Sentencia 3391 de julio 15 de 2004 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

INHABILIDAD PARA SER ELEGIDO CONCEJAL

DE QUIEN FUE REPRESENTANTE LEGAL DE ENTIDAD QUE ADMINISTRA CONTRIBUCIONES

EXTRACTOS: «De acuerdo con el planteamiento de la censura y lo que se expuso en la demanda, el acto de elección del señor Camilo José Ramírez López como concejal del municipio de Calarcá, para el período 2004 - 2007, está viciado de nulidad porque dentro del año anterior a su elección fungió como representante legal de la entidad “Tuna la Calle”, la que en opinión del actor “... recibió contribuciones del fisco municipal”, configurándose para él la causal de inhabilidad prevista en el numeral 3º del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por la Ley 617 de 2000 artículo 40, que en su parte pertinente expresa:

“Inhabilidades. No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: (...).

3. Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito. Así mismo, quien dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito” (resalta la Sala).

El éxito de la pretensión anulatoria, en el contexto de la causal de inhabilidad invocada y específicamente por la administración de contribuciones, está sujeto a que la parte demandante, quien tiene la carga de la prueba, acredite dentro del plenario que el candidato cuya elección se demanda en nulidad, actuó dentro del lapso mencionado como representante legal de entidades que administren contribuciones, esto es, debe estar probado plenamente dentro del expediente que el señor Camilo José Ramírez López, dentro del año anterior a su elección como concejal municipal de Calarcá para el período 2004 - 2007, obró como representante legal de una entidad que tenía a cargo la administración de contribuciones.

No quedaría completo el planteamiento anterior si no se dijera que a los ojos del recurrente las contribuciones que se mencionan en la causal de inhabilidad no pueden ubicarse en el plano de los recursos fiscales del Estado, esto es, que como tal debe tenerse cualquier desembolso que la administración haga a una entidad, punto de vista que se aprecia en las mismas palabras del apelante al afirmar “... que la palabra contribuciones que se desprende de la norma, no es copulativo con el tributo, ni con tasas, es simple y llanamente la palabra contribuciones es disyuntiva, —contribuciones— dice la norma”. Por consiguiente, la solución jurídica que se brinde al debate planteado por el impugnante debe partir por definir cuál es el alcance de la palabra “contribuciones” inserta en la causal de inhabilidad que cita para anular el acto acusado.

Para establecer cuál es el significado de dicha expresión, conviene recordar lo dispuesto en el artículo 28 del Código Civil, según el cual “Las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras; pero cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias, se les dará en éstas su significado legal” (resalta la Sala); queriendo significar con esto el legislador que si él se ha dado a la tarea de asignar un significado específico a una expresión gramatical, no se puede desatender tal conceptualización, a ella deben sujetarse los asociados.

Pues bien, las contribuciones de que habla el numeral 3º del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por la Ley 617 de 2000 artículo 40, corresponde a las contribuciones parafiscales y su definición sí está dada por el legislador, precisamente en el artículo 29 del Decreto 111 del 15 de enero de 1996 “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto”, donde se le identifica así:

“Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable.

Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que forman parte del Presupuesto General de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración (L. 179/94, art. 12. L. 225/95, art. 2º)”.

Por la acepción que el propio legislador dio de las contribuciones parafiscales, resulta innegable que la expresión contenida en la causal de inhabilidad invocada por el accionante, alude a ellas; tal como lo dice el artículo 28 del Código Civil, al sentido natural y obvio de las palabras sólo se acudirá ante falta de definición legal, pues si esta existe, a ella debe estarse.

Ahora, la contribución parafiscal es uno más de los ingresos públicos, como igual ocurre con los tributos y las tasas, y por sus características puede decirse de él que corresponde a un ingreso sectorial, que si bien tiene carácter obligatorio, su satisfacción se exige solamente de un sector de la población, para revertir a él a través de la satisfacción algunas necesidades comunes, distinguiéndose del tributo o impuesto por no compartir con este su carácter general, su exigibilidad de toda la sociedad, tal como se presenta con impuestos como el IVA.

De dicho ingreso ha dicho la Corte Constitucional:

“Es una contribución obligatoria que grava únicamente un grupo, gremio o sector económico, se invierten exclusivamente en beneficio del grupo, gremio o sector económico que las tributa y son recursos públicos que pertenecen al Estado, aunque estén destinados a favorecer solamente al grupo, gremio o sector que las tributa. Así mismo, su control fiscal corresponde a la Contraloría General de la República, por mandato expreso del artículo 267 de la Constitución” (1) .

Además, respecto de las contribuciones parafiscales el tratadista Juan Camilo Restrepo precisó:

“Las llamadas contribuciones parafiscales son “una institución intermedia entre la tasa administrativa y el impuesto”. Se trata de pagos que deben hacer los usuarios de ciertos organismos públicos o semipúblicos para asegurar el financiamiento de estas entidades de manera autónoma. Se mencionan como ejemplos más comunes las cotizaciones a la seguridad social o ciertos pagos a organismos beneficiarios de estas tasas. La diferencia entre las tasas y los ingresos parafiscales radica en que en las primeras se trata de una remuneración por servicios públicos administrativos prestados por los organismos estatales; en las segundas los ingresos se establecen en provecho de organismos privados o públicos pero no encargados de la prestación de servicios públicos administrativos propiamente dichos. En Colombia tenemos un buen ejemplo de un Ingreso parafiscal en la llamada retención cafetera que deben pagar los particulares (exportadores de café) y con el producto de la cual se nutren los recursos del Fondo Nacional del Café” (2) .

Ha quedado claro, entonces, que contrario a lo sostenido por el censor, la contribución de que trata la causal de inhabilidad invocada es un término de la hacienda pública, definido expresamente por el legislador, y que corresponde a una de las fuentes de financiación del aparato estatal, caracterizada por su sectorialidad al tratarse de un ingreso público que se obtiene de un renglón de la economía nacional y que se emplea precisamente en la financiación de las necesidades del mismo sector del que se obtienen. Por ende, será bajo estos presupuestos que se examinará si el señor Camilo José Ramírez López, en su calidad de representante legal de la entidad “Tuna la Calle”, dentro del año anterior a su elección, tuvo la administración de contribuciones.

Sea lo primero señalar que según el certificado especial expedido por la Cámara de Comercio de Armenia el 28 de noviembre de 2003 (fl. 12 C. 1), el señor Camilo José Ramírez López sí actuó dentro del año anterior a su elección como presidente y representante legal de la entidad “Tuna la Calle”, dignidad que ejerció desde el 29 de marzo de 2003, según acta 40 de la asamblea ordinaria, y hasta el 6 de junio de 2003, porque según acta 41 de la asamblea extraordinaria se designó en su reemplazo al señor Luis Eduardo Cañón Ruis. Resta entonces por establecer si la entidad sin ánimo de lucro “Tuna la Calle”, tiene a su cargo la administración de contribuciones y para ello se examinará su objeto social, que según el certificado expedido por la misma cámara de comercio (fls. 13 a 16 C. 1), corresponde a:

“Fomentar la modalidad de tuna como máxima expresión de la juventud en la ciudad, representar el arte musical de la ciudad de Calarcá a nivel nacional e internacional, fomentar relaciones de amistad y cooperación con instituciones similares”.

Por su objeto social es claro para la Sala que la entidad sin ánimo de lucro “Tuna la Calle” no se encarga de la administración de contribuciones parafiscales, se ocupa del fomento de las expresiones culturales del pueblo de Calarcá en lo relacionado con la música y las relaciones de amistad y cooperación que a través de ello se puedan cultivar.

De las pruebas aportadas al plenario se tiene que los dineros que recibió la entidad “Tuna la Calle” del municipio Calarcá no fueron en desarrollo de la administración de contribuciones parafiscales, lo fue para el pago del precio acordado dentro de los “convenios interinstitucionales” celebrados entre los mismos el 2 de septiembre de 2002 (fls. 7 y 8 C. 2) y el 7 de noviembre de 2003 (fls. 63 a 66 C. 2). Además, no existe prueba alguna que lleve a colegir que por cualquiera otra circunstancia dicha entidad sí tuvo a su cargo el manejo de esos ingresos públicos, razones que resultan suficientes para desestimar la censura y confirmar el fallo impugnado».

(Sentencia de 15 de julio de 2004. Radicación 3391. Consejera Ponente: Dra. Nohemí Hernández Pinzón).

(1) Corte Constitucional, sentencia C-152 del 19 de marzo de 1997.

(2) Restrepo, Juan Camilo. Hacienda pública. Universidad Externado de Colombia. Cuarta edición. 1999, pág. 127.

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