Sentencia 3389 de julio 22 de 2004 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

PERÍODOS DE LOS ALCALDES

EXISTENCIA DE PERÍODOS ATÍPICOS

EXTRACTOS: «De especial interés para este proceso resulta distinguir dos momentos fundamentales en lo que respecta a la elección popular de alcaldes, la regulación constitucional que existía en cuanto al período de los alcaldes con anterioridad a la expedición del Acto Legislativo 02 de 2002 y el tratamiento que a la materia brindó el legislador con la expedición de esta enmienda constitucional.

Período de alcaldes antes del Acto Legislativo 02 de 2002

El artículo 314 de la C.N., vigente con anterioridad a tal reforma constitucional pregonaba: “En cada municipio habrá un alcalde, jefe de la administración local y representante legal del municipio, que será elegido popularmente para períodos de tres años, no reelegible para el período siguiente”.

Se vislumbra con claridad del precepto anterior, que el período de los alcaldes estaba definido plenamente por la carta fundamental, fijándolo en un lapso de tres años; empero, la dificultad se generó en torno a determinar a partir de qué momento se contaba ese período, a partir de cuándo corría el término de los tres años de que disponía el mandatario local para desarrollar su programa de gobierno.

Ahora, los artículos 85 y 107 de la Ley 136 de 1994, en su orden, establecían a grandes rasgos que el alcalde tendría un período de tres años que iniciaría, en todo caso, el 1º de enero siguiente a la fecha de elección, y la forma de llenar las faltas absolutas de los alcaldes, según el tiempo en que se produjeran, entregando al Presidente de la República y al gobernador, según sus competencias respecto del nombramiento de alcaldes distritales o municipales, la facultad de nombrar el reemplazo por el resto del período o convocar a elecciones; sin embargo, ello fue retirado del ordenamiento jurídico por la Corte Constitucional con sentencia C-448 de 1997, al encontrar que los períodos de los alcaldes son individuales y que por ello no necesariamente deben comenzar a partir de dicha fecha, además porque entregar dicha facultad al ejecutivo es desconocer la soberanía popular, en quien radica el legitimo derecho a elegir a sus gobernantes. En dicho pronunciamiento se discurrió:

“11. En primer lugar, el artículo 260 señala que los ciudadanos eligen en forma directa a los alcaldes y gobernadores. Por su parte el artículo 314 establece que en cada municipio habrá un alcalde “elegido popularmente para períodos de tres años”. Una interpretación armónica de estas dos disposiciones muestra que la Carta establece una regla precisa sobre la forma de designación de los alcaldes, ya que en todos los casos estos funcionarios deben ser electos popularmente para períodos de tres años. Por ende, sólo pueden acceder a ese cargo público los candidatos que los electores hayan elegido como sus representantes, de tal manera que siempre debe mantenerse la relación entre la voluntad del cuerpo electoral y la proclamación del candidato. En estas circunstancias, se observa claramente que la Constitución le reservó a la voluntad popular la posibilidad de tomar decisiones fundamentales, tales como la elección de la primera autoridad local para un período de tres años (...).

14. Conforme a lo anterior, la Corte concluye que en todos los casos de vacancia absoluta, los alcaldes deben ser elegidos por voto popular, no solo como consecuencia de las claras reglas establecidas por los artículos 260 y 365 de la Carta sino también como lógica expresión de la soberanía popular y la democracia participativa, principios constitutivos de nuestro ordenamiento constitucional (C.P. arts. 1º y 3º). El legislador desconoció entonces el derecho de los ciudadanos a participar en las decisiones que los afectan y a gobernarse por autoridades propias (C.P. art. 287 inc. 1º). Además, al otorgar al Presidente de la República o a los gobernadores la facultad de nombrar en propiedad a la primera autoridad municipal, la norma legal establece una sujeción jerárquica de los alcaldes al ejecutivo central, que no está autorizada en nuestro ordenamiento constitucional y que vulnera el contenido esencial de la autonomía de las entidades territoriales (C.P. art. 1º) (...).

15. Con todo, podría considerarse que las anteriores conclusiones no son válidas, por cuanto el artículo 293 defiere a la ley la regulación de la fecha de posesión, las faltas absolutas y temporales, así como la forma de llenar las vacantes de quienes resulten elegidos para el desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales. Según esta interpretación, esta norma constitucional autoriza a la ley a establecer la forma de llenar las vacancias absolutas de los alcaldes, por lo cual bien podía la disposición impugnada señalar que si la falta absoluta se produce después de transcurridos veinticuatro meses del período, el Presidente de la República o el gobernador respectivo, según sus competencias designará el alcalde para el resto del período. Sin embargo, esta hermenéutica no es admisible, por cuanto expresamente el artículo 293 confiere esa competencia a la ley, pero claramente establece que esa atribución se efectúa “sin perjuicio de lo establecido en la Constitución”. Y es obvio que así sea, pues la Constitución es norma de normas en nuestro ordenamiento (C.P. art. 4º). Por consiguiente, la ley debe regular estos temas pero sin desconocer los mandatos constitucionales, por lo cual no puede la ley alterar el origen de los alcaldes, que es por elección popular, ni su período, que es de tres años. La Corte reitera entonces su jurisprudencia sobre la necesidad de convocar a nuevas elecciones en caso de vacancia definitiva al cargo de alcalde, por lo que también se declarará la inexequibilidad, por razones materiales, de los apartes acusados del artículo 107 de la Ley 136 de 1994 (...).

17. Como consecuencia lógica de la inconstitucionalidad del artículo 107 de la Ley 136 de 1994, la Corte concluye que las fechas de elección e iniciación del período de alcaldes no deben coincidir imperativamente con los comicios electorales de otras autoridades locales y el comienzo de sus períodos pues, como ya se manifestó en la sentencia C-011 de 1994, en la Constitución nada impide que el período de alcaldes y gobernadores sea individual (3) (resalta la Sala).

Respecto del momento en que inicia el período para el alcalde electo, es claro que sucede con la posesión del cargo y la toma del juramento previsto en el artículo 122 de la C.N., como así lo precisó la Corte Constitucional al señalar:

“Lo que se ha querido es que la provisión de los cargos de alcalde o de gobernador por nombramiento por parte de una autoridad ejecutiva de mayor jerarquía, sea tan solo un hecho excepcional. La disposición contenida en el artículo 15 sub examine, va en contravía de tan manifiesta intención, y, por ende, resulta violatoria de la Constitución. La consecuencia lógica de esta inconstitucionalidad es, naturalmente, la de que también en la eventualidad prevista en el artículo 15, deben realizarse elecciones en el respectivo departamento o municipio, para reemplazar al gobernador o alcalde cuyo mandato hubiere sido revocado, aun cuando hubieren transcurrido, dos años desde su fecha de posesión. Ello sin perjuicio, claro, de que en el interim, la autoridad correspondiente pueda nombrar, con carácter provisional, al gobernador o alcalde encargados, mientras se efectúa, dentro de los términos legales, la nueva elección. Dicho nombramiento debe ceñirse, por lo demás, a la condición fijada para el efecto por la ley, es decir, que para él se tenga en cuenta el grupo, movimiento, sector o partido político del mandatario revocado (...).

La Constitución Política no señala una fecha oficial para la iniciación del período de los alcaldes o gobernadores. En lo que se refiere al período de los gobernadores y los alcaldes, la Constitución se limita a señalar que este será de tres (3) años. Al producirse la elección popular de quien haya de sucederlo en el cargo, cualquiera que sea la fecha en que ello ocurra, el período constitucional del nuevo mandatario, comenzará a contarse a partir de la fecha de su posesión, y este período deberá ser el mismo de aquél cuyo mandato fue revocado, es decir, de tres (3) años” (...).

Es evidente que ni las disposiciones antes citadas, ni ninguna otra constitucional, faculta al legislador para determinar que los períodos de los gobernadores o de los alcaldes deban ser forzosamente coincidentes, y no puedan ser, por ende, individuales. La facultad de reglamentar su elección, en el caso de los gobernadores (art. 303), no puede entenderse que se extienda hasta la de determinar que los períodos constitucionales de estos deban comenzar y terminar al mismo tiempo. En el caso de producirse la revocación del mandato de uno cualquiera de estos funcionarios, como es lógico su respectivo período constitucional cesa en forma automática. Por consiguiente, al producirse la elección popular de quien haya de sucederlo en el cargo, cualquiera que sea la fecha en que ello ocurra, el período constitucional del nuevo mandatario, comenzará a contarse a partir de la fecha de su posesión, y este período deberá ser el mismo de aquél cuyo mandato fue revocado, es decir, de tres (3) años” (4) (resalta la Sala).

La ausencia de regulación normativa con anterioridad a la expedición del Acto Legislativo 02 de 2002, llevó a la Corte Constitucional a hacer precisión sobre el particular, señalando que el período de los alcaldes es constitucional e individual, de tal suerte que su inicio corre a partir del momento que toman posesión de acuerdo con lo previsto en el artículo 122 de la C.P.

Empero, la convocatoria a un proceso electoral estaba sujeta a dos circunstancias: La primera de ellas, referida a la terminación del período constitucional del alcalde electo, puesto bajo tal supuesto el paso lógico a seguir es la convocatoria al electorado para que en las urnas escoja al candidato de sus preferencias, con tal programación y anterioridad que el nuevo mandatario local tome las riendas de la administración inmediatamente las deje su antecesor, evitando con ello solución de continuidad en el ejercicio del cargo de la primera autoridad administrativa a nivel local.

Y la segunda, atinente a la presentación de una falta absoluta del mandatario local. Aquí ha de señalarse que la falta absoluta del cargo solamente se produce por las circunstancias previstas en el ordenamiento constitucional y por supuesto en la ley, lo cual se regula según pasa a explicarse.

Para aquellos ciudadanos que son elegidos en forma directa, entre ellos los alcaldes, las faltas absolutas tienen raigambre constitucional (C.N. art. 293) y su desarrollo legal aparece definido por la Ley 136 de 1994 artículo 98, que prescribe:

“ART. 98.—Faltas absolutas: Son faltas absolutas del alcalde:

a) La muerte.

b) La renuncia aceptada.

c) La incapacidad física permanente.

d) La declaratoria de nulidad por su elección.

e) La interdicción judicial.

f) La destitución.

g) La revocatoria del mandato.

h) La incapacidad por enfermedad superior a 180 días”.

Pues bien, ante la terminación del período y por la configuración de falta absoluta del alcalde, es dable entrar a practicar nuevos comicios electorales, distinguiendo entre esas dos circunstancias que por la primera situación la sucesión en el ejercicio del mandato ha de ser ininterrumpida, en tanto que en la segunda, por la fuerza de las circunstancias y mientras se prepara el proceso electoral, el ejercicio de la primera autoridad administrativa se entrega a una persona designada interinamente por la autoridad competente, por un lapso igualmente fijado por la ley, de acuerdo las directrices de la doctrina constitucional.

Nótese, además, que la falta absoluta del alcalde, bajo ninguna circunstancia se presenta por la culminación del período constitucional de un alcalde elegido popularmente, ella se presenta solamente por las circunstancias arriba consignadas, derivadas de factores endógenos, como la renuncia aceptada del mandatario, o de factores exógenos, tales como la interdicción judicial, entre otras. Si de la terminación del período constitucional se trata, obviamente la provisión del cargo se surte por elección popular y quien resulte elegido por voluntad mayoritaria, debe tomar las riendas a partir del día siguiente en que su antecesor haga dejación del cargo por extinción del período para el que fue elegido.

Recapitulando, con anterioridad a la vigencia del Acto Legislativo 02 de 2002, el período de los alcaldes elegidos popularmente era de tres años, se consideraba de carácter constitucional e individual, y la convocatoria a elecciones era una consecuencia lógica de la culminación del período o de la falta absoluta, sin que esta y la anterior pudieran prestarse a confusión.

Período de alcaldes después del Acto Legislativo 02 de 2002.

El Acto Legislativo 02 del 6 de agosto de 2002, que entró en vigencia el 7 del mismo mes y año, cuando fue promulgado a través de su publicación en el Diario Oficial 44.893, introdujo a la Constitución Política de 1991, una importante modificación al período de los mandatarios locales, al prescribir:

“ART. 3º—El artículo 314 de la Constitución Política quedará así:

En cada municipio habrá un alcalde, jefe de la administración local y representante legal del municipio, que será elegido popularmente para períodos institucionales de cuatro (4) años, y no podrá ser reelegido para el período siguiente.

Siempre que se presente falta absoluta a más de dieciocho (18) meses de la terminación del período, se elegirá alcalde para el tiempo que resta. En caso de que faltare menos de dieciocho (18) meses, el gobernador designará un alcalde para lo que resta del período, respetando el partido, grupo político o coalición por el cual fue inscrito el alcalde elegido.

El presidente y los gobernadores, en los casos taxativamente señalados por la ley, suspenderán o destituirán a los alcaldes.

La ley establecerá las sanciones a que hubiere lugar por el ejercicio indebido de esta atribución”.

Al primer golpe de vista se observa que la modificación introducida por la enmienda constitucional es determinante; además de haber ampliado el período de los alcaldes de tres a cuatro años, dijo con claridad que era institucional, de tal manera que sin importar la falta absoluta que se pudiera presentar de un mandatario local, siempre los períodos de todos los alcaldes del país van a tener la misma coincidencia temporal, empezarán y culminarán al mismo tiempo. Para ello se estableció que si la falta absoluta se presenta a más de dieciocho meses de la terminación del período se elegirá nuevo alcalde para lo que resta del período, pero si la falta absoluta se presenta faltando menos de dieciocho meses para culminar el período, será el gobernador quien designa mandatario local para lo que resta del período, respetando por supuesto la representación política de quien dio lugar a la falta absoluta.

Ahora, reconociendo el legislador la materialidad de los períodos atípicos de algunos alcaldes y con el fin de que tanto estos como los alcaldes con período normal ejercieran su mandato a partir de un mismo momento, se dijo en el artículo 7º de dicho acto legislativo que la Constitución Nacional tendría el siguiente artículo transitorio:

“ART. TRANS.—Todos los alcaldes y gobernadores que inicien sus períodos entre la vigencia del presente acto legislativo y el 31 de diciembre del año 2003, ejercerán sus funciones por un período equivalente a la mitad del tiempo que haga falta para llegar al 31 de diciembre del año 2007. Sus sucesores se elegirán para un período que terminará el mismo 31 de diciembre del año 2007.

Todos los gobernadores y alcaldes elegidos con posterioridad al 29 de octubre del año 2000 y antes de la vigencia del presente acto legislativo, ejercerán sus funciones por un período de tres años. Sus sucesores se elegirán para un período que termina el 31 de diciembre de año 2007.

En todo caso, el último domingo del mes de octubre del año 2007, se elegirán alcaldes y gobernadores para todos los municipios, distritos y departamentos del país, para períodos institucionales de cuatro años, que se iniciarán el 1º de enero del año 2008.

EI período de cuatro años de los miembros de las asambleas departamentales, concejos distritales y municipales y ediles se iniciará el 1º de enero del año 2004” (resalta la Sala).

Con el Acto Legislativo 02 de 2002, no solo se amplió en un año el período de los alcaldes, fijándolo en cuatro años, sino que de paso reconoció la atipicidad de los períodos de algunos mandatarios seccionales y que tanto estos, como los alcaldes con períodos normales, se conjugarían en un solo momento de iniciación del período, a partir del primero de enero del año 2008, momento desde el cual todos los alcaldes del país se elegirán para períodos de cuatro años, con perfecta coincidencia entre el inicio y el final del mandato de cada uno de ellos, quizás con el propósito de una mejor coherencia en el manejo de las políticas estatales y económicas.

Ese tránsito de regulación constitucional enmarca igualmente el paso de la consideración de los períodos constitucionales e individuales de los alcaldes, a tenerlos como períodos constitucionales de orden institucional, estribando la diferencia en la forma de provisión del cargo, dado que ante una falta absoluta del mandatario local, bajo el régimen anterior, lo propio era convocar nuevamente al electorado para que en justas democráticas eligiera el candidato que habría de regir los destinos del municipio por un lapso de tres años, al tiempo que con la nueva legislación la provisión del cargo está sujeta al momento en que se produzca dicha ausencia, respetando en uno y otro caso el período para el cual fue elegido el candidato, que indefectiblemente debe cumplirse, bien con el concurso de un alcalde designado por el gobernador, o ya con un alcalde elegido popularmente, valga la insistencia, dependiendo del momento en que se presente la falta absoluta.

Sin embargo, la vigencia del Acto Legislativo 02 de 2002, aunque haya institucionalizado un período de cuatro años para el ejercicio de las alcaldías por elección popular, no eliminó, per se, los períodos atípicos de algunas alcaldías; por el contrario, las reconoció y reguló allí mismo, al punto que en su artículo transitorio se dijo que

“Todos los alcaldes y gobernadores que inicien sus períodos entre la vigencia del presente acto legislativo y el 31 de diciembre del año 2003, ejercerán sus funciones por un período equivalente a la mitad del tiempo que haga falta para llegar al 31 de diciembre del año 2007. Sus sucesores se elegirán para un período que terminará el mismo 31 de diciembre del año 2007”.

Con esto se evidencia la existencia, al menos transitoria, de los períodos atípicos de ciertas alcaldías, donde su iniciación y finalización no encuentra coincidencia con el período de la mayoría de los alcaldes que finalizaron su período el 31 de diciembre de 2003, atipicidad que se puede presentar bajo las siguientes circunstancias:

a) Los alcaldes que inicien sus períodos entre el 7 de agosto de 2002 (vigencia del A.L. 02/02) y el 31 de diciembre de 2003, ejercerán funciones por un período equivalente a la mitad del tiempo que haga falta para llegar al 31 de diciembre de 2007, y sus sucesores se elegirán por el período restante que terminará en la misma fecha;

b) Los alcaldes elegidos con posterioridad al 29 de octubre de 2000 y antes del 7 de agosto de 2002 (vigencia del A.L. 02/2002), quienes desempeñarán funciones por un período de tres años, y sus sucesores serán elegidos para un período que igualmente culmina el 31 de diciembre de 2007.

Esto lleva a afirmar que la atipicidad en los períodos de los alcaldes tendrá su punto final el 31 de diciembre de 2007, puesto que los alcaldes que se elijan popularmente para desempeñar funciones a partir del 1º de enero de 2008, lo serán por el período institucional de cuatro años. Por ahora, la existencia de alcaldías con períodos anormales es una realidad y quienes postulen sus nombres a dichos cargos no pueden hacer abstracción de esa peculiaridad, la cual se antepone a intereses particulares por tratarse de un precepto constitucional, donde el constituyente, haciendo uso de facultad de configuración legislativa podía, como en efecto lo hizo, repartir en dos períodos el tiempo de gobierno para los mandatarios elegidos popularmente que iniciarán su período entre el 7 de agosto de 2002 y el 31 de diciembre de 2003».

(Sentencia de julio 22 de 2004. Expediente 3389. Consejera Ponente: Dra.María Nohemí Hernández Pinzón).

(3) Corte Constitucional. Sentencia C-448 del 18 de septiembre de 1997. Expediente Nº D-1655, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(4) Corte Constitucional. Sentencia C-011 del 21 de enero de 1994. Expediente Nº PE-001, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

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