Sentencia 33476 de julio 18 de 2007 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Rad.: 19001-23-31-000-2006-01050-01 (33476)

Consejero Ponente:

Dr. Enrique Gil Botero

Actor: Seguros del Estado S.A.

Demandado: Nación —Ministerio de Transporte— Instituto Nacional de Vías - Invías

Ref.: Acción contractual - apelación de auto

Bogotá D.C., dieciocho de julio de dos mil siete.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por el demandante contra el auto mediante el cual se rechazó la demanda, por caducidad de la acción. Se trata de un auto interlocutorio proferido por un tribunal en asunto de dos instancias (CCA, arts. 129 y 181). Para determinar si existe o no caducidad de la acción contractual se estudiaran los siguientes aspectos: 1. Objeto de la controversia; 2. La acción procedente 3. Caducidad de la acción contractual; 4. Caso concreto.

1. Objeto de la controversia.

Consiste en determinar si la demanda presentada el tres de octubre de 2006, en ejercicio de la acción contractual, por la sociedad Seguros del Estado S.A., contra la Nación, Ministerio de Transporte, Instituto Nacional de Vías Invías, se interpuso cuando había operado de la caducidad, pues, según lo manifestó el tribunal ya había pasado más de un año entre la fecha de notificación de los actos demandados y el momento en que se acudió a la jurisdicción.

2. La acción procedente.

De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 77 de la Ley 80 de 1993, los actos proferidos con ocasión de la actividad contractual son susceptibles de ser atacados a través de la acción de controversias contractuales, en efecto dicha norma establece:

“ART. 77.—De la normatividad aplicable en las actuaciones administrativas. En cuanto sean compatibles con la finalidad y los principios de esta ley, las normas que rigen los procedimientos y actuaciones en la función administrativa serán aplicables en las actuaciones contractuales. A falta de estas, regirán las disposiciones del Código de Procedimiento Civil.

Los actos administrativos que se produzcan con motivo u ocasión de la actividad contractual solo serán susceptibles de recurso de reposición y del ejercicio de la acción contractual, de acuerdo con las reglas del Código Contencioso Administrativo.

PAR. 1º—El acto de adjudicación no tendrá recursos por la vía gubernativa. Este podrá impugnarse mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, según las reglas del Código Contencioso Administrativo” (resaltado de la Sala).

Considera la Sala que la norma en cita establece la naturaleza de la acción a intentar, cuando lo que se pretende es la nulidad de actos administrativos que se produzcan con motivo u ocasión de la actividad contractual, sin que condicione de manera alguna el sujeto activo de la acción.

Sin embargo, el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo establece, en principio, que son las partes de un contrato estatal quienes están legitimadas para interponer la acción de controversias contractuales; al respecto, dicha norma dispone:

“ART. 87.—De las controversias contractuales. <Subrogado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998. El nuevo texto es el siguiente:> Cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas.

Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, serán demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, dentro de los treinta (30) días siguientes a su comunicación, notificación o publicación. La interposición de estas acciones no interrumpirá el proceso licitatorio, ni la celebración y ejecución del contrato. Una vez celebrado este, la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta del contrato.

En los procesos ejecutivos derivados de condenas impuestas por la jurisdicción contencioso administrativa se aplicará la regulación del proceso ejecutivo singular de mayor cuantía contenida en el Código de Procedimiento Civil”.

En consecuencia, resulta imperativo analizar e interpretar de manera conjunta los preceptos antes señalados, a efectos de establecer cuál es la vía idónea para controvertir la legalidad de los actos administrativos proferidos con ocasión de la actividad contractual.

En efecto, el artículo 77 de la Ley 80 de 1993, parece condicionar el ejercicio de la acción de controversias contractuales, cuando lo que se pretende es la nulidad de actos administrativos a lo dispuesto por el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo norma que, como se dijo, establece como únicos sujetos activos de dicha acción a las partes del contrato estatal.

Sin embargo, considera la Sala que la primera de las disposiciones mencionadas solamente se refiere a la aplicación de las formas establecidas en el Código Contencioso Administrativo para el ejercicio de la acción, pero en manera alguna el artículo 87 ibídem, modificó el precepto del artículo 77 de la Ley 80 en cuanto se refiere a la acción procedente para controvertir la legalidad de actos administrativos expedidos con ocasión de la actividad contractual o derivados de esta, independientemente de quién promueva la misma.

Es por lo anterior que la Sala, fija su posición, por primera vez, en el sentido de afirmar que la aseguradora, dentro del caso en estudio, es titular de la acción de controversias contractuales, aun cuando no sea parte del contrato estatal, como quiera que tiene un interés directo en el acto administrativo proferido con ocasión de la actividad contractual o postcontractual, el cual como ya se dijo, solo es susceptible de ser enjuiciado a través de dicha acción toda vez que el artículo 77 de la Ley 80 de 1993 establece la vía procedente para controvertirlo sin cualificar el sujeto activo de la misma.

Sostener lo contrario, esto es, que la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, en atención a que la aseguradora no es parte del contrato estatal, supone desconocer de manera directa el postulado del artículo 77 de la Ley 80 de 1993, antes citado, y genera una contradicción lógica en tanto aplica frente a una misma situación jurídica dos consecuencias diferentes que se excluyen entre sí.

Esta posición, ha sido asumida recientemente por la Sala mediante auto de 3 de agosto de 2006, en el cual se desestimó definitivamente la posibilidad de que coexistan acciones diferentes, con sus respectivas caducidades, para controvertir los mismos actos administrativos, en el correspondiente evento, los precontractuales; entonces, dicha argumentación en relación con estos últimos, se hace igualmente extensiva para los actos de naturaleza contractual y postcontractual, en la medida que se garantiza el acceso a la administración de justicia bajo parámetros claros y definidos, sin que existan dicotomías al momento de interponer las acciones contencioso administrativas, dependiendo de la persona que ejercite las mismas.

Adicionalmente, dada la estructura, contenido, y alcance de la acción contractual, esta permite que se formulen de manera conjunta o autónoma pretensiones anulatorias, declarativas, indemnizatorias, entre otras, situación que permite excluir la acción de nulidad y restablecimiento para el ejercicio de una esas mismas pretensiones.

Ahora bien, revisada la demanda y sus anexos, encuentra la Sala que el presente asunto es una controversia de carácter contractual, como quiera que va dirigida a que se declare la nulidad de unos actos administrativos, que se derivan del ejercicio de la mencionada actividad.

En efecto, observa la Sala que mediante las resoluciones demandadas el Invías declaró la ocurrencia del siniestro de estabilidad de la obra y ordenó hacer efectiva la póliza de garantía expedida por Seguros del Estado, controversia que si bien tiene por fuente un contrato de seguro, no se encuentra por fuera del conocimiento de esta jurisdicción, como quiera que se discute la legalidad de actos administrativos a través de los cuales se hace efectiva la garantía que ampara el negocio jurídico celebrado entre el Invías y el Consorcio Edgardo Navarro Vives - Construcciones GBG Universal Ltda., el cual tiene la connotación de estatal, lo que permite concluir que el conflicto que se demanda surgió con ocasión que un contrato de aquellos que se rigen por la Ley 80 de 1993.

3. Caducidad de la acción contractual.

La caducidad de la acción es un fenómeno que tiene por objeto consolidar situaciones jurídicas, que de lo contrario permanecerían indeterminadas en el tiempo, creando con ello inseguridad jurídica, pues una vez configurada impide el acudir ante la Jurisdicción para que sea definida por ella determinada controversia. Al respecto la doctrina ha manifestado que dicha institución se ha creado “por la necesidad que tiene el Estado de estabilizar las situaciones jurídicas, la caducidad que juega a ese respecto un decisivo papel, cierra toda posibilidad al debate jurisdiccional y acaba así con la incertidumbre que representa para la administración la eventualidad de la revocación o anulación de sus actos en cualquier tiempo posterior a su expedición... De allí que para evitar esa incertidumbre se haya señalado por el legislador un plazo perentorio, más allá del cual el derecho no podrá ejercerse, dándole aplicación al principio de que el interés general de la colectividad debe prevalecer sobre el individual de la persona afectada...”.

Es por lo anterior que el Código Contencioso Administrativo ha regulado el tema de la caducidad señalando diferentes términos para ejercer cada una de las acciones por él previstas como es el caso de la acción de controversias contractuales.

El legislador determinó en el numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo (1) , el término para ejercer la acción de contractual, en él se establece que la caducidad se configura vencido el plazo de dos años, que se contarán partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento. Sin embargo, dicha norma contempla varias situaciones especiales, en relación con el momento en que empieza a correr dicho término.

Es por lo anterior, que habrá lugar a estudiar, las circunstancias especiales de cada caso, para determinar, de acuerdo con las pautas fijadas en el numeral señalado, si ha operado o no el fenómeno de la caducidad de la acción.

4. Caso concreto.

En el asunto de autos, el tribunal rechazó la demanda por considerar que la acción había caducado como quiera que entre la fecha en que se notificaron los actos demandados y la que se presentó la demanda, transcurrió más de un año, de lo que deduce la Sala, que el tribunal estimó que la acción pertinente era la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de controversias contractuales.

Revisada la demanda y sus anexos encuentra la Sala, en relación con los actos administrativos demandados que:

3.1. La Resolución 1635 de 31 de marzo de 2005, por la cual se declaró la ocurrencia del siniestro y se ordenó hacer efectiva la póliza de cumplimiento 98194221 expedida por Seguros de Estado, fue notificada por edicto fijado el 28 de abril de 2005 (fls. 3 a 22, cdno. ppal.).

3.2. Contra la anterior providencia el contratista y Seguros del Estado S.A., propusieron recurso de reposición, el cual fue resuelto mediante la Resolución 3880 de 19 de agosto de 2005, en la que de decidió confirmar la declaratoria del siniestro y la orden de hacer efectiva la garantía de estabilidad de la obra (fls. 23 a 31, cdno. ppal.).

Dicha decisión fue notificada de manera personal a la parte actora el 19 de agosto de 2005, de acuerdo con la constancia visible a folio 34 A del cuaderno principal.

3.3. La parte resolutiva de la anterior providencia fue corregida mediante la Resolución 4822 de dos de octubre del mismo año, como quiera que en ella se hizo referencia a un acto administrativo diferente al que había sido recurrido (fls. 34 B a 35, cdno. ppal.). Esta resolución fue notificada personalmente al representante legal de Seguros del Estado S.A. el tres de octubre de 2005 (fl. 36, cdno. ppal.).

3.4. Los actos administrativos a que hacen referencia los dos numerales anteriores igualmente fueron notificados a las demás partes mediante edictos, fijados el 21 de octubre y desfijados el tres de noviembre del mismo año (fls. 32 y 33, cdno. ppal.).

De lo anterior, deduce la Sala, que el término de dos años, para intentar la acción de controversias contractuales empezó a correr a partir del día siguiente a los hechos que dieron origen a la reclamación, esto es el cuatro de octubre del año 2005, comoquiera que a partir de esa fecha quedaron ejecutoriadas las resoluciones demandadas, dado que frente a las mismas no procedía recurso alguno.

En consecuencia, se considera que le asiste razón al recurrente, en el entendido de que la demanda fue presentada dentro del término previsto por el legislador, como quiera que esta fue interpuesta el tres de octubre de 2006, esto es, con anterioridad a que se cumpliera el plazo de dos años para intentar la acción, es decir, a partir del día siguiente a la notificación.

Así las cosas, la Sala revocará la providencia impugnada, y en su lugar, previo a verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 137 y siguientes del Código Contencioso Administrativo procederá a admitir la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera

RESUELVE:

Revócase el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Cauca, el 11 de octubre de 2006, por medio del cual rechazó la demanda y en su lugar se resuelve

1. Por reunir los requisitos establecidos en los artículos 137 y siguientes del Código Contencioso Administrativo, ADMÍTESE la demanda presentada por Seguros del Estado, en ejercicio de la acción controversias contractuales contra la Nación —Ministerio de Transporte— Instituto Nacional de Vías, Invías.

2. Notifíquese personalmente esta providencia al señor agente del Ministerio Público.

3. Notifíquese personalmente esta providencia a la parte demandada, Nación —Ministerio de Transporte— Instituto Nacional de Vías, Invías.

4. Fíjese el proceso en lista por el término de diez (10) días, para que el demandado pueda contestar la demanda, proponer excepciones y solicitar pruebas.

5. Por el tribunal fíjese a cargo de la parte actora, la suma correspondiente a título de gastos ordinarios del proceso.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase».

(1) “10. En las relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.

En los siguientes contratos, el término de caducidad se contará así:

a) En los de ejecución instantánea, a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes a cuando se cumplió o debió cumplirse el objeto del contrato;

b) En los que no requieran de liquidación, a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes, contados desde la terminación del contrato por cualquier causa;

c) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada de común acuerdo por las partes, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la firma del acta;

d) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe. Si la administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar;

e) La nulidad absoluta del contrato podrá ser alegada por las partes contratantes, por el Ministerio Público o cualquier persona interesada, dentro de los dos (2) años siguientes a su perfeccionamiento. Si el término de vigencia del contrato fuere superior a dos (2) años, el término de caducidad será igual al de su vigencia, sin que en ningún caso exceda de cinco (5) años, contados a partir de su perfeccionamiento. En ejercicio de esta acción se dará estricto cumplimiento al artículo 22 de la ley “por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia”.

f) La nulidad relativa del contrato, deberá ser alegada por las partes dentro de los dos (2) años, contados a partir de su perfeccionamiento”.

_______________________________