Sentencia 3359 de mayo 2 de 1996 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Exp. 3359

Consejero Ponente:

Dr. Rodrigo Ramírez González

Actor: Hugo Escobar Sierra

Decretos del gobierno

Santafé de Bogotá, D.C., dos de mayo de mil novecientos noventa y seis.

El ciudadano Hugo Escobar Sierra obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicitó de esta corporación la declaratoria de nulidad del Decreto 633 de 17 de abril de 1995 “por el cual se reglamenta la Ley 9ª de 1989”, expedido por el Gobierno Nacional.

(...).

Consideraciones de la Sala

El texto del Decreto 633 de 1995 que aquí se demanda, es el siguiente:

“ART. 1º—Los procesos de extinción del derecho de dominio a que hace referencia la Ley 9ª de 1989, no proceden respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad de las entidades de derecho público.

ART. 2º—El presente decreto rige a partir de su publicación”.

El acto acusado reglamenta la Ley 9ª de 1989 “por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”.

Observa la Sala que, si bien es cierto que se está demandando la totalidad del Decreto 633 de 1991, cuyo texto como se ve, por la transcripción que acaba de hacerse, consta de dos artículos, el ataque del accionante apunta única y exclusivamente al artículo 1º en la expresión “o de propiedad de las entidades de derecho público”. Con fundamento en dicho criterio se harán las consideraciones pertinentes.

El primer cargo lo hace consistir el demandante en la violación del artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política, por cuanto la norma acusada tiene un carácter sustantivo que excede y modifica los artículos 80 y 87 de la ley reglamentada, toda vez que excluyó de los procesos de extinción del derecho de dominio a los bienes de propiedad de las entidades de derecho público, cuando dicha ley sólo había excluido de tales procesos de extinción a los inmuebles ubicados en zonas donde hayan ocurrido desastres naturales.

Antes de proceder al análisis del cargo anterior, la Sala encuentra necesario precisar los siguientes aspectos:

De conformidad con el artículo 674 del Código Civil, los bienes del Estado son de dos clases: los bienes de uso público, cuyo uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, y los bienes fiscales, cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes.

En sentencia de 14 de abril de 1943, la Corte Suprema de Justicia expresó:

“Los bienes del Estado son de uso público y fiscales. A estos últimos se les llama también patrimoniales. Una granja, por ejemplo, es un bien de esta clase. El Estado los posee y administra como un particular. Son fuente de ingresos, y como propiedad privada están sometidos al derecho común...”.

Para el caso de autos, son los bienes fiscales los que nos interesan, dado que aquí no se controvierte que los bienes de uso público, a diferencia de los fiscales, sí son efectivamente bienes imprescriptibles, inalienables e inembargables, de conformidad con el artículo 63 de la Constitución Política.

Efectuadas las anteriores precisiones, procede la Sala al estudio del artículo 80 de la Ley 9ª de 1989 que se considera violado, cuyo contenido es el siguiente:

“ART. 80.—A partir de la fecha de vigencia de esta ley, habrá lugar a la iniciación del proceso de extinción del derecho de dominio sobre los siguientes inmuebles que no cumplen con su función social:

a) Los inmuebles urbanizables pero no urbanizados, declarados por el concejo, la junta metropolitana o el consejo intendencial de San Andrés y Providencia, mediante acuerdo, como de desarrollo prioritario en cumplimiento del plan de desarrollo, y que no se urbanicen dentro de los dos (2) años siguientes a dicha declaratoria.

b) Los inmuebles urbanizados sin construir declarados por el concejo, la junta metropolitana o el consejo intendencial de San Andrés y Providencia, mediante acuerdo como de construcción prioritaria en cumplimiento del plan de desarrollo, y que no se construyan dentro de los dos (2) años siguientes a dicha declaratoria”.

De la norma anterior se desprende que el legislador no efectuó ningún tipo de distinción respecto de si el proceso de extinción del derecho de dominio procede solamente frente a los bienes pertenecientes a los particulares o si también frente a los bienes fiscales, lo cual lleva a concluir que en efecto el Gobierno Nacional se excedió en el ejercicio de la potestad reglamentaria a él asignada en el artículo 189 numeral 1 de la Carta Política, al excluir de dicho proceso a los bienes fiscales.

Los argumentos de la defensa, en síntesis, se circunscriben a afirmar que respecto de los bienes fiscales no puede predicarse la extinción del derecho de dominio, por cuanto llevan implícita una función social, razón por la cual, al proceder la acción de extinción respecto de los bienes que no cumplen con la función social que les asigna la Constitución Política, es lógico deducir que la misma no procede contra dichos bienes fiscales.

La anterior aseveración no es cierta, dado que los bienes que sí llevan implícita y que efectivamente sin lugar a dudas cumplen una función social son los bienes de uso público, no pudiéndose decir lo mismo de los bienes fiscales, pues no siempre cumplen con dicha función social y de ahí seguramente que la ley reglamentada no haya efectuado ninguna distinción respecto de éstos.

Es tan cierto que los bienes fiscales no siempre cumplen con la función social inherente a la propiedad, que la sección tercera de esta corporación ha encontrado ajustados a derecho los actos administrativos que declaran la extinción del dominio de bienes de propiedad de las entidades públicas en favor de otra entidad pública, cuando aquéllas incumplen con la obligación de imprimirle una función social al predio de su propiedad.

En efecto, en sentencia de 11 de agosto de 1988, siendo consejero ponente el doctor Julio César Uribe Acosta (Exp. 3466), la sección tercera hace suyas las consideraciones que habían sido expuestas en sentencia de 15 de marzo de 1985, con ponencia del Dr. Carlos Betancur Jaramillo (Exp. 3469):

“El carácter de bien patrimonial que ostenta el inmueble “San José - Los Alpes - El Batán” es inequívoco y lo es porque los bienes que poseen las entidades públicas en las mismas condiciones que los particulares y los adquieren como éstos por los distintos modos de adquisición son bienes fiscales por oposición a los de uso público que son aquellos que pertenecen, como su nombre lo indica al uso de todos los habitantes del territorio sobre los cuales se predica el dominio eminente del Estado, como las calles, plazas, caminos, etc.

El carácter del bien fiscal del inmueble aquí cuestionado le imponía al instituto las obligaciones inherentes a su explotación, al cumplimiento de la propiedad social impuesta por la Carta Constitucional (art. 30). En esto no existen excepciones...”.

Con lo transcrito, quiere esta corporación significar que, dado que los bienes fiscales se asimilan a los de los particulares, es obligación de las entidades de derecho público que los administran asignarles la función social que la Constitución atribuye a la propiedad, razón por la cual, en caso de no cumplir los mismos con dicha función, debe procederse a la extinción del derecho de dominio, máxime cuando la Ley 9ª de 1989, reglamentada por el decreto demandado, no los excluye de dicha medida.

Finalmente, la Sala reitera lo expuesto en el auto que decretó la suspensión provisional del aparte “...o de propiedad de las entidades de derecho público”, contenido en el artículo 1º del Decreto 633 de 1995.

“Realizada la comparación entre las normas contempladas en los literales a) y b) del artículo 80 de la Ley 9ª de 1989 y la acusada, advierte la Sala una evidente contradicción en ellas, por las siguientes razones:

La ley atendiendo a la función social que debe desempeñar la propiedad y sin referirse específicamente a propietario alguno, considera procedente el proceso de extinción del derecho de dominio sobre los inmuebles urbanizables pero no urbanizados y sobre los inmuebles sin construir, mientras que la norma reglamentaria excluye de tal proceso con base en un aspecto extraño a la ley, el de la calidad de propietario, los bienes de propiedad de las entidades de derecho público, entre los cuales se encuentran los fiscales que a diferencia de los bienes de uso público no son imprescriptibles...”.

Las razones expuestas llevan a la prosperidad del cargo, pues ha sido pronunciamiento reiterado de esta corporación que la violación de una norma reglamentada se dará en la medida en que la norma reglamentaria, dictada en ejercicio de dicha potestad, rebase el marco de las normas contenidas en aquella, no quedando duda en el caso sub lite de que el Gobierno Nacional, a través del acto demandado, se excedió en el ejercicio de la facultad comentada.

Por encontrar probado el cargo referente al exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria, la Sala se releva del estudio de los demás cargos.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

DECLÁRASE la nulidad de la expresión “...o de propiedad de las entidades de derecho público”, contenida en el artículo 1º del Decreto 633 de 17 de abril de 1995, expedido por el Gobierno Nacional.

DEVUÉLVASE al actor el depósito efectuado para gastos ordinarios del proceso, por no haberse utilizado.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 1º de febrero de 1996.

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