gobierno Nacional, y el numeral 3.3.4 de la Circular Nº 057 de 20 de agosto de 1992 “por la cual se adiciona la Circular de procedimiento administrativo Nº 0013 del 5 de abril de 1991”, expedida por el Director General de Aduanas.

I. Fundamentos de derecho

Hace consistir el actor los cargos de violación, en síntesis, así:

1. Las normas acusadas violan el artículo 150 numeral 2º de la Constitución Política porque implican una modificación del artículo 25 del CCA y usurpación de la potestad interpretativa de la ley con criterio de autoridad que sólo corresponde al legislador, como lo enseña el artículo 25 del C.C. Es decir, se están modificando las normas de esos dos códigos, lo cual sólo puede hacerlo el Congreso Nacional.

2. Al hacer obligatorios los conceptos de la Subdirección Jurídica de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (como debe también entenderse de la circular acusada, ante la creación de la DIAN por el Decreto Nº 2117, también demandado), resulta evidente la violación del artículo 25 del CCA, al establecer éste que los conceptos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución.

3. La Subdirección Jurídica de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales al expedir conceptos obligatorios está interpretando las leyes tributarias y aduaneras, prerrogativa que sólo concierne al legislador, según el artículo 25 del C.C., lo cual implica su violación:

II. Trámite de la acción

II.1. A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.

II.2. Contestación de la demanda.

La Nación —Ministerio de Hacienda y Crédito Público—, a través de apoderada, contestó oportunamente la demanda, y para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones adujo, principalmente, lo siguiente:

1. Los conceptos que emite la Subdirección Jurídica de la Dirección General de Aduanas no son otra cosa que unas orientaciones a las consultas que son elevadas por particulares y en manera alguna son actos jurídicos ni crean situación jurídica alguna, por lo cual no se violan las normas que cita el actor.

2. En relación con la circular acusada dejó de tener idoneidad para producir efectos ante terceros en la medida en que el Decreto 2117 de 1992 fusionó las diferentes dependencias administrativas de Impuestos y Aduanas Nacionales.

De otra parte, como lo reconoció el Consejo de Estado en providencia de 9 de noviembre de 1993 (expediente Nº 2811, actor: Edgar Guillermo Parra Camargo, consejero ponente, doctor Yesid Rojas Serrano), los conceptos no crean, ni modifican ni extinguen situaciones jurídicas, por lo cual el fallo en relación con la circular acusada debe ser inhibitorio.

III. Concepto del Ministerio Público

El señor Procurador Primero Delegado de lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado en su vista de fondo se muestra partidario de que se denieguen las pretensiones de la demanda porque, conforme al artículo 26 del C.C., los funcionarios públicos pueden interpretar la ley por vía de doctrina y con la interpretación oficial a que aluden los actos administrativos acusados se busca la unidad de criterio, previo discernimiento de funcionarios de buen juicio, bajo los lineamientos del Director y Subdirector General de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

IV. Consideraciones de la Sala

El parágrafo del artículo 57 del Decreto Nº 2117 de 29 de diciembre de 1992, es del siguiente tenor:

“Sin perjuicio de lo consagrado en el parágrafo del artículo 76 los conceptos emitidos por la Subdirección Jurídica sobre la interpretación y aplicación de las leyes tributarias o de la legislación aduanera, que sean publicados, constituyen interpretación oficial para los funcionarios de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, y su desconocimiento podrá acarrear sanción disciplinaria”.

El numeral 3.3.4 de la Circular Nº 057 de 20 de agosto de 1992 “por la cual se adiciona la Circular de procedimiento administrativo Nº 0013 del 5 de abril de 1991”, expedida por el Director General de Aduanas, prevé:

“Obligatoriedad de los conceptos que resuelvan las consultas de carácter general: Los conceptos que emita la Oficina Jurídica de la Dirección General de Aduanas son de obligatoria observancia y cumplimiento por parte de todos los funcionarios de esta entidad, so pena de incurrir en sanciones disciplinarias de conformidad con el artículo 75 del Decreto-Ley 1644 de 1991 y el Decreto-Ley 1649 de 1991”.

La apoderada de la Nación —Ministerio de Hacienda y Crédito Público— considera que en relación con la circular acusada debe haber pronunciamiento inhibitorio.

Para la Sala el fallo que ha de proferirse debe ser de fondo, por las siguientes razones:

En primer término, el hecho de que con posterioridad a la expedición de la circular acusada se hubiera dictado el Decreto Nº 2117 de 1992, que fusionó las entidades administrativas de la Dirección de Impuestos y la Dirección de Aduanas Nacionales, no significa que hubieran de-saparecido los efectos que pudo producir dicho acto mientras estuvo vigente. Y es en razón de tales efectos que no puede aplicarse la sustracción de materia que pretende plantear la demandada. Además, no debe perderse de vista que las funciones asignadas a las entidades mencionadas antes de su fusión las cumple en los mismos términos el ente fusionado.

De otra parte, la circular acusada no constituye un concepto y por lo mismo respecto de ella no cabe hacer las mismas consideraciones a que alude la providencia de esta Corporación, que señala la demandada.

Por lo demás, cabe resaltar que las precisiones que en dicha providencia se hicieron fueron rectificadas por la Sala en sentencia de 26 de octubre del presente año (Expediente Nº 3088, actor: Edgar Guillermo Parra Camargo, Consejero Ponente, doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz)(*).

En cuanto al fondo del asunto, cabe tener en cuenta que los cargos de la demanda no tienen vocación de prosperidad, por las siguientes razones:

Es un hecho cierto e indiscutible que, conforme al artículo 150 ordinal 1º de la Carta Política y 25 del Código Civil, sólo el legislador puede interpretar con autoridad la ley. Pero también resulta evidente que en la labor de aplicación de la misma por parte de las autoridades está ínsita una interpretación, que puede traducirse en actos administrativos, los cuales son susceptibles de enjuiciamiento ante esta jurisdicción cuando se consideren violatorios de normas superiores de derecho.

Así se deduce inequívocamente de los artículos 25 y 26 del Código Civil, los cuales, en su orden, estatuyen:

“La interpretación que se hace con autoridad para fijar el sentido de una ley oscura, de una manera general, sólo corresponde al legislador”.

“Los jueces y los funcionarios públicos, en la aplicación de las leyes a los casos particulares y en los negocios administrativos, las interpretan por vía de doctrina, en busca de su verdadero sentido, así como los particulares emplean su propio criterio para acomodar las determinaciones generales de la ley a sus hechos e intereses peculiares.

Las reglas que se fijan en los artículos siguientes deben servir para la interpretación por vía de doctrina”.

De tal manera que lo que hacen los artículos 57 del Decreto 2117 de 1992 y el numeral 3.3.4 de la circular acusada, no es más que reiterar el artículo 26 del C.C.

Por lo demás, como lo ha sostenido la Sala en innumerables pronunciamientos, teniendo el Decreto 2117 de 1992 la misma fuerza o entidad normativa que la ley, por haber sido expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de las atribuciones conferidas en el artículo transitorio 20 de la Carta Política, sus disposiciones se encuentran en el mismo orden jerárquico que los artículos 25 del C.C. y 25 del CCA, razón esta suficiente que impide exigirle subordinación respecto de éstos y, por ende, hablar de “violación de norma superior”, lo cual deja sin sustento los cargos del libelo demandatorio, en lo que a estas normas legales concierne.

En lo tocante a la censura que se le endilga al numeral 3.3.4 de la circular acusada, tampoco asiste razón al actor, pues una cosa es que, según el artículo 25 del C.C.A., las respuestas a una consulta formulada en ejercicio del derecho de petición no comprometan la responsabilidad de la entidad que la atiende, ni sean de obligatorio cumplimiento o ejecución; y otra muy diferente es que los conceptos o criterios que se adopten para absolver una consulta sean de obligatorio cumplimiento para todos los funcionarios de la entidad, que es a lo que se refiere aquél.

Si el objeto de la consulta de carácter general en materia jurídica es la interpretación para la aplicación de las normas aduaneras, según se lee en dicho numeral y su finalidad es “propender por la unidad doctrinal...”, resulta lógico que los criterios o conceptos que se adopten para resolver una consulta en tal materia, que tiene que ver con la interpretación y alcance de una norma de derecho, sean obligatorios, ya que si cada funcionario interpreta de una manera diferente el alcance de una disposición, ¿qué seguridad podrían tener los administrados?

Ahora, lo consagrado en dicho numeral no es más que el desarrollo de la función que el artículo 5º numeral b del Decreto-Ley 1644 de 1991 le asignó a la Oficina Jurídica de la Dirección General de Aduanas de “propender por la unidad doctrinal en la interpretación de las normas legales en el campo de acción de la Dirección General de Aduanas”, norma esta que se encuentra también en el mismo orden de jerarquía que los artículos 25 del C.C. y 25 del CCA y por lo mismo no puede predicarse su violación.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

FALLA:

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Devuélvase al actor la suma de dinero depositada para gastos ordinarios del proceso, por no haber sido utilizada.

Cópiese, notifíquese, publíquese en los Anales del Consejo de Estado y cúmplase.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 23 de noviembre de 1995.

Libardo Rodríguez Rodríguez, Presidente—Ernesto Rafael Ariza Muñoz—Nubia González Cerón—Rodrigo Ramírez González.

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