Sentencia 3382 de marzo 10 de 2005 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad.: 3382

Proceso 410012331000200301293 01

Consejero Ponente:

Dr. Filemón Jiménez Ochoa

Actor: Libardo Medina Flórez

Apelación sentencia - acción electoral

Superado el trámite de la segunda instancia se procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el demandado Noel Sierra Delgado contra la sentencia del 16 de abril de 2004 del Tribunal Administrativo del Huila.

Bogotá, D.C., diez de marzo de dos mil cinco.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Competencia.

Por la naturaleza del asunto esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Huila, conforme a los artículos 129-1, 132-4 y 231 del Código Contencioso Administrativo.

Como lo establece el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, modificado por el artículo 1º numeral 175 del Decreto Extraordinario 2282 de 1989, aplicable por remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, la competencia de esta instancia se debe limitar a resolver los aspectos planteados por el apelante. Por lo tanto la sentencia impugnada solo será examinada en cuanto resolvió declarar la nulidad del acto declaratorio de la elección del concejal Noel Sierra Delgado y no emitirá ningún juicio ni tomará ninguna decisión en cuanto se refiere a lo resuelto por el a quo respecto a la legalidad del acto declaratorio de la elección de los demás concejales que fueron demandados conjuntamente con el citado ciudadano.

2. Análisis de la impugnación.

La apoderada del recurrente alega que los servicios personales prestados por su poderdante en la Galería Municipal de Algeciras, en el mes de septiembre de 2003, no le dan el carácter de contratista del municipio sino de trabajador ocasional y que en consecuencia no se tipifica, por razón de esos servicios, la inhabilidad que el tribunal encontró probada y que determine la decisión de anular el acto que lo declaró elegido concejal de ese municipio.

En relación con este aspecto dijo el tribunal en la sentencia impugnada:

“b) Ha quedado plenamente establecido que Noel Sierra Delgado estuvo vinculado con el municipio de Algeciras a través de siete “órdenes de prestación de servicios” por virtud de las cuales, durante los fines de semana de los meses de enero a septiembre de 2003 —exceptuando agosto—desarrolló labores como “coordinador de vendedores en la galería”, y durante seis días del mes de julio colaboró en la “limpieza del matadero municipal”. (...).

En la medida en que se trataba de una labor eminentemente ocasional, desarrollada durante algunos días de los meses de enero a septiembre de 2003, no se puede considerar que existiera una vinculación de naturaleza laboral con el municipio de Algeciras; por lo tanto no se puede predicar que se tratara de un “trabajador oficial”, sino de un contratista de dicha población, independientemente de que el pago de los honorarios se efectuara por la planilla de “jornales”.

Para determinar si le asiste razón al apelante, o si por el contrario, debe confirmarse la sentencia impugnada, es necesario establecer en primer lugar los elementos que caracterizan cada una de las figuras señaladas, tanto en la providencia impugnada, en que se afirma que la relación que existió entre el municipio de Algeciras y el señor Noel Sierra Delgado, entre los meses de enero y septiembre de 2003 fue la de un contrato estatal, como en el escrito de impugnación, en que se alega que se trató de una relación laboral, y examinar cuál de las dos figuras se ajusta al caso concreto.

1. Los contratos estatales de prestación de servicios.

El artículo 32 de la Ley 80 de 1993 define los contratos estatales de prestación de servicios en los siguientes términos:

“Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos solo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el termino estrictamente indispensable”.

La Corte Constitucional, en Sentencia C-154 de 1997, declaró exequibles condicionalmente las expresiones subrayadas, “salvo que se acredite la existencia de una relación laboral subordinada”.

En dicha sentencia se dijo lo siguiente:

“... teniendo en cuenta el grado de autonomía e independencia del contrato de prestación de servicios de que trata el precepto acusado y la naturaleza de las funciones desarrolladas, no es posible admitir confusión alguna con otras formas contractuales y mucho menos con los elementos configurativos de la relación Iaboral, razón por la cual no es procedente en aquellos eventos el reconocimiento de los derechos derivados de la subordinación y del contrato de trabajo en general, pues es claro que si se acredita la existencia de las características esenciales de este quedara desvirtuada la presunción establecida en el precepto acusado y surgirá entonces el derecho al pago de las prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo”.

Y en cuanto a la diferencia entre los contratos estatales de prestación de servicios y los contratos de trabajo afirmó la Corte en la misma providencia:

“Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes. En efecto, para que aquel se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labora contratada”.

De la definición legal del contrato estatal de prestación de servicios, así como de la interpretación jurisprudencial aludida, se desprende que dicho contrato tiene sus características particulares que lo diferencian del contrato laboral; lo que quiere decir que en el caso concreto es necesario examinar los elementos constitutivos de la relación que existió entre el apelante y el municipio de Algeciras para determinar si corresponden a los de esa clase de contratos, o si por el contrario se trata de una relación laboral, cuyas características se analizan a continuación.

2. La relación contractual laboral en el sector público.

Como sucede en el orden nacional y departamental, existe la posibilidad de vinculación de servidores públicos a la administración municipal mediante contrato de trabajo, que les da la categoría de trabajadores oficiales, sujetos al “régimen de prestaciones sociales mínimas” que establezca la ley (C.P., art. 150, num. 19, letra f).

El Código de Régimen Municipal contenido en el Decreto 1333 de 1986 establece lo siguiente en relación con la clasificación de los servidores públicos vinculados a ese nivel administrativo:

ART. 292.—Los servidores municipales son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales.

El artículo 492 del Código Sustantivo del Trabajo mantuvo la vigencia de las normas anteriores a ese estatuto que regulan, entre otros, el derecho individual del trabajo, en cuanto se refiere a los trabajadores oficiales (L. 6ª/45, D.R. 2127/45), y además, a las disposiciones contenidas en los respectivos contratos de trabajo, convenciones colectivas, pactos o laudos arbitrales. Así lo estableció también el artículo 293 del Código de Régimen Municipal (D. 1333/86):

“ART. 293.—Los empleados públicos se rigen por las normas de la ley y las demás disposiciones que, en desarrollo de esta, dicten las autoridades municipales competentes. Los trabajadores oficiales, por la ley, las cláusulas del respectivo contrato y la convención colectiva de trabajo, si la hubiere.

(...)”.

En consecuencia, los contratos de trabajo de los servidores oficiales en general, y de los trabajadores oficiales vinculados a la administración municipal, en particular, no se rigen por el Código Sustantivo del Trabajo sino por las normas especiales citadas, las cláusulas del respectivo contrato y la convención colectiva de trabajo, si la hubiere.

El artículo 1º de la Ley 6ªde 1945 define el contrato de trabajo en los siguientes términos:

“ART. 1º—Hay contrato de trabajo entre quien presta un servicio personal bajo la continuada dependencia de otro mediante remuneración, y quien recibe tal servicio. No es por tanto, contrato de trabajo el que se celebra para la ejecución de una labor determinada, sin consideración a la persona o personas que hayan de ejecutarla y sin que estas se sujeten, a horario, reglamentos o control especial del patrono.

A falta de estipulaciones lícitas escritas, el contrato de trabajo se entenderá celebrado de conformidad con los modelos que el gobierno promulgue previa audiencia de comisiones paritarias de patrones y trabajadores, y las obligaciones recíprocas que de éI emanen se tendrán por ajustadas en las condiciones usuales en la región que sean más acordes con la aptitud del trabajador y con la naturaleza del negocio.

Los modelos a que el presente artículo se refiere, no podrán contener estipulaciones más gravosas para los patronos ni menos favorables para los trabajadores, que las señaladas por la ley”.

3. Elcaso concreto.

La Sala no comparte la calificación dada por el tribunal, apoyada por el Ministerio Público de la segunda instancia, a la relación que existió entre el municipio de Algeciras y el señor Noel Sierra Delgado entre los meses de enero y septiembre de 2003, como la de un contrato estatal de prestación de servicios.

Examinando juiciosamente la prueba documental obrante en el expediente y teniendo en cuenta que la situación fáctica presentada en la relación que existió entre el municipio de Algeciras y el concejal Sierra Delgado puede dar lugar a diversas interpretaciones sobre su naturaleza jurídica, considera la Sala que es preciso adoptar la posición que más se aproxime a la determinación de dicha naturaleza.

Los documentos que sirvieron de base al tribunal para considerar que la labor contratada al señor Noel Sierra Delgado por parte del municipio de Algeciras, para la organización de la galería municipal, es una orden de prestación de servicios que da lugar a una relación contractual entre este y el municipio y no una relación laboral, son las comunicaciones del Alcalde Municipal de Algeciras, dirigidas al citado señor Sierra Delgado, de fechas enero 30, febrero 27, abril 1º, mayo 2, junio 1º, julio 3 y septiembre 4 de 2003 (fls. 71, 74B, 77, 80, 85, 91 y 95), que son del mismo tenor, que es el siguiente:

“Sírvase prestar sus servicios al municipio, los fines de semana en la organización de la galería municipal, coordinando con el jefe de planeación y obras públicas los días ... por lo que se le cancelará a razón de $ 12.500 diarios, para un total de ... valor que será girado por intermedio de la tesorería municipal, con cargo al sector equipamento municipal programa infraestructura numeral 73 SGP “Remodelación plaza de mercado” del presupuesto municipal para la presente vigencia fiscal, previa presentación de certificado firmado por el secretario de planeación”.

De dicho texto se desprende que efectivamente el señor Sierra Delgado fue contratado para prestar sus servicios en la organización de la galería municipal, los fines de semana, recibiendo como contra prestación la suma de $ 12.500.00 diarios a título de jornales, con cargo al presupuesto destinado a la remodelación del mencionado sitio público, vale decir, en labores de mantenimiento de obras públicas.

Fluye de lo anterior que no resulta posible sostener que en la prestación de sus servicios el señor Sierra hubiera contado con autonomía e independencia para la ejecución del contrato; pues como se acaba de puntualizar tales servicios tuvieron como finalidad específica la de efectuar labores de mantenimiento de obras públicas.

En este orden de ideas, para la Sala la relación que existió entre el municipio de Algeciras y el concejal Sierra Delgado, entre los meses de enero y septiembre de 2003, a la luz del haz probatorio, se ubica con mayor proximidad a una relación contractual laboral, de ocasional, accidental o transitorio, regulado por el artículo 41 del Decreto Reglamentario 2127 de 1945.

En efecto:

1. Si bien no es explícita la clase de labor que desempeñaría el destinatario de las referidas comunicaciones, ellas contienen sin embargo los elementos indicativos de sucesivos contratos de trabajo ocasional, conforme a la definición del artículo 41 del D.R. 2127 de 1945, que dice:

“Trabajo ocasional, accidental o transitorio, es el de corta duración, no mayor de un mes, que se refiere a labores distintas de las actividades normales de la empresa o negocio”.

Lo anterior por las características de la relación contractual surgida de tales comunicaciones, a saber:

a) Tuvo por objeto la realización de un trabajo personal por parte del demandado, relacionado con la remodelación de la plaza de mercado, que es una labor distinta a la propia de la administración municipal.

b) Según cada una de las cartas, su duración fue de aproximadamente un (1) mes y el trabajo comprendió entre 11 y 13 días, correspondientes a los fines de semana y festivos del respectivo mes.

c) La labor se ejecutó bajo la coordinación y supervisión del secretario de planeación y obras públicas del municipio.

d) Se estableció una remuneración por jornales, que se liquidaron al término de cada contrato, según lo anunciado en las cartas referidas y como se desprende de las planillas de jornales pagados por el municipio (fls. 69, 73, 78, 82, 86, 89 y 93).

2. Por el contrario, no están presentes en esa relación jurídica entre el municipio de Algeciras y el señor Noel Sierra Delgado, los elementos propios del contrato de prestación de servicios, conforme a la definición antes transcrita del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 o estatuto de contratación, a saber, la ejecución por el contratista, en forma autónoma y bajo su responsabilidad; de labores que son propias de la entidad contratante pero que no puedan realizarse por personal de planta, o de trabajos que requieren conocimiento especializado.

3. Conclusión.

Se deduce de lo expuesto que entre los meses de enero y septiembre de 2003 el señor Noel Sierra Delgado estuvo vinculado a la administración municipal de Algeciras, por una relación contractual laboral, de carácter ocasional, y no mediante órdenes administrativas de prestación de servicios, lo que conduce a afirmar que no incurrió en la inhabilidad establecida en el artículo 43 numeral 3º de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000, que vicie de nulidad su elección como concejal de ese municipio en los comicios Ilevados a cabo el 26 de octubre de 2003.

Debe advertirse en torno a la decisión que se adoptara en esta providencia lo siguiente:

1. El fundamento de dicha decisión es el análisis de la realidad de la relación jurídica que existió entre la administración municipal y el demandado, con base en los elementos aportados al proceso, sin entrar a calificar su viabilidad jurídica a la luz del régimen aplicable, pues su legalidad o ilegalidad no es determinante en la conclusión a que se llega en el sentido de que no se configure la inhabilidad imputada.

2. Conforme a la regla de interpretación legal establecida en el artículo 31 del Código Civil, las normas que establecen inhabilidades deben ser aplicadas con criterio restrictivo, sin que sea posible acudir a la analogía, frente a la similitud de situaciones que pudieran resultar dudosas o jurídicamente inviables.

Teniendo en cuenta lo anterior, corresponde revocar la decisión impugnada y en su lugar negar la pretensión de nulidad de la elección del señor Noel Sierra Delgado como concejal del municipio de Algeciras, pues como se expuso, la labor realizada por el citado ciudadano en la galería municipal no se halla respaldada en un contrato estatal de prestación de servicios, sino en una relación contractual laboral, que no está contemplada taxativamente como causal de inhabilidad electoral.

III. Decisión

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Contencioso Administrativa, Sección Quinta, administrando justicia en . nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

Se revoca parcialmente la sentencia del 16 de abril de 2004 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, en cuanto por ello se declaró nula parcialmente el acta de escrutinio de los votos para el Concejo Municipal de Algeciras, Huila, del 26 de octubre de 2003, en lo relativo a la declaratoria de elección del señor Noel Sierra Delgado como concejal de dicha localidad para el período 2004-2007 y sin validez su credencial. En su lugar se niegan las peticiones de la demanda en ese sentido.

En lo demás la sentencia apelada queda sin modificación.

Ejecutoriado el presente fallo devuélvase el expediente al tribunal de origen. Notifíquese».

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